วิเคราะห์ ข้อดี-เสีย“เงินเผื่อเหลือเผื่อขาด”จากกรณีศึกษาก่อหนี้ผูกพันข้ามปีซื้อเรือดำน้ำจีน

ผมได้มีความสงสัยข้องใจมานานแล้วในเรื่อง “เงินเผื่อเหลือเผื่อขาด” ตามมาตรา 23 วรรคสามในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 กฎหมายฉบับนี้ที่เป็นความต้องการของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ที่ถือหลักว่า “ผู้ใดมีอำนาจควบคุมการจัดทำงบประมาณของแผ่นดินผู้นั้นมีอำนาจสูงสุด” 

จึงจัดตั้งสำนักงบประมาณที่เดิมอยู่ที่กรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลังให้มาอยู่ที่สำนักนายกรัฐมนตรีในตอนแรกนั้นมีผู้อำนวยการเป็นข้าราชการการเมือง ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี และ ผู้เขียนยังทราบด้วยว่า ข้อยกเว้นในมาตรา 24 คำว่า “เว้นแต่จะมีกฎหมายกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น” ที่เป็นข้อยกเว้นไม่ต้องส่งรายได้ทั้งหมดเข้าคลังทำให้เกิดมีเงินนอกงบประมาณจำนวนมหาศาลที่ทำลายวินัยการคลังมาจนถึงทุกวันนี้ก็เป็นความประสงค์ของจอมพลสฤษดิ์ ที่ให้นายพลคนสนิทผู้หนึ่งไปบังคับกรรมการร่างกฎหมายในคณะกรรมการกฤษฎีกาเติมคำนี้เข้าไปภายหลังในมาตรา 24 วรรคแรกที่ร่างเดิมไม่มีคำนี้ จึงทำให้เกิดความสงสัยว่า

“เงินเผื่อเหลือเผื่อขาด” ในมาตรา 23 วรรคสามได้เติมเข้ามาในลักษณะอย่างนี้หรือไม่ เพราะในกฎหมายวิธีการงบประมาณ 2502 ได้บัญญัติให้มีระบบ “งบประมาณรายจ่ายข้ามปี” ที่ใช้ได้เกินปีงบประมาณอันเป็นแนวความคิดที่ก้าวหน้าที่ต้องตราเป็นพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายข้ามปีโดยความเห็นชอบของรัฐสภาและถ้าใช้ระบบนี้ การก่อหนี้ผูกพันข้ามปีงบประมาณและเงินเผื่อเหลือเผื่อขาดก็ไม่จำเป็นต้องมี แต่ระบบนี้ไม่เคยนำมาใช้เลย จึงใช้อำนาจบริหารของครม.อนุมัติ “งบประมาณรายจ่ายผูกพันข้ามปี พร้อมเงินเผื่อเหลือเผื่อขาด” แทนหลักการที่โปร่งใสตามระบอบประชาธิปไตยของ “งบประมาณรายจ่ายข้ามปี” ในวันนี้ผมขออนุญาตนำเรื่องส่วนตัวแต่เกี่ยวกับใช้จ่ายเงินแผ่นดินมาเล่าให้ฟังย่อ ๆ ดังนี้ ครับ

ผมได้เริ่มรับราชการในกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง เมื่อเดือนธันวาคมปี 2506 ในช่วงที่บ้านเมืองกำลังไว้ทุกข์จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ที่ถึงแก่อสัญกรรมใหม่ ๆ ที่มีแต่การกล่าวถึงคุณงามความดีทั้งนั้น ไม่มีความไม่ดีที่สะสมอยู่มากแต่ประการใดเลย แต่หลังจากนั้นไม่นานในปี 2507 ก็ถูกยึดทรัพย์ตกเป็นของแผ่นดินโดยอำนาจมาตรา 17 ของจอมพลสฤษดิ์นั่นเอง เพราะใช้อำนาจในทางราชการเบียดบังยักยอกทรัพย์จากงบประมาณแผ่นดินจำนวนมากมายถึง 604,551,276 บาท 62 สตางค์ ที่มีเงินราชการลับอยู่จำนวนหนึ่ง แต่ไม่ทราบว่ามีเงิน “เผื่อเหลือเผื่อขาด” ด้วยหรือไม่

ในตอนที่ผมเพิ่งเข้ามารับราชการใหม่ ๆ มีส่วนราชการแห่งหนึ่งประสงค์จะไปเป็นเจ้าภาพสวดพระอภิธรรมงานศพจอมพลสฤษดิ์ จึงขออนุมัติมาที่กรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง เพื่อจ่ายเงินงบประมาณหมวดค่าตอบแทนเป็นค่าใช้จ่ายในการนี้

