สมคิด เลิศไพฑูรย์ :กฎหมายว่าด้วยอายุอธิการบดี
"...ผมเห็นว่าเราไม่ควรรังเกียจเดียดฉันท์ใครที่ได้รับการยอมรับจากประชาคมเสียงข้างมาก เราไม่ควรใช้กฎหมายแบบศรีธนญชัยเพื่อเอาชนะคะคานกันจนทำให้มหาวิทยาลัยตกต่ำในสายตาของนักศึกษา คณาจารย์และบุคคลทั่วไป..."
ช่วงนี้มีข่าวคราวที่ทำให้เกิดความสับสนในเรื่องอายุของอธิการบดีในมหาวิทยาลัยของรัฐมากมาย ว่าอธิการบดีในมหาวิทยาลัยของรัฐจะมีอายุเกินกว่า 60 ปี ได้หรือไม่ ความสับสนส่วนหนึ่งเกิดจากการให้ข่าว การออกจดหมายเปิดผนึกของนักวิชาการหลายคน ความสับสนอีกส่วนหนึ่งเกิดจากข้อกฎหมายและคำพิพากษาของศาลปกครองในช่วงเดือน ส.ค. – ก.ย. 2560 อันได้แก่
1. คำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 37/2560 เรื่องการแก้ปัญหาการบริหารงานของสถาบันอุดมศึกษา ลงวันที่ 8 สิงหาคม 2560
2. คำพิพากษาศาลปกครองนครราชสีมา คดีหมายเลขแดงที่ ม 31/2560 ลงวันที่ 31 สิงหาคม 2560 ที่เกี่ยวกับอธิการบดีมหาวิทยาลัยราชภัฏบุรีรัมย์
3. คำพิพากษาศาลปกครองกลาง คดีหมายเลขแดงที่ บ. 230/2560 ลงวันที่ 29 กันยายน 2560 ที่เกี่ยวกับอธิการบดีมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคลสุวรรณและ
4. คำพิพากษาศาลปกครองกลาง ลงวันที่ 29 กันยายน 2560 ที่เกี่ยวกับอธิการบดีมหาวิทยาลัยราชภัฏเทพสตรี
แต่ก่อนที่เราจะลงรายละเอียดในคำสั่งหัวหน้า คสช. และในคำพิพากษาของศาลปกครองทั้ง 3 ฉบับดังกล่าวข้างต้น เราคงต้องพูดให้ชัดเจนเสียก่อนว่าทั้งคำสั่งหัวหน้า คสช. และคำพิพากษาของศาลปกครองล้วนเกี่ยวข้องกับอธิการบดีมหาวิทยาลัยของรัฐที่เป็นส่วนราชการเท่านั้น ไม่ได้เกี่ยวข้องกับอธิการบดีมหาวิทยาลัยของรัฐที่เป็นมหาวิทยาลัยในกำกับแต่ประการใด ทั้งนี้เพราะข้อถกเถียงในเรื่องดังกล่าวจำกัดอยู่ที่ว่าเมื่อมหาวิทยาลัยเป็นส่วนราชการ อธิการบดีมหาวิทยาลัยที่เป็นส่วนราชการจึงต้องอายุไม่เกิน 60 ปี แบบเดียวกับข้าราชการทั่วไปด้วย แต่มหาวิทยาลัยในกำกับมิได้ถูกจำกัดในเรื่องนี้แต่ประการใด
ในส่วนมหาวิทยาลัยของรัฐที่เป็นส่วนราชการ ผมใคร่ขอสรุปรายละเอียดให้ท่านทั้งหลายที่เกี่ยวข้องทราบดังนี้
1. การฟ้องคดีที่อธิการบดีมีอายุเกิน 60 ปี ตามคำพิพากษาศาลปกครองทั้ง 3 ฉบับเกิดจากกรณีที่ผู้ได้รับการสรรหาเป็นอธิการบดีในมหาวิทยาลัยของรัฐที่เป็นส่วนราชการอันได้แก่ มหาวิทยาลัยราชภัฏบุรีรัมย์ มหาวิทยาลัยราชภัฏเทพสตรี และมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคลสุวรรณภูมิ
2. ความสับสนเกิดจากศาลปกครองนครราชสีมาตัดสินในเดือนสิงหาคมว่าอธิการบดีมหาวิทยาลัยที่เป็นส่วนราชการจะมีอายุเกิน 60 ปีไม่ได้ ในขณะที่ ศาลปกครองกลางมีคำพิพากษา 2 คำพิพากษาในภายหลังคือในเดือนกันยายนตัดสินว่าอธิการบดีมหาวิทยาลัยที่เป็นส่วนราชการสามารถมีอายุเกินกว่า 60 ปี ได้
3. ศาลปกครองนครราชสีมาและศาลปกครองกลางต่างก็วินิจฉัยบนพื้นฐานของกฎหมายเดียวกันอันได้แก่
