ความพิเศษของกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย รอยด่างที่เกิดขึ้น-แนวทางแก้ไข

รอยด่างล่าสุดในการเสียบบัตรลงมติแทนกันนี้ถ้าเป็นผลให้ร่างงบประมาณปี 2563 ตกไปทั้งฉบับ อาจจะเป็นครั้งแรกที่ประเทศไทยต้องนำงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 ทั้งฉบับ มาใช้แทนงบประมาณปี 2563  ไปพลางก่อน

ลักษณะความเป็นพิเศษประการแรกคือ  “หลักเฉพาะในการจ่ายเงินแผ่นดิน” ที่แต่เดิมจะจ่ายได้เฉพาะที่อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายสามฉบับเท่านั้น แต่ในปัจจุบันไม่เป็นหลักเฉพาะไปแล้ว  เพราะตามรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 140 ได้เพิ่มกฎหมายที่อนุญาตให้จ่ายได้ถึงห้าประเภท กล่าวคือ 1 กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย 2 กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ 3 กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ 4 กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง 5 กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ ฉบับที่ 5 นี้ได้เพิ่มเติมเข้ามาในรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ทำให้การจ่ายเงินแผ่นดินกระทำได้อย่างกว้างขวางโดยเฉพาะในส่วนที่เป็นเงินนอกงบประมาณ

ความเป็นพิเศษ ประการต่อมาคือ การใช้งบประมาณรายจ่ายปีก่อนไปพลางก่อน  เพราะตาม มาตรา 141  งบประมาณรายจ่ายของแผ่นดินให้ทำเป็นพระราชบัญญัติที่เป็นบทบังคับ ในกรณีนี้คณะรัฐมนตรีจึงไม่อาจตราพระราชกำหนดงบประมาณรายจ่ายได้ เพราะถ้าพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณออกไม่ทันปีงบประมาณใหม่ ให้ใช้กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายในปีก่อนนั้นไปพลางก่อน

เฉพาะความในวรรคแรกในมาตรา 141 นี้ได้บัญญัติเป็นหลักปฐมบทของการจ่ายเงินแผ่นดินในระบอบประชาธิปไตยมาแล้วตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475  และได้บัญญัติความทำนองเดียวกันนี้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับ เพียงแก้ไขจากคำว่า “งบประมาณแผ่นดินประจำปี”มาเป็น “งบประมาณรายจ่ายของแผ่นดิน” เพราะในระบบเดิมเป็นลักษณะใช้งบประมาณที่ครบถ้วนหรือที่เรียกว่า “งบประมาณสองขา”  คือมีทั้งรายจ่ายและรายได้อยู่ในพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน

มาตรานี้ยังแสดงให้เห็นถึงความเป็นพิเศษของการใช้งบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ต้องมีอยู่อย่างไม่ขาดสายในการบริหารราชการแผ่นดิน จะเห็นได้ว่า ถ้างบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2563 ออกไม่ทันปีงบประมาณใหม่ คือวันที่ 1 ตุลาคม 2562  ตามรัฐธรรมนูญให้นำงบประมาณรายจ่ายในปีก่อน คือปี 2562 ทั้งฉบับ มาใช้แทนไปพลางก่อนจนกว่าฉบับปีใหม่จะประกาศใช้ กรณีที่เคยเกิดขึ้นก็ประมาณไม่กี่เดือนสองหรือสามเดือนเป็นอย่างช้า ในกรณีนี้กฎหมายวิธีการงบประมาณจึงกำหนดให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณโดยอนุมัตินายกรัฐมนตรีกำหนด ความสำคัญจึงอยู่ที่หลักเกณฑ์ดังกล่าวจะกำหนดไว้  ที่เคยได้ปฏิบัติมาจะกำหนดหลักเกณฑ์นี้เฉพาะรายจ่ายประจำที่จำเป็นต้องมีอยู่อย่างไม่ขาดสาย คือ รายจ่ายบุคลากร  เงินเดือนค่าจ้าง ค่ารักษาพยาบาล เป็นต้น

แต่จะไม่กำหนดให้ใช้งบประมาณรายจ่ายลงทุน หรือที่เป็นแผนงานหรือโครงการใหม่ จะต้องรอดำเนินการจนกว่างบประมาณปีใหม่จะประกาศใช้ เพราะความล่าช้าจะมีเพียงไม่นาน ฉะนั้น ในกรณีที่เกิดความล่าช้าเป็นระยะเวลานานในกรณีงบประมาณปี 2563  หลักเกณฑ์ดังกล่าวจึงอาจเพิ่มเติมหลักเกณฑ์ในการใช้จ่ายงบลงทุนได้ แต่ถ้าเป็นแผนงานหรือโครงการใหม่ที่ไม่มีอยู่ในงบประมาณปี 2562  จะต้องรอดำเนินการจนกว่างบประมาณปีใหม่ 2563  ประกาศใช้

