ย้อนดูคำพิพากษาศาลปค.สูงสุด เพิกถอนมติสภา มรภ.กาญจน์ ตั้งอธิการบดีอายุเกิน 60 ปี ไม่ชอบ กม.

เปิดคำพิพากษาศาลปค.สูงสุด กลับคำพิพากษาศาลปค. ชั้นต้น เพิกถอนมติสภา มรภ.กาญจนบุรี ให้ ‘ปัญญา การพานิช’ เป็นรักษาการอธิการบดี ไม่ชอบด้วยกม. ขณะที่สภามหาวิทยาลัยดำเนินการตามคำสั่งแล้ว

จนถึงปัจจุบันยังไม่มีท่าทีที่แน่ชัด จาก นพ.ธีระเกียรติ เจริญเศรษฐศิลป์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ (รมว.ศธ.) ต่อแนวทางปฏิบัติในอนาคตเกี่ยวกับการดำรงตำแหน่งอธิการบดีในมหาวิทยาลัยของรัฐทุกแห่งมีอายุเกิน 60 ปี ว่า จะทำได้หรือไม่

ภายหลังจากศาลปกครองสูงสุดพิพากษากลับคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้นให้เพิกถอนมติของสภามหาวิทยาลัยราชภัฏ (มรภ.) กาญจนบุรี ในการประชุม ครั้งที่ 11/2551 เมื่อ 30 พ.ย. 2551 ที่แต่งตั้งให้ผศ.ปัญญา การพานิช เป็นผู้รักษาราชการแทนอธิการบดี มรภ.กาญจนบุรี เนื่องจากมติไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมีอายุเกิน 60 ปี

ล่าสุด สภา มรภ.กาญจนบุรี มีมติเพิกถอนคำสั่งแต่งตั้ง ผศ.ปัญญา เป็นรักษาราชการแทนอธิการบดี เรียบร้อยแล้ว ซึ่งได้เสนอต่อสภามหาวิทยาลัยในการประชุมเมื่อ ก.ย. 2561

ทั้งนี้ หากย้อนดูคำพิพากษา พบว่า คดีนี้มี ผศ.ชวลิต สันถวะโกมล (ผู้ฟ้องคดี) ยื่นอุทธรณ์คำพิพากษาต่อศาลปกครองสูงสุด ในคดีหมายเลขดำที่ 73/2552 หมายเลขแดงที่ 2159/2555 ของศาลปกครองชั้นต้น (ศาลปกครองกลาง) ที่พิพากษายกฟ้อง

โดยผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลปกครองสูงสุดพิพากษากลับคำพิพากษาศาลปกครองชั้นต้นเป็นให้เพิกถอนมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ในการประชุมที่ 11/2551 เมื่อวันที่ 30 พ.ย. 2551 ฯ

ประเด็นน่าสนใจ สำนักข่าวอิศรา www.isranews.org นำมาเสนอ คือกรณีที่ศาลปกครองสูงสุดต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ในการประชุมครั้งที่ 11/2551 เมื่อวันที่ 30 พ.ย. 2551 ที่แต่งตั้งนายปัญญา การพานิช เป็นผู้รักษาราชการแทนอธิการบดีมหาวิทยาลัยราชภัฎกาญจนบุรีนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

ศาลฯ พิเคราะห์เห็นว่า พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) มหาวิทยาลัยราชภัฎ พ.ศ. 2547 และข้อบังคับมหาวิทยาลัยราชภัฎกาญจนบุรี ว่าด้วยคุณสมบัติ หลักเกณฑ์ และวิธีการสรรหาอธิการบดี พ.ศ. 2547 มิได้บัญญัติไว้ว่า บุคคลที่ไม่ได้เป็นข้าราชการพลเรือนที่จะได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งประเภทบริหารในตำแหน่งอธิการบดีจะต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้าม โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเด็นเกี่ยวกับอายุของผู้ที่ได้รับแต่งตั้งเช่นใด และในพ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2547 ก็ไม่ได้มีบทบัญญัติในประเด็นคุณสมบัติเรื่องอายุเอาไว้อย่างชัดแจ้งเช่นกัน