3.1 กฎหมายจัดตั้งมหาวิทยาลัยราชภัฏ (พรบ. มหาวิทยาลัยราชภัฏ พ.ศ. 2547) และกฎหมายจัดตั้งมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคล (พรบ. มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคลสุวรรณภูมิ พ.ศ. 2548)
3.2 พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2547 และที่แก้ไขเพิ่มเติม
3.3 คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 37/2560
โดยศาลปกครองทั้ง 2 แห่งเห็นตรงกันว่า กฎหมายจัดตั้งมหาวิทยาลัยทั้ง 3 แห่งมิได้กำหนดอายุของผู้ที่จะเป็นอธิการบดีไว้ แต่ตีความแตกต่างกันในส่วนที่เกี่ยวกับคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 37/2560 ข้อ 2 ที่กำหนดว่า “ให้สถาบันอุดมศึกษามีอำนาจแต่งตั้งบุคคลใดที่มิได้เป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาหรือพนักงานในสถาบันอุดมศึกษามาดำรงตำแหน่งอธิการบดี รองอธิการบดี ผู้ช่วยอธิการบดี คณบดีหรือหัวหน้าหน่วยงานที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเทียบเท่าคณะได้” โดยศาลปกครองนครราชสีมาเห็นว่า “คำสั่งดังกล่าวมิได้กำหนดคุณสมบัติในเรื่องอายุของบุคคลที่จะได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งไว้... ในเรื่องนี้ที่เกี่ยวกับอายุของผู้ดำรงตำแหน่งประเภทผู้บริหารของมหาวิทยาลัยราชภัฏบุรีรัมย์ อยู่ภายใต้บังคับให้ต้องมีอายุไม่เกินกว่าหกปีบริบูรณ์ ไม่ว่าบุคคลนั้นจะมีฐานะเป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา เป็นพนักงานในสถาบันอุดมศึกษาหรือเป็นบุคคลภายนอกก็ตาม” ส่วนศาลปกครองกลางเห็นว่า “คำสั่งหัวหน้า คสช. มีผลให้บุคคลที่มิได้เป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาหรือพนักงานในสถาบันอุดมศึกษาสามารถดำรงตำแหน่งอธิการบดีได้ และเมื่อสามารถแต่งตั้งบุคคลที่มิได้เป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาหรือพนักงานในสถาบันอุดมศึกษาให้ดำรงตำแหน่งอธิการบดีได้แล้ว จึงไม่มีปัญหาว่าบุคคลดังกล่าวจะเกษียณอายุราชการหรือมีอายุเกินกว่าหกสิบปีบริบูรณ์แล้วหรือไม่ เนื่องจากกรณีดังกล่าวมิใช่คุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามในการดำรงตำแหน่งอธิการบดีแต่ประการใด”
4. ผลทางกฎหมายของคำพิพากษาทั้ง 3 ฉบับ
4.1 ผลของคำพิพากษาไม่มีผลใด ๆ ต่อมหาวิทยาลัยในกำกับ เพราะมหาวิทยาลัยในกำกับทั้งหลายมีกฎหมายจัดตั้งและระเบียบข้อบังคับของตนเองทำให้อายุของอธิการบดีจะมากกว่าหรือน้อยกว่า 60 ปีก็ได้ อีกทั้งมาตรา 4 พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2547 และที่แก้ไขเพิ่มเติมก็ระบุชัดเจนว่า สถาบันอุดมศึกษาตามกฎหมายฉบับนี้ หมายความว่า “สถานศึกษาของรัฐในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการที่จัดการศึกษาระดับอุดมศึกษาระดับปริญญา แต่ไม่รวมถึงสถานศึกษาของรัฐที่มิใช่ส่วนราชการ” เช่นเดียวกับคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 37/2560 ข้อ 1 ที่ระบุว่า “สถาบันอุดมศึกษาหมายความว่า สถาบันอุดมศึกษาที่เป็นส่วนราชการและเป็นนิติบุคคล”
