iLaw : แง้มร่างเนื้อหาต้องห้าม กสทช.ไม่มีอำนาจ "แทรกแซงสื่อ"
กสทช. กำลังทำร่างประกาศการกำกับดูแลเนื้อหารายการในกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ ซึ่งผู้รับใบอนุญาต หรือ เจ้าของสถานี ต้องควบคุมรายการที่ออกอากาศไม่ให้มีเนื้อหาต้องห้ามตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 37 แห่งพ.ร.บ.การประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. 2551 อันเกี่ยวกับการล้มล้างระบอบการปกครอง เนื้อหาที่กระทบต่อความมั่นคง/ความสงบเรียบร้อย/ศีลธรรมอันดี/ลามกอนาจาร หรือมีผลกระทบต่อการให้เกิดความเสื่อมทรามทางจิตใจหรือสุขภาพของประชาชน
ในประกาศ กสทช. หมวดหนึ่ง กำหนดนิยามความหมายของเนื้อหาต้องห้ามดังกล่าวเอาไว้ ดังบทความเรื่อง แง้มร่างประกาศ กสทช. กำหนด“เนื้อหาต้องห้าม” สำหรับทีวีวิทยุ #1
ทั้งนี้ นอกจากแจกแจงรายละเอียดของ “เนื้อหาต้องห้าม” แล้ว กสทช.ยังรุกคืบเข้ามากำหนดแนวทางการผลิตเนื้อหาเอาไว้ด้วย โดยระบุไว้ในร่างประกาศฯ หมวดสอง ว่าด้วยมาตรการในการออกอากาศ ซึ่งกำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตมีหน้าที่ดำเนินการต่างๆ กับรายการประเภทข่าว รายการเกี่ยวกับความคิดเห็น และรายการชิงโชค
ข้อกำหนดเรื่องมาตรการในการออกอากาศ ในหมวดสอง มีประเด็นน่าสนใจดังนี้
.....
สาระสำคัญในหมวดสอง ของร่างประกาศการกำกับดูแลเนื้อหารายการฯ
สำหรับการรายงานข่าว ร่างประกาศการกำกับดูแลเนื้อหากำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตต้อง “นำเสนอข้อมูลให้ ครบถ้วน มีความสมดุลของข้อมูล ปราศจากการบิดเบือนหรือแสดงความคิดเห็นส่วนตัวของผู้รับใบอนุญาต ผู้ผลิตรายการ หรือผู้ดำเนินรายการดังกล่าว” และต้อง “นำเสนอข้อเท็จจริง มีข้อมูลเชิงประจักษ์ และรายงานข่าวบนพื้นฐานของความเที่ยงตรง ครบถ้วน เป็นธรรม และไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด”
สำหรับรายการที่มีเนื้อหาเกี่ยวข้องกับการแสดงความคิดเห็น การแสดงออก หรือความเคลื่อนไหวทางการเมือง ผู้รับใบอนุญาตต้อง “นำเสนอข้อมูลข่าวสารด้วยความเป็นกลาง ไม่ฝักใฝ่ทางการเมืองฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง” และการออกอากาศรายการวิจารณ์ข่าว หรือสาระความเห็นเกี่ยวกับการเมือง ผู้รับใบอนุญาตต้อง “ควบคุมมิให้ผู้ผลิตรายการ ผู้รายงานข่าว หรือผู้ดำเนินรายการ นำความเห็นส่วนตัวหรือแนวคิดทางการเมืองของตนมาโน้มนำประชาชน และต้องระมัดระวังมิให้นำรายการไปใช้เป็นเครื่องมือทางการเมืองใดๆ”