ดังนั้น กรณีจึงต้องพิจารณาจากพ.ร.บ.บำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. 2494 ซึ่งตามมาตรา 4 ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาอยู่ในความหมายของข้าราชการพลเรือน จึงอยู่ในบังคับของพ.ร.บ.ดังกล่าวเช่นเดียวกัน ซึ่งมาตรา 19 วรรคหนึ่ง แห่งพ.ร.บ.บำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. 2494 บัญญัติหลักเกณฑ์ในเรื่องอายุว่า ข้าราชการซี่งมีอายุครบ 60 ปีบริบูรณ์แล้ว เป็นอันพ้นจากราชการเมื่อสิ้นปีงบประมาณที่ข้าราชการผู้นั้นมีอายุครบ 60 ปีบริบูรณ์

ด้วยเหตุนี้จึงถือว่าคุณสมบัติในเรื่องอายุเป็นคุณสมบัติที่ต้องนำมาปรับใช้เช่นเดียวกันแก่ผู้ได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งอธิการบดีทั้งที่มาจากผู้ที่เป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา หรือผู้ที่ไมได้เป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา

หากมีกรณีที่จะต้องยกเว้นคุณสมบัติในเรื่องอายุครบ 60 ปีบริบูรณ์เอาไว้ กฎหมายก็จะต้องมีบทบัญญัติยกเว้นเอาไว้อย่างแจ้งชัด เพราะเป็นข้อยกเว้นจากหลักทั่วไป ดังเช่น กรณีที่กำหนดให้สถาบันอุดมศึกษาอาจพิจารณาให้บุคคลรับราชการต่อไปจนถึงสิ้นปีงบประมาณที่ผู้นั้นมีอายุครบ 65 ปีบริบูรณ์ได้

ในกรณีที่เป็นการดำรงตำแหน่งหรือปฏิบัติหน้าที่ตำแหน่งวิชาการตามมาตรา 19 วรรคหนึ่ง แห่งพ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2547 อีกทั้งมาตรา 19 วรรคสองแห่งพ.ร.บ.ดังกล่าว ยังบัญญัติไว้อย่างแจ้งชัดว่าในกรณีที่มีการต่อเวลาราชการตามวรรคหนึ่งนี้ ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาจะดำรงตำแหน่งหรือปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งประเภทผู้บริหารตามมาตรา 18 (ข) และงานบริหารอื่นตามที่ ก.พ.อ.กำหนดมิได้

จากบทบัญญัติต่าง ๆ ดังกล่าวข้างต้น จึงเห็นได้ว่า คุณสมบัติเรื่องอายุที่ต้องไม่เกิน 60 ปีบริบูรณ์นั้น เป็นคุณสมบัติที่ผู้ที่ได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งอธิการบดี (รวมถึงรักษาราชการแทนอธิการบดี) จำเป็นต้องมีคุณสมบัติดังกล่าว

การแปลความในทางที่ว่า เมื่อบุคคลที่ได้รับการแต่งตั้งเป็นผู้ที่มิได้เป็นข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัยย่อมสามารถมีอายุเกินกว่า 60 ปี บริบูรณ์ได้ จึงเป็นการแปลความที่ขัดแย้งกับบทบัญญัติของกฎหมายที่กล่าวข้างต้น

