สัมปทานร้านค้าปลอดภาษีในสนามบินสุวรรณ ต้องปฏิบัติตาม พ.ร.บ.ร่วมทุนฯ 2562 หรือไม่ ?

 "...นายประสงค์ พูนธเนศ ปลัดกระทรวงการคลังในฐานะประธาน ทอท.ยืนยันว่า พ.ร.บ.ร่วมทุนฯ 2562 เป็นฉบับใหม่ที่ปรับปรุง ในเรื่องที่ พ.ร.บ.ร่วมทุนฯ เก่าอาจจะยังไม่ชัดเจน เพื่อให้การเข้าร่วมลงทุนในกิจการของรัฐมีความสะดวก ซึ่งในเรื่องดิวตี้ฟรี และเชิงพาณิชย์ของ ทอท.นั้นไม่เข้าข่ายที่ต้องปฏิบัติตาม พ.ร.บ.ร่วมทุนฯ 2562 เนื่องจากไม่ได้เป็นโครงสร้างพื้นฐาน 11 อย่าง และไม่เป็นกิจการเกี่ยวเนื่องที่จำเป็นเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของสนามบิน เพราะไม่มีร้านค้า ร้านขายของ สนามบินยังสามารถให้บริการ เครื่องบินยังบินขึ้นลงได้..."

ตามที่บริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) (“ทอท.”) ได้ประกาศจำหน่ายเอกสารการยื่นข้อเสนอการดำเนินงาน ซึ่งประกอบด้วยงานให้สิทธิประกอบกิจการจำหน่ายสินค้าปลอดอากร ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ ท่าอากาศยานภูเก็ต ท่าอากาศยานเชียงใหม่ และท่าอากาศยานหาดใหญ่ และงานให้สิทธิประกอบกิจการเชิงพาณิชย์ภายในอาคารผู้โดยสาร ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ ในวันเดียวกับที่ พระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ.2562 (“พรบ.ร่วมทุนฯ 2562”) มีผลใช้บังคับ คือ ในวันที่ 11 มี.ค. 2556 จึงเป็นที่สงสัยของคนจำนวนมากว่า งานให้สิทธิประกอบกิจการดังกล่าวในท่าอากาศยาน นั้นต้องปฏิบัติตาม พรบ.ร่วมทุนฯ 2562 หรือไม่ ?

โดย นายประสงค์ พูนธเนศ ปลัดกระทรวงการคลังในฐานะประธาน ทอท.ยืนยันว่า พ.ร.บ.ร่วมทุนฯ 2562 เป็นฉบับใหม่ที่ปรับปรุง ในเรื่องที่ พ.ร.บ.ร่วมทุนฯ เก่าอาจจะยังไม่ชัดเจน เพื่อให้การเข้าร่วมลงทุนในกิจการของรัฐมีความสะดวก ซึ่งในเรื่องดิวตี้ฟรี และเชิงพาณิชย์ของ ทอท.นั้นไม่เข้าข่ายที่ต้องปฏิบัติตาม พ.ร.บ.ร่วมทุนฯ 2562 เนื่องจากไม่ได้เป็นโครงสร้างพื้นฐาน 11 อย่าง และไม่เป็นกิจการเกี่ยวเนื่องที่จำเป็นเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของสนามบิน เพราะไม่มีร้านค้า ร้านขายของ สนามบินยังสามารถให้บริการ เครื่องบินยังบินขึ้นลงได้(อ้างอิง MGR ONLINE https://mgronline.com/business/detail/9620000026056)

จากประเด็นข้างต้นต้องพิจารณาบทบัญญัติ มาตรา 7 ของ พรบ.ร่วมทุนฯ 2562 ซึ่งเป็นมาตราหลักที่กำหนดว่าโครงการใดบ้างที่จะต้องปฏิบัติตาม พรบ.ร่วมทุนฯ 2562 ซึ่งมาตราดังกล่าวกำหนดว่า

“มาตรา 7 หน่วยงานเจ้าของโครงการที่จะจัดทําโครงการร่วมลงทุนในกิจการเกี่ยวกับโครงสร้างพื้นฐานและบริการสาธารณะดังต่อไปนี้ ต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้

...