สำหรับการออกอากาศรายการที่มีประเด็นความขัดแย้ง ประเด็นนโยบายสาธารณะ ผู้รับใบอนุญาตต้อง “ควบคุมและตรวจสอบให้รายการเสนอข้อเท็จจริงที่ถูกต้อง ครบถ้วน น่าเชื่อถือ สามารถอ้างอิงหรือเปิดเผยแหล่งที่มาของข้อมูล เป็นธรรมกับผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทุกฝ่าย ปราศจากการบิดเบือน แทรกแซง หรือเพิ่มเติมข้อมูลอื่นใดที่ไม่เกี่ยวข้องหรือความคิดเห็นส่วนตัวของผู้ดำเนินรายการ”
สำหรับการเสนอรายการในลักษณะของการแสดงความเห็นของผู้ที่มีความเห็นต่างกันในประเด็นเดียวกัน กำหนดให้ต้อง “จัดให้มีการแสดงความเห็นจากผู้มีส่วนได้เสียที่เกี่ยวข้องทุกฝ่าย และหากการแสดงความเห็นหรือการนำเสนอข้อเท็จจริงใดที่มีผลกระทบต่อผู้หนึ่งผู้ใด จะต้องเปิดโอกาสให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบได้แสดงข้อเท็จจริงและความเห็นที่เกี่ยวข้องด้วย”
สำหรับการนำเสนอรายการที่มีเนื้อหาอ้างอิงถึงข้อเท็จจริงในอดีต หรือข้อมูลประวัติศาสตร์ ผู้รับใบอนุญาตต้อง “ตรวจสอบข้อมูลให้ถูกต้อง เป็นจริง และต้องไม่มีลักษณะของการตัดทิ้ง ดัดแปลง แก้ไข หรือละเลยข้อเท็จจริง อันเป็นสาระสำคัญที่จะก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมต่อบุคคลหรือองค์กรที่ถูกอ้างถึง”
....
กสทช. ไม่มีอำนาจกำหนดว่า สื่อต้องทำงานอย่างไร
เนื้อหาใน “หมวดสอง” ของร่างประกาศฯ นี้ มีประเด็นน่าวิตกหลายประการ หลักใหญ่คือ กสทช.ไม่มีอำนาจตามกฎหมายที่จะเล่นบทบาทกำหนดมาตรการว่าคนทำสื่อต้องผลิตเนื้อหาอย่างไร ซึ่งเป็นอำนาจเข้ามาควบคุมในขั้นตอนการผลิตก่อนเผยแพร่ กสทช.มีเพียงอำนาจสั่งลงโทษเจ้าของสถานีที่ออกอากาศรายการที่มีเนื้อหาต้องห้าม ตามมาตรา 37 ซึ่งเป็นการลงโทษภายหลังมีรายการออกอากาศไปแล้วและตรวจสอบพบว่าเป็นความผิด
นอกจาก กสทช. จะไม่มีอำนาจตามกฎหมายแล้ว ในฐานะองค์กรที่ยึดมั่นในหลักการกำกับดูแลกันเองของผู้ประกอบวิชาชีพ กสทช.ยิ่งต้องยึดมั่นว่า องค์กรของรัฐควรมีบทบาทต่อเนื้อหาเพียงในขั้นตอนสุดท้าย ไม่ใช่กำหนดแนวทางการดำเนินงาน ซึ่งมาตรการการผลิตเนื้อหาควรเป็นเรื่องภายในขององค์กรสื่อที่จะสร้างแนวทางการทำงานของตัวเอง หรือในบางประเด็นองค์กรผู้ประกอบวิชาชีพสื่ออาจรวมตัวกันกำหนดมาตรฐานจริยธรรมเอาไว้กำกับดูแลกันเอง และสร้างความเข้มแข็งในวิชาชีพเพื่อไม่ให้ถูกแทรกแซงจากนายทุนและรัฐ (รวมถึงองค์กรอิสระของรัฐด้วย)
