ฟัง"สุรพล นิติไกรพจน์" ทำไมควรถอนร่าง กม.จัดซื้อจัดจ้างฯ ออกจากสนช.
"หากกฎหมายนี้เกิดขึ้น กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างในประเทศนี้จะหยุดชะงักทั้งหมด ...เป็นความรับผิดชอบของกระทรวงการคลัง ที่เสนอกฎหมายนี้ และเป็นความรับผิดชอบของรัฐบาลชุดนี้ ข้างหน้าถ้าประเทศเดินไปไม่ได้ งานบริการสาธารณะหยุด ก็ต้องจำเป็นกฎหมายของใคร ใครเป็นคนออก และใครเป็นกรรมาธิการ
“ข้อสังเกตต่อร่างพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ ผมเห็นด้วยกับแนวคิดป้องกันการทุจริต ผมเห็นด้วยว่า เราโกงกันเยอะมากในประเทศไทยระยะที่ผ่านมา แต่ก็เห็นว่า สตง.เที่ยวไล่จับคนมาเยอะแยะ ติดคุกไปก็มาก ป.ป.ช.ก็ถอดถอน ทางกลับกันก็เป็นกระบวนการป้องกันปราบปรามอยู่แล้ว หากจะบอกว่า เราจะทำให้การทุจริตน้อยลงแก้ปัญหาการทุจริตให้ได้ด้วยการออกกฎหมายใหม่มา เห็นด้วยไม่ขัดข้อง
แต่ผมนึกไม่ออกเพราะเหตุใด จึงจะทำให้หน่วยงานของรัฐทุกประเภท ทุกรูปแบบที่มีอยู่ในประเทศไทย ซึ่งมีพัฒนาการมายาวนาน จากการเกิดรัฐวิสาหกิจ จากการเกิดองค์การมหาชน จากการเกิดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จากการเกิดองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ แล้วมาคุมโดยคนๆ เดียวคือรัฐมนตรี ทุกอย่างก็จะรวมศูนย์ การเขียนกฎหมายให้ทุกคนทำเหมือนกันหมด เรากำลังพาประเทศไทยถอยหลังไป 50 ปี สมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และอาจถอยหลังไปปี 2490 ช่วงที่เรายังไม่มีรัฐวิสาหกิจด้วยซ้ำไป "
ศาสตราจารย์ ดร.สุรพล นิติไกรพจน์ อดีตอธิการบดีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ นักกฎหมายมหาชน มองอีกมุมที่แตกต่างจากกรมบัญชีกลางไว้ในเวทีเสวนาวิชาการ เรื่อง "พระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างฯกับผลกระทบต่อหน่วยงานภาครัฐ" ณ คณะนิติศาสตร์ มธ.ท่าพระจันทร์ จัดโดยคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ประเด็นเนื้อหา ร่างพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ เขียนอะไรไว้ในสาระสำคัญ ศ.ดร.สุรพล ไล่เรียงให้เห็น
1.ร่างพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ นำระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุปี 2535 ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างอิเลกทรอกนิกส์ และหลักเกณฑ์ต่างๆที่เคยเป็นกฎเกณฑ์ที่ออกโดยคณะรัฐมนตรี มาทำให้เป็นกฎหมาย ซึ่งมีผลผูกพัน บังคับทุกหน่วยงานและมีโทษทางอาญา
ทำอย่างนี้มีวัตถุประสงค์อะไร ศ.ดร.สุรพล บอกว่า กฎหมายฉบับนี้เขียนอยู่ในเหตุผลของการตรากฎหมายว่า จะป้องกันปราบปรามการทุจริตการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐเป็นหลัก ประเด็นประสิทธิภาพ ความโปร่งใส ตามมา
“พูดภาษาชาวบ้าน โกงกันเยอะเหลือเกิน ต่อไปนี้ออกกฎหมายมาใหม่ไม่ให้โกงกันง่ายๆ”
ส่วนจะจริงหรือไม่นั้น นักวิชาการด้านกฎหมายมหาชน บอกว่า ต้องดูข้ออื่นๆ ประกอบ