(3) ท่าอากาศยาน การขนส่งทางอากาศ

...

กิจการตามวรรคหนึ่ง ให้รวมถึงกิจการเกี่ยวเนื่องที่จําเป็นเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของการดําเนินกิจการดังกล่าวด้วย ทั้งนี้ ตามที่คณะกรรมการประกาศกําหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี”

ดังนั้นต้องพิจารณาว่าการให้เช่าพื้นที่ในท่าอากาศยานหรือที่เรียกกันว่า การให้สัมปทาน เพื่อประกอบกิจการร้านจำหน่ายสินค้าปลอดอากร (Duty Free) หรือประกอบกิจการเชิงพาณิชย์ในอาคารผู้โดยสาร นั้น

1. เป็นโครงการที่เกี่ยวกับท่าอากาศยานซึ่งเป็นโครงสร้างพื้นฐานและบริการสาธารณะ หรือ

2. เป็นกิจการเกี่ยวเนื่องที่จําเป็นเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของการดําเนินกิจการท่าอากาศยาน หรือไม่?

หากพิจารณาแล้วเข้าตามเกณฑ์ข้างต้น กิจการดังกล่าวจะต้องปฏิบัติตาม พ.ร.บ.ร่วมทุนฯ 2562 ดังนั้นเราจึงต้องมาพิจารณาว่า อะไรคือท่าอากาศยาน อะไรคือกิจการที่เกี่ยวเนื่องที่จําเป็นเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของการดําเนินกิจการท่าอากาศยาน

อะไรคือท่าอากาศยานนั้น มาตรา 3 ของพระราชกฤษฎีกา กำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของบริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) พ.ศ. 2545 ได้ให้ความหมายว่า

“ท่าอากาศยาน” หมายความว่า สนามบินอนุญาตหรือที่ขึ้นลงชั่วคราวของอากาศยานที่อยู่ในอำนาจดำเนินการของบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน)

จะเห็นได้ว่า ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ ท่าอากาศยานภูเก็ต ท่าอากาศยานเชียงใหม่ และท่าอากาศยานหาดใหญ่ ต่างเป็นสนามบินอนุญาตที่เป็นโครงสร้างพื้นฐานและบริการสาธารณะ การให้เช่าพื้นที่ในท่าอากาศยานเพื่อประกอบกิจการร้านจำหน่ายสินค้าปลอดอากร หรือประกอบกิจการเชิงพาณิชย์นั้นย่อมถือว่าเป็นกิจการที่เกี่ยวกับท่าอากาศยาน ตามมาตรา 7(3) ของ พรบ.ร่วมทุนฯ 2562

อะไรเป็นกิจการเกี่ยวเนื่องที่จําเป็นเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของการดําเนินกิจการท่าอากาศยาน นั้นมาตรา 3 ของพระราชกฤษฎีกา กำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของบริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) พ.ศ. 2545 ได้ให้ความหมายว่า

“กิจการท่าอากาศยาน” หมายความว่า กิจการจัดตั้งสนามบินหรือที่ขึ้นลงชั่วคราวของอากาศยาน การจัดตั้งเครื่องอำนวยความสะดวกในการเดินอากาศ การให้บริการในลานจอดอากาศยาน การให้บริการช่างอากาศ และการให้บริการต่างๆ ที่เกี่ยวกับอากาศยาน ผู้ประจำหน้าที่ สินค้าพัสดุภัณฑ์ ผู้โดยสารและลูกจ้างของผู้ประกอบธุรกิจในการเดินอากาศ รวมตลอดถึง การให้บริการหรือสิ่งอำนวยความสะดวกอันเกี่ยวกับหรือต่อเนื่องกับกิจการดังกล่าว