เนื้อหาในหมวดสอง จึงมีลักษณะค่อนไปทางเป็นการเขียนประมวลจริยธรรมสื่อ ซึ่งไม่ได้เขียนโดยองค์กรสื่อแต่เขียนโดยองค์กรกำกับดูแล ทำให้มาตรการเหล่านั้นแทนที่จะมีไว้เป็นบรรทัดฐานให้องค์กรวิชาชีพดูแลกันเองเพื่อช่วยกันยกระดับคุณภาพสื่อ กลับกลายมาเป็นเงื่อนไขให้สื่อถูกแทรกแซงโดยรัฐได้เสียเอง
คนข่าวเตรียมปรับตัวหนัก สื่อพลเมืองเตรียมพบจุดจบ
เนื้อหาในหมวดสอง เน้นไปที่รายการข่าว รายการความเห็นที่เกี่ยวกับการเมือง ซึ่งหากประกาศใช้จริง ผลกระทบจะเกิดขึ้นอย่างรุนแรงต่อรายการคุยข่าว ช่องทีวีสีเสื้อ และวิทยุท้องถิ่นจำนวนมาก ซึ่งมีลักษณะแสดงความคิดเห็นส่วนตัว
“นำเสนอข้อเท็จจริง มีข้อมูลเชิงประจักษ์ ครบถ้วน”
การที่ร่างประกาศฉบับนี้กำหนดให้เจ้าของสถานีควบคุมให้ผู้ผลิตรายการนำเสนอเนื้อหาที่ถูกต้อง น่าเชื่อถือนั้น ย่อมเป็นเรื่องดีหากสถานีต่างๆ มีจุดยืนหรือมีจรรยาบรรณร่วมกันว่า จะต้องนำเสนอเนื้อหาที่เป็นธรรม หลากหลาย และรอบด้าน แต่คุณภาพของสื่อที่ดีก็ต้องเกิดขึ้นจากการรังสรรค์ขององค์กรสื่อเอง ไม่ใช่จากการบังคับโดยกฎหมาย
แม้รายการข่าวสักรายการหนึ่งจะเสนอข่าวเท็จ ผิดพลาด ก็ไม่จำเป็นเสมอไปว่าข่าวนั้นจะลักษณะของเนื้อหาต้องห้ามตามที่มาตรา 37 ระบุเอาไว้ การเสนอข่าวที่อาจจะไม่ถูกต้อง เป็นปัญหาพื้นฐานที่เกิดขึ้นได้เสมอ ซึ่งองค์กรสื่อต้องหมั่นตรวจสอบ และแบกรับต้นทุนด้านความน่าเชื่อถือนั้นเอง หากข่าวที่นำเสนอไม่เที่ยงตรง ผู้บริโภคก็จะเรียนรู้ที่จะไม่เชื่อข่าวสารจากสื่อนั้นอีกต่อไป รวมถึงสังคมของผู้บริโภคก็ต้องตื่นตัวที่จะไม่หลงเชื่อสื่ออย่างง่ายๆ และหมั่นคอยตรวจสอบสื่อด้วยเช่นกัน
กสทช.ต้องระลึกไว้เสมอว่า จุดกำเนิดของ กสทช. มีขึ้นเพื่อการจัดสรรความเป็นเจ้าของคลื่นความถี่สาธารณะและการออกใบอนุญาต ไม่ใช่มีขึ้นเพื่อปฏิรูปเนื้อหาในสื่อ และก็ไม่มีกฎหมายฉบับใดให้อำนาจกสทช.ในการกำหนดมาตรการในการออกอากาศรายการ ดังนั้น เงื่อนไขเหล่านี้จึงไม่ใช่ธุระอะไรของกสทช. และหากกสทช. ดึงดันที่จะออกประกาศโดยนอกเหนืออำนาจหน้าที่ของตนเช่นนี้ อาจทำให้ประกาศฉบับนี้เป็นประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอาจถูกเพิกถอนโดยศาลปกครองได้