4.2 คำพิพากษาของศาลปกครองย่อมผูกพันเฉพาะคู่ความในมหาวิทยาลัยทั้ง 3 ซึ่งต้องรอให้มีการอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุดเพื่อให้วินิจฉัยไปในแนวเดียวกัน
4.3 มหาวิทยาลัยที่เป็นส่วนราชการทั้งหลายที่มีอธิการบดีอายุเกิน 60 ปี ก็ยังสามารถปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้โดยไม่ขัดหรือแย้งกับคำพิพากษาทั้ง 3 แต่ประการใด
4.4 มหาวิทยาลัยที่เป็นส่วนราชการที่กระบวนการสรรหาเสร็จสิ้นเรียบร้อยและกำลังนำเรื่องขึ้นสู่การพิจารณาของ สกอ. หรือนำขึ้นโปรดเกล้าฯ ก็สามารถอ้างคำพิพากษาศาลปกครองกลางทั้ง 2 ฉบับที่ออกมาภายหลังเพื่อดำเนินการเสนอชื่ออธิการบดีที่มีอายุเกินกว่า 60 ปีได้
5. ความเห็นทางกฎหมายและข้อเท็จจริงที่ควรพิจารณา
5.1 หากพิจารณาความเห็นทางกฎหมายของศาลปกครองนครราชสีมาและความเห็นของศาลปกครองกลาง เราจะพบว่าศาลปกครองกลางตีความคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 37/2560 สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของการออกคำสั่งนั่นก็คือต้องการ “แก้ปัญหาการบริหารงานของสถาบันอุดมศึกษา (ที่เป็นส่วนราชการ) ที่มักปรากฎปัญหาการได้มาซึ่งผู้ดำรงตำแหน่งบริหาร อันทำให้การบริหารงานของสถานศึกษาต้องหยุดชะงักไม่สามารถขับเคลื่อนสถานศึกษาได้อย่างเป็นระบบ ขาดความต่อเนื่องและเกิดความล่าช้าในการบริหารงานที่สำคัญหลายกรณี ส่งผลให้การดำเนินการเพื่อปฏิรูปการศึกษาซึ่งเป็นเรื่องที่สำคัญเรื่องหนึ่งในการปฏิรูปประเทศตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ไม่อาจบรรลุผลสำเร็จลงได้” ในขณะที่ศาลปกครองนครราชสีมาตีความตามตัวอักษรของมาตราต่างๆ ในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2547 และสรุปว่าเมื่อสถาบันอุดมศึกษาเป็นส่วนราชการ อธิการบดีจึงต้องมีอายุแบบเดียวกับข้าราชการด้วย
ความจริง มาตรา 19 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2547 (แก้ไขเพิ่มเติมในปี 2551) ซึ่งบัญญัติว่า
“ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาซึ่งดำรงตำแหน่งรองศาสตราจารย์ซึ่งสำเร็จการศึกษาระดับปริญญาเอกหรือเทียบเท่า หรือดำรงตำแหน่งศาสตราจารย์เมื่ออายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ และจะพ้นจากราชการในสิ้นปีงบประมาณที่ผู้นั้นมีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ หากสถาบันอุดมศึกษามีความจำเป็นเพื่อประโยชน์แก่การสอนหรือวิจัย และมีความประสงค์ที่จะให้ผู้นั้นรับราชการอยู่ต่อไป สถาบันอุดมศึกษาอาจพิจารณาให้ผู้นั้นรับราชการต่อไปจนถึงสิ้นปีงบประมาณที่ผู้นั้นมีอายุครบหกสิบห้าปีบริบูรณ์ได้