เมื่อข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า นายปัญญา การพานิช ดำรงตำแหน่งอธิการบดีมหาวิทยาลัยราชภัฎกาญจนบุรี จะครบวาระการดำรงตำแหน่งดังกล่าวในวันที่ 8 ธ.ค. 2551 และได้เกษียณอายุราชการแล้วตั้งแต่วันที่ 1 ต.ค. 2550 ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ได้จัดให้มีการประชุมครั้งที่ 11/2551 เมื่อวันที่ 30 พ.ย. 2551 เพื่อแต่งตั้งผู้มีคุณสมบัติตามมาตรา 29 แห่งพ.ร.บ.มหาวิทยาลัยราชภัฎ พ.ศ. 2547 เป็นผุ้รักษาราชการแทนอธิการบดีแทนนายปัญญาตามมาตรา 33 วรรคสอง แห่งพ.ร.บ.ดังกล่าว ตามระเบียบวาระการประชุมที่ 4.2 เรื่องเชิงบริหาร 4.2.2 แต่งตั้งผู้รักษาราชการแทนอธิการบดี และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ได้พิจารณามีมติแต่งตั้งนายปัญญาให้ดำรงตำแหน่งรักษาราชการแทนอธิการบดีมหาวิทยาลัยราชภัฎกาญจนบุรี โดยให้มีผลตั้งแต่วันที่ 9 ธ.ค. 2551 เป็นต้นไป อันเป็นวันถัดจากวันที่นายปัญญาครบวาระการดำรงตำแหน่งอธิการบดีแล้ว และนายปัญญาได้มีอายุเกินหกสิบปีบริบูรณ์แล้ว ซึ่งการแต่งตั้งผู้รักษาราชการแทนอธิการบดีในกรณีที่อธิการบดีพ้นจากตำแหน่งตามวาระตามมาตรา 33 วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ.มหาวิทยาลัยราชภัฎ พ.ศ. 2547 นั้น กฎหมายได้กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2

ส่วนบุคคลที่จะได้รับการแต่งตั้งเป็นผู้รักษาราชการแทนอธิการบดีนั้น ถึงแม้กฎหมายซึ่งได้แก่ พ.ร.บ.มหาวิทยาลัยราชภัฎ พ.ศ. 2547 ได้กำหนดเพียงให้แต่งตั้งจากผู้ที่มีคุณสมบัติตามมาตรา 29 แห่งพ.ร.บ.ดังกล่าวก็ตาม แต่ตำแหน่งอธิการบดีเป็นตำแหน่งประเภทผู้บริหารตามมาตรา 18 วรรคหนึ่ง (ข) (1) แห่งพ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2547 โดยเป็นตำแหน่งผู้บริหารสูงสุดของมหาวิทยาลัย มีอำนาจและหน้าที่ในการบริหารกิจการของมหาวิทยาลัยให้เป็นไปตามกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับของทางราชการและของมหาวิทยาลัย รวมทั้งนโยบายและวัตถุประสงค์ของมหาวิทยาลัย ผู้มีคุณสมบัติที่จะได้รับการพิจารณาแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งอธิการบดีตามมาตรา 65/2 วรรคหนึ่ง แห่ง พ.ร.บ.ฉบับดังกล่าว จึงต้องเป็บุคคลที่มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามอย่างเดียวกับข้าราชการพลเรือนตามบทนิยามมาตรา 4 แห่งพ.ร.บ. บำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ส. 2494 ซึ่งมาตรา 19 วรรคหนึ่งแห่งพ.ร.บ.เดียวกันกำหนดให้ข้าราชการที่อยู่ภายใต้บังคับของพ.ร.บ.ดังกล่าว เป็นอันพ้นจากราชการเมือ่มีอายุครบ 60 ปีบริบูรณ์ ดังนั้น บุคคลที่จะได้รับการแต่งตั้งเป็นอธิการบดีรวมถึงผู้รักษาราชการแทนอธิการบดี จึงต้องมีคุณสมบัติและไม่ได้ลักษณะต้องห้ามอย่างเดียวกับผู้ที่เป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา

กล่าวคือ “ต้องมีอายุไม่เกิน 60 ปีบริบูรณ์อยู่ในขณะที่ได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวด้วย ดังนั้น เมื่อในขณะที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 มีมติแต่งตั้งนายปัญญา การพานิช ให้รักษาราชการแทนอธิการบดี นายปัญญาได้เกษียณอายุราชการแล้ว ซึ่งถือว่าไม่มีคุณสมบัติที่จะได้รับการแต่งตั้งให้รักษาราชการแทนอธิการบดีมหาวิทยาลัยราชภัฎกาญจนบุรีได้แล้ว มติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย อุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีในข้อนี้จึงรับฟังได้”