ท่านผู้บังคับบัญชาส่งเรื่องนี้ให้ผู้เขียนร่างตอบในชั้นแรกก่อน จึงร่างตอบไปตามเทศกาลของบ้านเมืองในขณะนั้น ทั้ง ๆ ที่ยังไม่มีความรู้ในกฎหมายระเบียบการคลังเลยและก็ไม่เห็นด้วยการกับการใช้อำนาจที่เด็ดขาดตามมาตรา 17 ของจอมพลสฤษดิ์ ที่เอาคนมายิงเป้าโดยไม่ผ่านกระบวนการยุติธรรมทางศาล แต่ในการปฏิบัติราชการนั้นไม่อาจนำความรู้สึกส่วนตัวมาใช้ในทางราชการได้ จึงร่างหนังสือตอบไปตามประเพณีที่อนุมัติให้จ่ายได้ว่า “กระทรวงการคลังพิจารณาแล้ว ไม่ขัดข้อง” แต่อีกไม่กี่วันร่างหนังสือฉบับนี้พิมพ์เสร็จเรียบร้อยส่งกลับมาให้ผู้เขียนทานอีกครั้ง จำได้ว่าต้นร่างเดิมที่ตอบว่า “ไม่ขัดข้อง” นั้นเปลี่ยนเป็นข้อความ “บัวไม่ช้ำ น้ำไม่ขุ่น” ที่หาได้ยากในปัจจุบัน ว่า

“การไปเป็นเจ้าภาพสวดพระอภิธรรม จอมพลสฤษดิ์ ที่ถึงแก่อสัญกรรม นั้น เป็นกุศลเจตนาที่ขออนุโมทนาเป็นอย่างยิ่ง แต่กุศลเจตนานั้นเป็นเรื่องส่วนตัว ในหลักการจึงไม่อาจเบิกจ่ายเงินแผ่นดินได้”

ขอย้อนกลับมาเรื่อง “เงินเผื่อเหลือเผื่อขาด” ที่ตั้งไว้สำหรับรองรับกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นที่ไม่อาจคาดการณ์ความผันผวนของปัจจัยที่จะนำมาคำนวณในขณะตั้งงบประมาณรายจ่ายข้ามปีหลายๆปีงบประมาณ เช่นอัตราดอกเบี้ย ค่าจ้าง ค่าวัสดุน้ำมันเชื่อเพลิง เป็นต้น ที่เป็นเหตุและผลไม่ใช่ความลับแต่ประการใด จึงต่างกับและไม่ใช่เงิน “ราชการลับ” ที่ตั้งไว้สำหรับบางหน่วยงานโดยตั้งไว้ในงบรายจ่ายอื่นของสำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี และทุกหน่วยงานหน่วยในกระทรวงกลาโหมที่จะตั้งไว้ในแต่ละกองทัพนั้น ๆ เช่นของกองทัพเรือในปีงบประมาณ 2560 นี้ตั้งไว้ในเอกสารงบประมาณว่ามี “เงินราชการลับ” 62,694,000 บาท (เอกสารงบประมาณปี 2560 ฉบับที่ 3 เล่ม 1 หน้า 443 ของกองทัพเรือ)

ส่วน “เงินสำรองเผื่อเหลือเผื่อขาด” ได้เกิดขึ้นตามมาตรา 23 วรรคสามของกฎหมายวิธีการงบประมาณเป็นภาระผูกพันงบประมาณข้ามปีในหลายหน่วยงานของรัฐที่มีรายจ่ายผูกพันข้ามปีตั้งแต่เริ่มใช้กฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ.๒๕๐๒ เป็นต้นมา และเพิ่มมากขึ้นทุกปีในปัจจุบัน ดังจะเห็นได้ว่าในปีงบประมาณ 2560 รวมทุกหน่วยงานที่มีรายการผูกพันที่จะเริ่มดำเนินการในปีนี้ มีเงินสำรองเผื่อเหลือเผื่อขาดรวมทั้งสิ้น 8,928.5 ล้านบาท จากวงเงินภาระผูกพัน 531,158.7 ล้านบาท

“เงินเผื่อเหลือเผื่อขาด” ในรายการซื้อเรือดำน้ำที่ไม่เปิดเผยก็อยู่ในวงเงินนี้ เฉพาะของกระทรวงกลาโหมในปี 2560-2563 มีวงเงินเผื่อเหลือเผื่อขาด รวมทั้งสิ้น 2,574.4 ล้านบาท จากวงเงินภาระผูกพันทั้งสิ้น 55,012.4 ล้านบาท (โปรดดูรายละเอียดวงเงินทั้งสิ้นอยู่ในตารางของส่วนราชการต่าง ๆ ในคอลัมน์นี้ของ 'แนวหน้า' วันเสาร์ที่ 29 เม.ย. และ 6 พ.ค. 2560 )