2.ร่างพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ บังคับใช้กับ “หน่วยงานรัฐทุกประเภท” ไม่มีข้อยกเว้นใดๆ เลย เดิมระเบียบสำนักนายกฯ ปี 2535 จะบังคับใช้เฉพาะ “ส่วนราชการเท่านั้น” แต่ร่างพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ ฉบับนี้เขียนไว้ชัด และเป็นที่มาของความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา ใครจะเขียนยกเว้น ไม่ปฏิบัติ ขัดต่อหลักการ เพราะกฎหมายนี้บอกให้คลุมหมด
แล้วร่างพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ คลุมหน่วยงานรัฐทุกประเภทแห่งใดบ้าง ส่วนราชการคุมแน่ รวมถึงรัฐวิสาหกิจ 50-60 แห่ง องค์กรอิสระ องค์กรมหาชน 60 แห่ง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 7 พันแห่ง มหาวิทยาลัยในกำกับเกือบ 20 แห่ง
3. ร่างพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ ยังเอาเงินทุกประเภทมาอยู่ในกฎหมายนี้หมด เดิมระเบียบสำนักนายกฯ ว่าด้วยการพัสดุ เขียนไว้ บังคับใช้กับส่วนราชการ ซึ่งใช้ “เงินงบประมาณ เงินกู้ และเงินช่วยเหลือจากต่างประเทศ”
“เงินพิเศษนอกเหนือจากนี้ การบริหารจัดการดอกเบี้ยที่ศาลยุติธรรม มหาวิทยาลัยทั้งหลายมีเงินของตัวเองไม่ต้องนำส่งคลัง เงินบริจาค เงินจากการขายก๊าซ ขายไฟฟ้า เงินที่รัฐวิสาหกิจเคยบริหารได้เอง ต่อไปนี เรียกว่า เงินทุกประเภทมาหมด คุมทุกหน่วยงาน คุมเงินทุกประเภท
บางคนบอกดี ต่อไปนี้ กทม.ประดับไฟลานคนเมืองก็ต้องมาขอด้วย แต่หมายความว่า กทม.ซึ่งเป็นท้องถิ่น จะจ้างคนขนขยะ กำจัดขยะ จ้างขุดคลอง เดิมเป็นอำนาจสภากทม.มีกฎหมายเฉพาะ ต่อไปนี้จะมาที่กรมบัญชีกลาง โดยคณะกรรมการ 5 ชุด จะดูแลการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐทุกประการในประเทศนี้"
ออกกฎหมายให้เหนือกฎหมายอื่นทั้งหมด
นักกฎหมายมหาชน กล่าวถึงมาตรา 130 ในร่างพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ ให้ขยายอัตรากำลังคนให้กรมบัญชีกลาง ตั้งให้เป็นหน่วยงานจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ต่อไปงานกรมบัญชีกลางจะเพิ่มขึ้นจำนวนมาก ทั้งงานควบคุม ตรวจสอบ กำกับ อนุญาต เห็นชอบ ตีความ มาที่นี่หมด ทุกคนต้องทำตามกติกาอย่างเดียวกัน
“ร่างพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ เป็นกฎหมายเฉพาะเรื่องการจัดซื้อจัดจ้าง ถือว่า ไปแก้ไขกฎหมายอื่นทุกฉบับ Over Rule (เหนือกฎหมายอื่น) กฎหมายกทม. แก้กฎหมายการบริหารงานศาลปกครอง เป็นต้น กฎหมายฉบับนี้ยังจะไปกระทบรัฐวิสาหกิจ เขียนให้มีคณะกรรมการ 5 ชุด มีปลัดกระทรวงการคลังเป็นประธานหมด มีคณะกรรมการกำหนดราคากลาง และขึ้นทะเบียนผู้ประกอบการ ซึ่งมีอำนาจกำหนดราคากลาง ประกาศทะเบียนคนมีสิทธิจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ซึ่งหากประกาศอะไรไปแล้ว การขึ้นทะเบียนผู้รับเหมาะก่อสร้างทางของกรมทางหลวงต้องยกเลิก การขึ้นทะเบียนผู้รับเหมาะก่อสร้างเขื่อน ผู้รับเหมาะที่มีศักยภาพเฉพาะด้านต้องยกเลิก คณะกรรมการชุดนี้จะ Over Rule หมด Over Rule เพื่อประโยชน์ป้องกันทุจริต Over Rule บทบาทหน่วยงานภาครัฐอื่นๆ ด้วย และเป็นกรรมการที่อยู่ที่กระทรวงการคลัง"