สำหรับงบประมาณรายจ่ายปีงบประมาณ พ.ศ.2563 ที่เกิดความล่าช้าจากกรณีที่ส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าจะมีผลอย่างไร ที่เกิดขึ้นจากการกระทำผิดโดยการเสียบบัตรและลงมติแทนกันนี้ เพราะอาจจะเป็นผลให้ร่างงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2563  ต้องตกไปทั้งฉบับมิใช่เพียงแค่บางมาตราที่มีการลงมติแทนกัน  เพราะกรณีนี้ได้ผ่านกระบวนการตามมาตรา 143 และมาตรา 144 หลักเกณฑ์ในการแปรญัตติ ที่ได้พิจารณาเสร็จภายใน 105 วัน ไปสู่การพิจารณาเห็นชอบของวุฒิสภาทุกขั้นตอนเสร็จสมบูรณ์แล้ว และความไม่ชอบในการลงมติ มิใช่เพียงแต่มาตราใดมาตราหนึ่งเท่านั้น เพราะทุกมาตราในร่างงบประมาณรายจ่ายมีความสัมพันธ์ต่อกัน จะเห็นได้จากการจำนวนเงินที่ปรับลดจากการแปรญัตติและได้นำไปจัดสรรให้ส่วนราชการต่างๆหรือนำไปเพิ่มงบกลางที่ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีได้นำไปจัดสรรเพิ่มเติมแล้ว เพื่อคงไว้เป็นจำนวนเงินเท่าเดิมที่สภาได้มีมติรับหลักการไว้ในวาระที่หนึ่งแล้ว วงเงินนั้นๆมีทั้งปรับลด เพิ่มเติม เปลี่ยนแลงตามมติของคณะกรรมาธิการวิสามัญ (ดูได้ในรายงานของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2563 เล่มที่ 1 -2 และทุกเล่มที่เกี่ยวข้อง )

ส่วน รอยด่างล่าสุดในการเสียบบัตรลงมติแทนกันนี้ถ้าเป็นผลให้ร่างงบประมาณปี 2563 ตกไปทั้งฉบับ อาจจะเป็นครั้งแรกที่ประเทศไทยต้องนำงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 ทั้งฉบับ มาใช้แทนงบประมาณปี 2563  ไปพลางก่อนตามรัฐธรรมนูญมาตรา 141 วรรคหนึ่งที่บัญญัติไว้ว่า “...ให้ใช้กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายในปีงบประมาณปีก่อนไปพลางก่อน” และตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณกำหนดโดยอนุมัตินายกรัฐมนตรีตามมาตรา 12 ของกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2560

ในการนี้ที่จะต้องกำหนดเพิ่มเติมจากที่กำหนดไว้ในงบประจำโดยเพิ่มหลักเกณฑ์งบลงทุนที่มีอยู่ในงบประมาณปี 2562 หรืองบประมาณรายจ่ายที่ได้จำแนกไว้แล้วในงบประมาณปี 2562 ก็ชอบที่จะกระทำได้ ตามรัฐธรรมนูญและหลักเกณฑ์ดังกล่าว มิได้ห้ามการใช้หรือก่อหนี้ผูกพันงบลงทุนแต่ประการใด   

และมีคำถามไปถึงงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2564 และปีงบประมาณต่อๆไป ว่าถึงเวลาแล้วหรือยังที่จะนำระบบงบประมาณรายจ่ายข้ามปี คืองบประมาณรายจ่ายที่มีระยะเวลาการใช้เกินปีงบประมาณ เพราะคาดว่าจะใช้งบประมาณรายจ่ายให้เสร็จทันในปีงบประมาณไม่ได้ ตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2560  และได้เคยบัญญัติไว้ในกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 มาแล้ว   ที่เป็นข้อเสนอแนะความคิดที่ก้าวหน้าของท่านอาจารย์ ป๋วย อึ๋งภากรณ์

ส่วนรูปแบบ “งบประมาณรายจ่ายข้ามปี” ผู้เขียนจะเสนอรูปแบบหลักเกณฑ์และวิธีการเพื่อเป็นกรณีศึกษาในครั้งต่อไป

# กดคลิก ติดตาม ส่งแชร์ข่าวอิศรา ได้ที่นี่ https://www.facebook.com/isranewsfanpage/