การให้เช่าพื้นที่ในท่าอากาศยานเพื่อประกอบกิจการร้านจำหน่ายสินค้าปลอดอากร หรือประกอบกิจการเชิงพาณิชย์นั้น ถือเป็นการให้บริการต่าง ๆ แก่ผู้โดยสาร เป็นการให้บริการหรือสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้โดยสารที่มาใช้บริการท่าอากาศยานหรือไม่ ซึ่งในประเด็นนี้ ศาลปกครองสูงสุดได้วางแนวไว้ว่า สัญญาอนุญาตให้ประกอบกิจการลานจอดรถยนต์ ณ ท่าอากาศยานเชียงใหม่และสัญญาเช่าพื้นที่ ณ ท่าอากาศยานเชียงใหม่มีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะและเป็นประโยชน์โดยตรงต่อประชาชนที่มาใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานเชียงใหม่ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 977/ 2548 ลงวันที่ 30 ธ.ค. 2548)

นอกจากนั้นสนามบินนานาชาติทั่วโลก แทบทุกสนามบินต่างก็มีพื้นที่จำหน่ายสินค้าปลอดภาษีและประกอบกิจการเชิงพาณิชย์ทั้งสิ้น การที่มีแต่อาคารผู้โดยสารให้บริการผู้โดยสารระหว่างประเทศ 80 ล้านคนและผู้โดยสารภายในประเทศ 60 ล้านคนต่อปี โดยไม่ต้องมีพื้นที่ค้าปลีกและพื้นที่จำหน่ายสินค้าปลอดภาษีแล้ว ผู้โดยสารจะได้รับความสะดวกสบายหรือไม่และจะรู้สึกอย่างไร หากไม่มีร้านอาหารให้บริการเวลาหิว ไม่มีสินค้าให้ซื้อเหมือนสนามบินอื่น ๆ เช่นนี้แล้ว ทอท. จะสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ของการดำเนินการให้เป็นท่าอากาศยานนานาชาติได้จริงหรือ

จากผลการดำเนินงานสำหรับปีสิ้นสุดวันที่ 30 ก.ย. 2561 ทอท. มีรายได้จากการขายหรือการให้บริการ 60,537.41 ล้านบาท ซึ่งเป็นรายได้เกี่ยวกับกิจการการบิน 33,986.26 ล้านบาท (คิดเป็น 56%) และรายได้ที่ไม่เกี่ยวกับกิจการการบิน 26,551.15 ล้านบาท (คิดเป็น 44%) และข้อมูลในหนังสือชี้ชวนของ ทอท.ในการเสนอขายหุ้นสามัญเพิ่มทุนจำนวน 358,800,000 หุ้นในปี 2547 นั้นระบุว่า ท่าอากาศยานกรุงเทพมีพื้นที่อาคารผู้โดยสารรวม 315,539 ตารางเมตร และมีพื้นที่เช่ารวม 66,998 ตารางเมตร (คิดเป็นพื้นที่ประมาณ 1 ใน 5 ของพื้นที่อาคารผู้โดยสาร) สำหรับท่าอากาศยานภูมิภาค (ภูเก็ต เชียงใหม่ หาดใหญ่ และเชียงราย) มีพื้นที่อาคารผู้โดยสารรวม 71,417 ตารางเมตร และมีพื้นที่เช่ารวม 12,015 ตารางเมตร (คิดเป็นพื้นที่ประมาณ 1 ใน 6 ของพื้นที่อาคารผู้โดยสาร)

จากสัดส่วนรายได้ที่ไม่เกี่ยวกับกิจการการบิน (Non-aeronautical revenues) (ซึ่งรวมรายได้จากการให้เช่าพื้นที่เพื่อกิจการร้านจำหน่ายสินค้าปลอดภาษีและพื้นที่เชิงพาณิชย์) มีสัดส่วนสูงถึง 44% ของรายได้จากการขายและการให้บริการ และสัดส่วนพื้นที่เช่าที่สูงถึงประมาณ 20%

เมื่อเทียบกับพื้นที่อาคารผู้โดยสาร เช่นนี้แล้ว ย่อมเห็นได้ชัดเจนว่าการให้เช่าพื้นที่ในท่าอากาศยานเพื่อประกอบกิจการร้านจำหน่ายสินค้าปลอดอากรหรือประกอบกิจการเชิงพาณิชย์นั้น เป็นกิจการที่เกี่ยวข้องกับท่าอากาศยาน หรือเป็นกิจการที่เกี่ยวเนื่องที่จําเป็นเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของการดําเนินกิจการท่าอากาศยาน