หน่วยงานรัฐวิสาหกิจจ้างผู้รับเหมาะมาสร้างโรงไฟฟ้า ผู้รับเหมาะนั้นต้องอยู่ในทะเบียนที่คณะกรรมการกลางประกาศกำหนดต่อไป นี่คือส่วนที่อยู่ใน ร่างพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ ที่นักกฎหมายมหาชน มองเห็น
สำหรับบทกำหนดโทษทางอาญา ในร่างพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ ศ.ดร.สุรพล มองว่า บทกำหนดโทษ จำคุกขั้นต่ำ 1 ปีสูงสุด 10 ปี โดยไม่รอลงอาญา ห่วงว่า การนำมาตรการทางอาญามาใช้ ฐานไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ร่างพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ นั้น แตกต่างจากระเบียบสำนักนายกฯ ว่าด้วยการพัสดุฯ ซึ่งมีโทษหนักสุด คือ ผิดวินัยร้ายแรง หนักสุดให้ออกจากราชการเท่านั้น
ยันไม่ติดใจ เจตนารมณ์ออกกฎหมาย
สำหรับหัวใจของร่างพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ เนื้อหาส่วนของการป้องกันการทุจริตสั้นๆ ไม่กี่มาตรา อยู่ในหมวด 2 มาตรา 15-18 มีคณะกรรมการป้องกันการทุจริต มีข้อตกลงคุณธรรม ในผู้สังเกตการณ์ ศ.ดร.สุรพล ยืนยันว่า "ไม่ติดใจ เจตนารมณ์ของการมีกฎหมายตัวนี้ แต่ที่เป็นปัญหาล้วนแล้วแต่อยู่นอกหมวดนี้ทั้งหมด หมวดอื่นๆ มาตราอื่นๆ เขียนอะไรไปเยอะมาก ชนิดผู้แทนกรมบัญชีกลางเอง ก็ควรจะตกใจ โดยยกร่างที่เขียนไว้เมื่อปี 2550 ใช้บังคับเฉพาะส่วนราชการเท่านั้น ใช้กรอบเดิม ข้อความนี้ปรากฎในบันทึกความเห็นของกฤษฎีกา"
ดังนั้น ร่างพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ นี้จึงแตกต่างอย่างสำคัญจากร่างที่ออกจากกฤษฎีกา โดยเฉพาะข้อยกเว้น มีบางข้อความหายไปเมื่อเข้าสภาฯ
ศ.ดร.สุรพล ระบุอีกว่า ร่างพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ ผ่านมา 8 ปี 5 รัฐบาล ไม่เคยประสบความสำเร็จผ่านครม.เลย เพราะทุกหน่วยงานค้านหมด และกระทรวงการคลังไม่เคยเสนอกฎหมายนี้สำเร็จเลย เพราะเขียนเข้มงวด ให้หน่วยงานราชการทำอะไรไม่ได้จนมาสำเร็จในปี 2558 ยุคที่เราพูดกันว่า เราจะป้องกันปราบปรามการทุจริต หากออกกฎหมายทุจริตมาแล้วใครค้าน ต้องตั้งใจโกงแน่ๆ
“ ตอนเริ่มต้นร่างกฎหมายนี้แท้ๆ ไม่ได้ใช้กับคนอื่นเลย ใช้กับส่วนราชการเท่านั้น มีหลักฐานบันทึกของกฤษฎีกาชัดเจน แต่วันนี้ได้งอกเลยออกมาไปองค์กรอื่นๆ ท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน องค์กรอิสระ ไปได้อย่างไร ไม่มีใครตอบได้ แม้กระทั่งตัวร่างที่เสนอเข้าสภา กับตัวร่างแท้ๆ ก็ไม่เหมือนกัน ไม่รู้ใครแอบไปเติม ไปต่อที่ไหน
ผมเคยพูดกับคุณประมนต์ (สุธีวงศ์) ประธานองค์กรต่อต้านคอร์รัปชั่นฯ ว่า กฎหมายดีแง่ป้องกัน แต่เขียนให้ทุกคนทำเหมือนกันหมด ผมบอกว่า กำลังพาประเทศถอยหลังไป 50ปี ทำเหมือนกันตามที่คนๆ เดียวสั่ง
เราลืมเหตุผลการตั้งรัฐวิสาหกิจ ที่เป็นราชการเดิมนั้นล้มเหลวอย่างไร เราไม่เข้าใจการจัดองค์กรภาครัฐรูปแบบเดียวกัน ทำตามกติกา ไร้ประสิทธิภาพในเรื่องบางเรื่อง เราลืมเหตุผลการตั้งองค์กรอิสระ องค์การมหาชนแล้วหรือ เรากำลังเสียสละอะไรบางอย่างที่เป็นพัฒนาการร่วมกันของสังคมไทย เพื่อแลกกับต่อไปนี้อย่าให้ใครโกง ต้องเข้มงวด เรามีวิธีการอื่นหรือไม่