“ห้ามแสดงความเห็นส่วนตัวของผู้ดำเนินรายการ”
ในร่างประกาศฯ ยังมุ่งสนใจที่จะให้รายการข่าวนำเสนอเพียง “ข้อเท็จจริง” ห้ามใส่ “ความเห็น” และยังห้ามไม่ให้ผู้ผลิตรายการ ผู้รายงานข่าว ผู้ดำเนินรายการ แสดงความเห็นส่วนตัวหรือนำความเห็นส่วนตัวมาโน้มนำในรายการที่เป็นความเห็นทางการเมืองด้วย หากร่างนี้ถูกประกาศใช้ จะมีผลให้รายการคุยข่าวจำนวนมากต้องเลิกรูปแบบดังกล่าวโดยทันที
อย่างไรก็ดีต้องไม่ลืมว่า ในทางปฏิบัติ ไม่มีข่าวใดที่สามารถนำเสนอได้โดยปราศจากความเห็นของผู้รายงาน เพราะเพียงแค่การเลือกประเด็นข่าวว่าจะนำเสนอเรื่องใด และจะไม่นำเสนอเรื่องใด ก็เป็นความคิดเห็นแล้ว
“เป็นกลาง ไม่ฝักใฝ่การเมืองฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง”
ยิ่งไปกว่านั้น ร่างประกาศฯ ยังกำหนดให้รายการเกี่ยวกับการแสดงความเห็นทางการเมือง ต้องมีเนื้อหาที่ “เป็นกลาง” และ “ไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด” แต่ในทางนิเทศศาสตร์ คำเหล่านี้ถูกตั้งคำถามอย่างมากว่า ความเป็นกลางนั้นมีอยู่จริงหรือไม่ ยังไม่นับว่าในทุกๆ ความขัดแย้ง สิ่งที่ยากคือการหาจุดตรงกลางที่ไม่เข้าข้างฝ่ายใด เพราะโดยธรรมชาติของคนที่คิดว่าตัวเองถูกก็มักเชื่อว่าตัวเองอยู่ตรงกลางเสมอ
จะเห็นได้ว่า ร่างประกาศฯ นี้ มีทัศนคติทางลบอย่างมากต่อประเด็นการเมือง อาจเพราะในช่วง 10-20 ปีที่ผ่านมา ภาคการเมืองเป็นตัวการสำคัญที่เข้าแทรกแซงสื่อ จึงมีความพยายามกำหนดลงไปในร่างประกาศฯ นี้ ไม่ให้มีการแสดงความเห็นทางการเมืองในรายการข่าวและสาระข่าว ทั้งยังกำหนด “ห้ามเป็นเครื่องมือทางการเมือง” ด้วย ทั้งที่การเป็นเครื่องมือทางการเมืองก็ยังต้องอาศัยการใช้ดุลพินิจอย่างมากว่ากรณีใดเข้าข่ายเป็นเครื่องมือทางการเมืองแล้วหรือไม่
ในขณะที่ปัจจุบันมีสถานีวิทยุชุมชนหลายแห่ง และเคเบิ้ลทีวีหลายช่องที่ประกาศตัวว่าเลือกข้างทางการเมืองอย่างชัดเจน เช่น สถานีวิทยุวิหคเรดิโอ สถานีวิทยุรักเชียงใหม่ 51 สถานีเอเอสทีวี สถานีเอเชียอัพเดท ช่องบลูสกาย ฯลฯ หากประกาศกสทช.กำหนดไว้เช่นนี้ สถานีเหล่านี้ย่อมมีความผิดฐานออกอากาศรายการที่ต้องห้ามอย่างแน่นอน และอาจถูกสั่งเพิกถอนใบอนุญาตหรือสั่งปิดสถานีได้