ส่วนกรณีที่ในระหว่างการพิจารณาคดีมีคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 37/2560 เรื่อง การแก้ไขปัญหาการบริหารงานของสถาบันอุดมศึกษา ออกใช้บังคับนั้น เมื่อพิจารณาเนื้อหาของคำสั่งดังกล่าวแล้ว เห็นได้ว่า การออกคำสั่งดังกล่าวได้มีการระบุว่า มีเหตุสืบเนื่องจากในปัจจุบันปัญหาการบริหารงานของสถานศึกษาของรัฐที่จัดการศึกษาระดับอุดมศึกษามักปรากฎปัญหาการได้มา ซึ่งผู้ดำรงตำแหน่งผู้บริหาร ทำให้การบริหารงานของสถานศึกษาต้องหยุดชะงัก ไม่สามารถขับเคลื่อนสถานศึกษาได้อย่างเป็นระบบ ขาดความต่อเนื่อง และเกิดความล่าช้าในการบริหารงานที่สำคัญหายกรณี ส่งผลให้การดำนเนิการเพื่อปฏิรูปการศึกษา ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญเรื่องหนึ่งในการปฏิรูปประเทศตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัตไว้ไม่อาจบรรลุผลสำเร็จลงได้ โดยเนื้อหาในข้อ 2 ของคำสั่งฯ ระบุว่า

เพื่อประโยชน์ในการบริหารงานของสถาบันอุดมศึกษาให้มีความต่อเนื่องและเกิดประสิทธิภาพ ให้สถาบันอุดมศึกษามีอำนาจแต่งตั้งบุคคลใดที่มิได้เป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาหรือเป็นพนักงานในสถาบันอุดมศึกษามาดำรงตำแหน่งอธิการบดี รองอธิการบดี ผู้ช่วยอธิการบดี คณบดี หรือหัวหน้าหน่วยงานที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเทียบเท่าคณะได้ สำหรับคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามอื่นให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาและกฎหมายจัดตั้งสถาบันอุดมศึกษานั้น ๆ

เนื้อหาของข้อ 2 ของคำสั่งดังกล่าวไม่ได้มีเนื้อหาว่าบุคคลที่มิได้เป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาหรือเป็นพนักงานในสถาบันอุดมศึกษาที่อาจได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งอธิการบดี รองอธิการบดี ผู้ช่วยอธิการบดี คณบดี หรือหัวหน้าหน่วยงานที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเทียบเท่าคณะนั้นได้รับยกเว้นในเรื่องคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามตามกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง คุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามในเรื่องอายุแต่อย่างใด ข้อ 2 ดังกล่าวจึงเป็นเพียงการบัญญัติรองรับให้ผู้ที่ไม่ได้เป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาหรือเป็นพนักงานในสถาบันอุดมศึกษาสามารถดำรงตำแหน่งต่าง ๆเหล่านั้นได้เท่านั้น

ส่วนคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามจะเป็นเช่นใดก็ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาและกฎหมายจัดตั้งสถาบันอุดมศึกษานั้น ๆ และคำสั่งดังกล่าวโดยทั่วไป มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันประกาศใช้บังคับในราชกิจจานุเบกษา (วันที่ 8 ส.ค. 2560) เป็นต้นไป ส่วนความในข้อ 2 วรรคสองนั้น ก็เป็นการบัญญัติรองรับกรณีที่อยู่ในระหว่างการสรรหาผู้ดำรงตำแหน่ง มิได้มีผลเกี่ยวข้องกับการวินิจฉัยคดีนี้