ที่ผ่านมาเราเคยได้ยินกระทรวงการคลังพูดอะไรสักคำเกี่ยวกับโครงการจำนำข้าว หรือไม่ เวลาที่เป็นนโยบายของรัฐบาล เราเคยได้ยินกระทรวงการคลังพูดอะไรที่รัฐบาลจะกู้เงินมาทำรถไฟความเร็วสูง หรือไม่ เรากำลังบอกว่าประเทศนี้โกงหมด ใครก็ไว้ใจไม่ได้ทั้งนั้น เอาทุกอย่างมารวมศูนย์อยู่ที่กระทรวงการคลัง แล้วจะดูแลให้ทุกคน กระทรวงการคลังก็เป็นหน่วยงานของรัฐ ปลัดกระทรวงการคลังก็เป็นเจ้าหน้าที่รัฐ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังก็เป็นนักการเมือง ผมตั้งสมมติฐานรัฐบาลข้างหน้า หากตั้งใจจะโกงสั่งรัฐมนตรีคลังคนเดียว เพราะรวมศูนย์ทุกอย่างประเทศนี้ไว้แล้ว
เราจะกระจายอำนาจไปทำไม เราจะมีองค์กรอิสระไปทำไม ที่ผ่านมามีคนพยายามขอแก้อะไรเยอะแยะแต่แก้ไม่สำเร็จ เพราะคณะกรรมการกฤษฎีกาตอบไปแล้ว วิธีเดียวที่เป็นไปให้รัฐบาลนำกลับจากสภาฯ ไปพิจารณาใหม่ แก้อย่างไรก็แก้ไม่ได้เพราะเขียนไว้ในหลักการตั้งแต่ต้น
ผมคิดว่า นี่เป็นหลักการที่ผิดพลาด ไม่เข้าใจหลักการการจัดการองค์กรของรัฐในประเทศไทย"
ทั้งนี้ นักกฎหมายมหาชน ยังกล่าวถึงมาตรา 6 ในร่างพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ ระบุถึงรัฐวิสาหกิจที่ดำเนินธุรกิจในต่างประเทศ ให้ไปออกระเบียบหรือข้อบังคับ ข้อบัญญัติ ยกเว้นได้ และมาตรา 7 อาจยกเว้นเงินบริจาค เงินมหาวิทยาลัย หรือเงินรัฐวิสาหกิจ ฉะนั้น ไม่มีข้อบังคับหรือระเบียบใดจะไปขัดกับหลักการร่างพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ
"หากกฎหมายนี้เกิดขึ้น กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างในประเทศนี้จะหยุดชะงักทั้งหมด ทำช้าไม่เป็นไร ไม่มีปัญหา ปรึกษาหารือก่อนจะให้ทำอย่างไร ทำช้าไม่มีใครเดือดร้อน มีกติกาต้องถามกรรมการกลางก่อน สุดท้ายประชาชนจะเดือดร้อน ทำไมกระบวนการซ่อมถนนถึงช้า ทำไมไฟดับ ทำไมการบริหารจัดการท้องถิ่นมีปัญหา ทำไมการจัดซื้อจัดจ้างไม่คล่องตัว
ผมยังนึกไม่ออก ทำไมเราใช้มาตรการทางอาญามากำกับกับการดำเนินการแบบนี้ เรามีกฎหมายทุจริตอยู่แล้ว กฎหมาย ป.ป.ช. กฎหมาย ป.ป.ท. หากเจ้าหน้าที่รัฐทุจริต โทษประหารชีวิตด้วยซ้ำ ทำไมต้องเขียนกฎหมายประเภทไม่ปฏิบัติตามระเบียบ และน่าสงสัยทุจริต จำคุกเอาไว้"
ศ.ดร.สุรพล กล่าวทิ้งท้ายถึงร่างกฎหมายจัดซื้อจัดจ้างฯ ที่อยู่ในการพิจารณาของสนช.วาระ 2 ว่า เป็นความรับผิดชอบของกระทรวงการคลัง ที่เสนอกฎหมายนี้ และเป็นความรับผิดชอบของรัฐบาลชุดนี้ ว่า ข้างหน้าถ้าประเทศเดินไปไม่ได้ งานบริการสาธารณะหยุด ก็ต้องจำเป็นกฎหมายของใคร ใครเป็นคนออก และใครเป็นกรรมาธิการ
ส่วนสนช.จะไม่พิจารณากฎหมายนี้ต่อได้หรือไม่นั้น นักกฎหมายมหาชน ตอบแทน โดยยืนยันว่า ทำได้ ก็แค่ให้ที่ประชุมสนช.ลงมติ ยกเว้นข้อบังคับนี้เสีย...
ข่าวที่เกี่ยวข้อง:
เปิดข้อสังเกตศาลปกครอง 2 ฉบับ ที่มีต่อร่างพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ
นักนิติศาสตร์จี้รัฐถอนร่างกม.จัดซื้อจัดจ้างฯ พ้นสนช. หวั่นทำปท.ถอยหลังไปยุคจอมพลสฤษดิ์