หากสิ่งที่กสทช.กำลังทำอยู่ คือความพยายามทำให้รายการข่าวและเนื้อหาสาระสะอาดปราศจากมลทิน เพื่อให้ผู้รับสื่อเชื่อว่ารายการโทรทัศน์และวิทยุต่างๆ ภายใต้กฎระเบียบของกสทช. มีคุณภาพที่วางใจได้ หารู้ไม่ว่าสิ่งนี้อาจยิ่งนำไปสู่สังคมการบริโภคสื่อที่วิกฤตยิ่งกว่า เพราะโดยธรรมชาติผู้รายงานข่าวในฐานะมนุษย์คนหนึ่งย่อมมีอคติทางการเมืองอยู่แล้ว การที่มีกฎหมายบังคับไม่ให้แสดงจุดยืนทางการเมือง อาจบีบให้รายการที่ต้องการนำเสนอความคิดเห็นบางอย่างเลือกใช้วิธีแอบแฝงความคิดเห็นลงไปผ่านการนำเสนอข้อเท็จจริงซึ่งเรียกร้องให้ผู้บริโภคต้องใช้วิจารณาญาณที่สูงขึ้น หากไม่แล้วก็อาจเผลอเชื่อไปว่า เนื้อหาที่ออกอากาศนั้นครบถ้วนรอบด้าน เป็นข้อเท็จจริงโดยแท้ ปราศจากความคิดเห็นเสมอ ซึ่งเป็นอันตรายมาก ตรงกันข้ามหากรายการข่าวหรือสาระเชิงข่าวที่นำเสนออกมานั้น ประกาศตัวอย่างตรงไปตรงมาว่า เป็นรายการที่มีขั้วทางการเมือง และผู้ประกาศมีอคติทางการเมืองของตัวเอง ผู้บริโภคย่อมไหวตัวเองได้ ว่าตนกำลังเสพเนื้อหาแบบใดอยู่
“จัดให้มีการแสดงความเห็นจากผู้มีส่วนได้เสียที่เกี่ยวข้องทุกฝ่าย”
การกำหนดให้ รายการในลักษณะของการแสดงความเห็นของผู้ที่มีความเห็นต่างกัน ต้องจัดให้ผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่ายมาออกอากาศ ไม่น่าจะเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ เพราะมีปัจจัยหลายอย่างเกี่ยวข้อง เช่น แหล่งข่าวไม่ประสงค์จะให้ความเห็น และที่สำคัญคือความเห็นที่แตกต่างในเรื่องหนึ่งๆ ไม่จำเป็นต้องมีผู้มีส่วนได้เสียสองหรือสามฝ่ายเสมอไป แต่อาจมีได้ไม่จำกัดและแต่ละฝ่ายก็มีส่วนได้เสียไม่เท่ากัน จึงเป็นการคาดหวังที่สูงเกินไปที่จะให้สื่อจัดให้ผู้มีส่วนได้เสีย “ทุกฝ่าย” มาออกอากาศอย่างเท่าเทียมกัน
การกำหนดเงื่อนไขลักษณะนี้ สร้างต้นทุนให้ผู้ผลิตสื่อรู้สึกว่า ถ้านำเสนออย่างรอบด้านไม่ได้ การเลือกที่จะไม่เสนอเรื่องนั้นเลยอาจจะง่ายกว่า ซึ่งปัญหาใหญ่ของสื่อไทยในปัจจุบัน ไม่ใช่เรื่องการเสนอไม่รอบด้าน แต่เป็นปัญหาที่สื่อเพิกเฉยต่อประเด็นความขัดแย้งต่างๆ ในสังคมเสมือนหนึ่งว่าประเด็นนั้นๆ ไม่ได้มีอยู่
หากร่างประกาศฯ ฉบับนี้มีผลบังคับใช้ และกสทช.นำบทลงโทษผู้ฝ่าฝืนมาใช้อย่างจริงจัง เชื่อได้ว่าเนื้อหาในสื่อโทรทัศน์และวิทยุคงน่าเบื่อ สื่อที่จะทำหน้าที่ท้าทายกระแสสังคมโดยการเสนอเนื้อหาที่แหลมคม คงจะต้องหลบทางให้การร่างประกาศฉบับนี้ เจ้าของสถานีเองก็คงสบายใจกว่าที่จะเสนอเฉพาะเนื้อหาแบบกลางๆ ในทางบวกเท่านั้น เพื่อไม่ให้เสี่ยงต่อการถูกเพิกถอนใบอนุญาต