นอกจากนั้น มาตรา 16 วรรคหนึ่ง แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 บัญญัติว่า ในกรณีที่มีเหตุอื่นใดนอกจากที่บัญญัติไว้ในมาตรา 13 เกี่ยวกับเจ้าหน้าที่หรือกรรมการในคณะกรรมการที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครองซึ่งมีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลาง เจ้าหน้าที่หรือกรรมการผู้นั้นจะทำการพิจารณาทางปกครองในเรื่องนั้นไม่ได้ มาตรา 83 วรรคหนึ่ง แห่งพ.ร.บ.ดังกล่าว บัญญัติว่า ในการประชุมต้องมีรายงานการประชุมเป็นหนังสือ ประกอบกับข้อ 17 ของข้อบังคับมหาวิทยาลัยราชภัฎกาญจนบุรี ว่าด้วยการประชุมสภามหาวิทยาลัย พ.ศ. 2547 กำหนดว่า กรรมการจะอยู่ในการประชุมขณะมีการอภิปรายและลงมติในเรื่องใดที่ตนมีส่นได้เสียมิได้ เว้นแต่ที่ประชุมมีมติอนุญษให้อยู่ในที่ประชุมเพื่อชี้แจงข้อเท็จริงอันจะทำความกระจ่างในเรื่องนั้นก็ได้ แต่โดยที่หลักว่าด้วยข้อสงสัยเกี่ยวกับความเป็นกลางของเจ้าหน้าที่นั้นเป็นหลักการสำคัญเพื่อกันมิให้เจ้าหน้าที่มีเหตุข้อสงสัยเกี่ยวกับความเป็นกลางทำการพิจารณาทางปกครองหรือเข้าร่วมในการพิจารณาทางปกครองและเป็นหลักการที่กฎหมายบัญญัติไว้อย่างแจ้งชัด

ถึงแม้ผู้ถูกฟ้องคดีจะกล่าวอ้างว่านายปัญญาได้ออกจากห้องประชุมในช่วงที่มีการพิจารณาวาระดังกล่าว แต่เมื่อข้อเท็จจริงปรากฎว่า ในการประชุมครั้ง 11/2551 เมื่อวันที่ 30 พ.ย. 2551 ตามบันทึกรายงานการประชุมระบุว่า นายปัญญาเป็นกรรมการของผู้ถูกฟ้องคดีที่2 และได้เข้าร่วมในการประชุมครั้งนี้ โดยมีระเบียบวาระที่ 4.2.2 เป็นเรื่องพิจารณาแต่งตั้งผู้รักษาราชการแทนอธิการบดี ซึ่งนายปัญญาเป็นผู้ที่ได้รับการเสนอชื่อให้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวด้วย หากจะให้รับฟังข้อเท็จจริงอย่างแจ้งชัดว่านายปัญญาได้ออกจาที่ประชุมในการพิจารณาวาระดังกล่าว ซึ่งเกี่ยวข้องกับส่วนได้เสียของนายปัญญา และหักว่าด้วยข้อสงสัยเกี่ยวกับความเป็นกลางของเจ้าหน้าที่เป็นหลักการสำคัญ เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความไม่ชอบด้วยกฎหมายแก่การพิจารณาทางปกครองดังที่ได้กล่าวมาแล้ว กรณีก็จะต้องปรากฎพยานหลักฐานที่แสดงข้อเท็จจิงว่านายปัญญาไม่ได้ร่วมในการพิจารราด้วย

ดังนั้นเมื่อในรายงานการประชุมได้ระบุเพียงว่า นายปัญญาเป็นกรรมการที่มาประชุม กรณีจึงยังไม่อาจรับฟังได้ว่า นายปัญญาไม่ได้อยู่ร่วมพิจารณาและไม่ได้ร่วมลงมติในวาระดังกล่าว ตามที่ผู้ถกฟ้องคดีทั้งสองกล่าวอ้าง จึงเป็นเหตุให้มติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ไม่ชอบด้วยกฎหมายอีกด้วยเหตุหนึ่งเช่นกัน อุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีในข้อนี้จึงรับฟังได้ ดังนั้นมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ในการประชุมครั้งที่ 11/2551 เมื่อวันที่ 30 พ.ย. 2551 ที่แต่งตั้งนายปัญญา การพานิช เป็นผู้รักษาราชการแทนอธิการบดีมหาวิทยาลัยราชภัฎกาญจนบุรี จึงเป็นมติไม่ชอบด้วยกฎหมาย .

อ่านประกอบ:ไร้ข้อสรุป! สกอ.ถกนายกสภาฯ ปมอธิการเกษียณ 60 ปี -ยื่นความเห็น รมว.ศธ. สัปดาห์หน้า

สมคิด เลิศไพฑูรย์ :กฎหมายว่าด้วยอายุอธิการบดี