แต่ในปัจจุบันนี้ได้มีรายการเงินสำรองในกรณีจำเป็นรีบด่วนที่งบประมาณรายจ่ายตั้งไว้มีจำนวนไม่พอจ่ายและพฤติการณ์เกิดขึ้นให้มีความจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็วในลักษณะเงินเผื่อเหลือเผื่อขาดเช่นเดียวกัน กล่าวคือทุกปีงบประมาณได้ตั้งสำรองไว้ในงบกลาง ได้แก่ “เงินชดเชยค่างานสิ่งก่อสร้าง” ในปีงบประมาณ 2560 ตั้งไว้ 2,000,000,000 บาท และ “เงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น” ตั้งไว้ 90,985,862,200 บาท ที่มากขึ้นทุกปี นอกเหนือจากนี้รัฐธรรมนูญ (ฉบับใหม่) 2560 มาตรา 140 ได้กำหนดหลักเกณฑ์การจ่ายเงินแผ่นดินที่เป็นเงินนอกงบประมาณในกรณีจำเป็นรีบด่วนไว้ด้วย

อนึ่ง ในร่างพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณที่จะมาใช้บังคับแทนพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 (ร่างมาตรา 39) ได้เพิ่ม “เงินทุนสำรองจ่าย” จาก “หนึ่งร้อยล้านบาท” มาเป็นจำนวน “ห้าหมื่นล้านบาท” ที่เป็นวงเงินที่ตายตัวถ้าจะเพิ่มต้องแก้กฎหมาย จึงควรจะให้วงเงินนี้เคลื่อนที่เป็น “พลวัต” ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีแต่ละปี (เช่น 2% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี) เพื่อนำไปใช้จ่ายได้เพื่อประโยชน์ราชการแผ่นดินในกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วนที่งบประมาณไม่พอจ่าย

ที่กล่าวมาทั้งหมดนี้เป็นเพียงบางส่วนของสำรองต่าง ๆ ที่มีทั้งเงินงบประมาณและเงินนอกงบประมาณและมีหลักเกณฑ์และวิธีการกำหนดไว้ในการใช้จ่ายต่างกับ “เงินเผื่อเหลือเผื่อขาด” ที่บัญญัติไว้ในมาตรา 23 วรรคสามของกฎหมายวิธีการงบประมาณ 2502 และในร่าง กฎหมายวิธีการงบประมาณฉบับใหม่ (ร่างมาตรา41) ที่บัญญัติไว้ลอย ๆ ไม่มีหลักเกณฑ์ในการนำเงินนี้ไปใช้จ่ายแต่อย่างใด ในการก่อหนี้ผูกพันข้ามปีงบประมาณ 2560 ถึง 2566 ในการซื้อเรือดำน้ำจากประเทศจีนและก็ไม่มีรายการนี้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2560 และทั้งในเอกสารประกอบและรายงานของคณะกรรมาธิการวิสามัญ เล่มที่ 3 (ตอนที่ 1) รายการปรับลด ก็ระบุไว้เพียงว่า “งบรายจ่ายอื่น” หน้า 30 ของกองทัพเรือ “1 ค่าใช้จ่ายในการเสริมสร้างกำลังกองทัพ 1.1 โครงการที่จะเริ่มผูกพันใหม่ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 จำนวน 6 โครงการ” งบประมาณทั้งสิ้น 16,709,600,000บาท

“เงินเผื่อเหลือเผื่อขาด” นี้จึงอาจถูกอำพรางสร้างความไม่เป็นจริงหรือขยายให้เกินความจริงโดยสร้าง “ตรรกะ” ความสมเหตุสมผลให้เจือสมกับคำว่า “เผื่อเหลือเผื่อขาด” เช่น ในกรณีศึกษาการซื้อเรือดำน้ำจากจีน จึงสมควรยกเลิกเงินนี้ได้แล้ว และถ้ามีความจำเป็นในกรณีมีพฤติการณ์เกิดขึ้นกับงบผูกพันข้ามปีไม่พอจ่ายจริงๆ ก็ใช้เงินสำรองจ่ายที่มีอยู่ในหลายรายการที่ตั้งไว้เกินความพอเพียงอยู่แล้วสำรองจ่ายไปได้ ไม่ขาดแคลนเสียหายแต่ประการใด ครับ

หมายเหตุ : ภาพประกอบจากกรุงเทพธุรกิจ