วงการบันเทิง-การตลาด รับมือการกำกับดูแลเนื้อหารายการชิงโชคแข่งขัน
ร่างประกาศฯ ฉบับนี้กำหนดถึงรายการชิงโชค แจกรางวัล หรือเนื้อหาที่เป็นการแข่งขันเพื่อรับรางวัล ไว้ด้วยว่า ผู้รับใบอนุญาตต้อง “ไม่แสวงประโยชน์สำหรับตนเองหรือบุคคลอื่นใดจากการเชิญชวนประชาสัมพันธ์ให้เข้าร่วมการชิงโชค การเข้ารับการแจกรางวัล การแข่งขันเพื่อรับรางวัล หรือเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของการแข่งขัน เช่น การลงคะแนนเพื่อสนับสนุนผู้เข้าร่วมแข่งขันรายใดรายหนึ่ง หรือการลงคะแนนตัดสินในเกมการแข่งขัน” และต้องให้มีการ “บันทึกหลักฐานข้อมูลการตัดสิน และมีช่องทางที่ให้ผู้ไม่ได้รับความเป็นธรรมจากเกมเหล่านั้นร้องเรียนได้”
หากร่างนี้บังคับใช้แล้ว จะทำให้การจัดรายการชิงโชคแข่งขันแจกรางวัล เช่นให้ส่ง SMS นั้นทายผลบอล โหวตดารานักแสดงที่ชื่นชอบ ส่งข้อความชิงโชค ฯลฯ ที่เจ้าของสถานีได้รับผลประโยชน์ด้วย เป็นรายการต้องห้ามที่จะทำไม่ได้
อย่างไรก็ดี หากกสทช.ออกกฎนี้ขึ้นเพราะเห็นว่า ปัจจุบันสื่อนิยมทำรายการเพื่อกระตุ้นให้ผู้บริโภคจ่ายเงินเพื่อร่วมเป็นส่วนหนึ่งของรายการมากขึ้นเรื่อยๆ และผู้ผลิตรายการก็ทำกำไรอย่างมหาศาลจากการกระตุ้นให้ผู้บริโภคเสียเงินเช่นนี้ แต่การออกกฎลักษณะนี้มีผลเพียงทำให้เจ้าของสถานีและฝ่ายการตลาดปรับกลยุทธ์ทางการตลาดเท่านั้น เพราะในทางปฏิบัติ ตราบใดที่มีช่องทางในการหากำไรทางธุรกิจ รายการเหล่านั้นก็ยังเกิดขึ้นได้เพียงแค่เจ้าของสถานีไม่ต้องเป็นผู้ได้รับผลประโยชน์โดยตรงตามกฎหมายเท่านั้น
ตัวอย่างเช่น ปัจจุบัน สถานีทรูวิชันส์ มีรายการอะคาเดมีแฟนตาเซีย ทั้งช่องทรูวิชันส์และอะเคดามีแฟนตาเซียก็ยังคงจัดรายการในลักษณะเดิมได้ เพียงแค่เปลี่ยนผู้ผลิตรายการ โดยอาจไปตั้งบริษัทใหม่มาเป็นผู้ผลิตรายการเพื่อรับผลประโยชน์โดยตรงแยกต่างหากจากสถานีทรูวิชันส์ ส่วนรายการก็ยังออกอากาศในลักษณะเดิมที่สถานีเดิมต่อไปได้.
- เผยแพร่ครั้งแรกในเว็บไซต์ www.ilaw.or.th เมื่อวันที่ 18 ก.ค.2556 http://ilaw.or.th/node/2864
อ่านประกอบ
- iLaw : แง้มร่างประกาศ กสทช. กำหนด “เนื้อหาต้องห้าม” สำหรับทีวีวิทยุ