ยิ่งไปกว่านั้นในเอกสาร (working paper) ประกอบการประชุมของ ICAO (International Civil Aviation Organization) Worldwide Air Transport Conference (ATCONF), Sixth Meeting @ Montreal, 18-22 March 2013 ระบุไว้อย่างชัดเจนว่ารายได้ที่ไม่เกี่ยวกับกิจการการบินองค์ประกอบสำคัญต่อการบริหารสนามบิน และจะทำให้สนามบินอยู่รอด โดยเฉพาะในช่วงเศรษฐกิจตกต่ำและจำนวนผู้โดยสารลดลง

“Non-aeronautical revenues are vital component in the economics of airports. During the economic downturn the diversification of airport revenues cushioned the impact of lower passenger and freight volumes and safeguarded operating profits. Non-aeronautical revenues may critically determine the financial viability of an airport as they can generate higher profit margins than aeronautical activities.”

จากคำนิยามของ “ท่าอากาศยาน” “กิจการท่าอากาศยาน” แนววินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด และเอกสารการประชุมของ ICAO จะเห็นได้ว่าการให้เช่าพื้นที่ในบริเวณท่าอากาศยาน เพื่อประกอบกิจการร้านค้าปลอดภาษี ร้านค้าปลีก หรือการให้บริการต่าง ๆ แก่ผู้โดยสารหรือผู้ที่มาใช้ท่าอากาศยาน ถือเป็นสัญญาให้บริการสาธารณะซึ่งเป็นประโยชน์โดยตรงต่อประชาชนที่มาใช้บริการ ณ ท่าอากาศยาน เป็นกิจการเกี่ยวกับท่าอากาศยาน หรือเป็นกิจการที่เกี่ยวเนื่องที่จำเป็นเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของการดำเนินกิจการท่าอากาศยาน ตามมาตรา 7 ของ พรบ.ร่วมทุนฯ 2562 ด้วย (ทั้งนี้หาก ทอท. มีพื้นที่ที่ไม่ได้ตั้งอยู่ในบริเวณท่าอากาศยาน แล้วจะให้ประกอบกิจการร้านค้าปลอดภาษี ร้านค้าปลีก เช่นนี้แล้วย่อมไม่ถือเป็นกิจการเกี่ยวเนื่องที่จำเป็นเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ของการดำเนินกิจการท่าอากาศยาน)

การที่มีกฎหมายกำหนดไว้ชัดแจ้งและประกอบกับการวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดและเอกสารประกอบการประชุมของ ICAO ดังกล่าวข้างต้น ผู้บริหารและคณะกรรมการของ ทอท. ควรปฏิบัติตาม พรบ.ร่วมทุนฯ 2562 อย่างเคร่งครัด หากไม่เช่นนั้นแล้วกระทรวงคมนาคมกระทรวงเจ้าสังกัด สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) ซึ่งมีหน้าที่กํากับดูแลรัฐวิสาหกิจให้มีการดําเนินงานที่สอดคล้องกับกฎหมาย และคณะกรรมการนโยบายการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน (มีนายกรัฐมนตรี เป็นประธานกรรมการ) ซึ่งมีอำนาจและหน้าที่ออกประกาศและวินิจฉัยกรณีมีปัญหาเกี่ยวกับการปฏิบัติตาม พ.ร.บ.ร่วมทุนฯ 2562 ต้องกำชับให้ ทอท. ปฏิบัติตามกฏหมาย หรือทำให้เกิดความชัดเจนในเรื่องนี้

อย่าให้หน่วยงานของรัฐอาศัยช่องว่างระหว่างที่ยังไม่ได้มีประกาศกำหนดว่าโครงการใดถือเป็นกิจการเกี่ยวเนื่องที่จำเป็นเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของการดำเนินกิจการดังกล่าว ตามมาตรา 7 วรรคท้าย ดำเนินการโครงการโดยไม่ปฏิบัติตาม พรบ.ร่วมทุนฯ 2562 ซึ่งจะก่อให้เกิดผลเสียหายและประเทศชาติไม่ได้รับประโยชน์ตามที่ควรจะเป็น

หมายเหตุ : ภาพประกอบจาก pantip.com