ในระหว่างการต่อเวลาราชการตามวรรคหนึ่ง ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาซึ่งได้รับการต่อเวลาราชการจะดำรงตำแหน่งหรือปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งประเภทผู้บริหารตามาตรา 18 (ข) และงานบริหารอื่นตามที่ ก.พ.อ. กำหมดมิได้”
มาตราดังกล่าวมีความหมายแต่เพียงว่า คนที่ต่ออายุราชการไปถึง 65 จะดำรงตำแหน่งอธิการบดีและผู้บริหารไม่ได้ แต่จะตีความว่าคนที่เกษียณอายุราชการและไม่ต่ออายุราชการ จะเป็นอธิการบดีและผู้บริหารไม่ได้นั้นคงไม่ถูกต้อง เพราะไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของมาตรา 19 แต่ประการใด
5.2 ในปัจจุบันอธิการบดี รองอธิการบดี ผู้ช่วยอธิการบดี คณบดีหรือหัวหน้าส่วนงานที่เรียกขื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเทียบเท่าคณะ ในสถาบันอุดมศึกษาที่เป็นส่วนราชการมีจำนวนมากที่มีอายุเกิน 60 ปี คนเหล่านี้ส่วนใหญ่ล้วนมาจากการสรรหาของประชาคมด้วยความเชื่อมั่นว่าประสบการณ์ที่ผ่านมาจะช่วยนำพามหาวิทยาลัยและคณะไปสู่จุดหมายปลายทางของความสำเร็จได้ หากวินิจฉัยว่าเฉพาะคนที่อายุไม่ถึง 60 ปีเท่านั้นจึงเป็นผู้บริหารได้จะก่อให้เกิดความโกลาหลขนานใหญ่ในระบบราชการของสถาบันอุดมศึกษาเหล่านั้น แต่นั่นก็ไม่ได้หมายความว่าประชาคมสถาบันอุดมศึกษาที่เป็นส่วนราชการจะต้องเลือกคนเกษียณอายุราชการเท่านั้นมาเป็นอธิการบดีหรือคณบดี ดังจะเห็นจากกรณีของมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ก่อนปี 2558 ที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์มีฐานะเป็นส่วนราชการ ประชาคมก็เลือกคนหนุ่มคนสาวเป็นอธิการบดีเช่นกัน แม้จะมีคนเกษียณอายุมาแข่งขันแต่ก็มิได้รับการเลือกแต่ประการใด แต่นั่นก็มิได้หมายความว่าสถานการณ์จะเป็นเช่นนั้นตลอดไป แต่นั่นก็ไม่ได้ความว่ามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ตัดโอกาสของคนเกษียณอายุราชการที่จะมาดำรงตำแหน่งผู้บริหาร ประชาคมธรรมศาสตร์ที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบันล้วนแสดงออกอย่างชัดเจนว่าต้องการผู้บริหารเช่นไรมาบริหารธรรมศาสตร์ให้เกิดความก้าวหน้าอย่างแท้จริง
6. ข้อเท็จจริงในต่างประเทศ
มีข้อเท็จจริงเกี่ยวกับอายุของอธิการบดีในต่างประเทศที่ควรทราบด้วยว่า
6.1 ค่าเฉลี่ยอายุของอธิการบดีในสหรัฐอเมรีกาในปี 2011 คือร้อยละ 58 ของอธิการบดีอายุเกิน 60 ปี (Cook, 2012) และในปี 2017 ค่าเฉลี่ยจะอยู่ที่ 61.7 ปี (Seltzer 2017)
6.2 หากแยกรายมหาวิทยาลัยในโลก ก็มีมหาวิทยาลัยสำคัญๆ ของโลกที่อธิการบดีมีอายุเกิน 60 ปี เช่น
7. สรุป
ผมเห็นว่าเราไม่ควรรังเกียรเดียดฉันท์ใครที่ได้รับการยอมรับจากประชาคมเสียงข้างมาก เราไม่ควรใช้กฎหมายแบบศรีธนญชัยเพื่อเอาชนะคะคานกันจนทำให้มหาวิทยาลัยตกต่ำในสายตาของนักศึกษา คณาจารย์และบุคคลทั่วไป .