ยกเครื่องกฤษฎีกา เวทีวิชาการเสนอเพิ่มสมดุลภาคปชช.คานความคิดอนุรักษ์

ผลวิจัยระบุกระบวนการนิติบัญญัติล่าช้า ออกกม.ไม่เอื้อภาคสังคม-ประชาชน "บรรเจิด" ชี้เพื่อความรอบคอบ กฤษฎีกาควรรับฟังให้มากขึ้น ด้านวีระศักดิ์ โควสุรัตน์ เปรียบนักกม.เหมือนนักปรุงยา ชอบออกกฎหมายใหม่

วันที่ 2 กรกฎาคม แผนงานสร้างเสริมนโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.) ภายใต้การสนับสนุนของ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) จัดเวทีนโยบายสาธารณะ การปรับปรุงกระบวนการนิติบัญญัติของไทย เพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน โดยมี ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวาณิชย์ ผู้อำนวยการวิจัยด้านเศรษฐกิจยุคสารสนเทศ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือทีดีอาร์ไอ นำเสนอเสนอผลการศึกษาเศรษฐศาสตร์การเมืองของกระบวนการนิติบัญญัติไทยและ ผศ.ปกป้อง จันวิทย์ คณะเศรษฐศาสตร์ มธ. นำเสนอ ผลการศึกษากรณี การมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในกระบวนการนิติบัญญัติและบทบาทของกฤษฎีกาในกระบวนการนิติบัญญัติของไทย

ดร.สมเกียรติ กล่าวถึงผลการศึกษากระบวนการนิติบัญญัติไทยที่ได้จากการเก็บสถิติเกี่ยวกับร่าง พ.ร.บ. 335 ฉบับที่ผ่านรัฐสภาในช่วงปี 2548-2553 รวมถึงสัมภาษณ์ผู้เชี่ยวชาญ วิเคราะห์ ศึกษาความต้องการและการเปลี่ยนแปลงเนื้อหาในขั้นตอนต่างๆ ของ พ.ร.บ.สำคัญ 21 ฉบับ ที่เข้าสู่กระบวนการนิติบัญญัติไทยในช่วงปี 2544-2554 แบ่งเป็นรัฐบาลทักษิณ (1) 6 ฉบับ รัฐบาลสุรยุทธ์ 9 ฉบับและรัฐบาลอภิสิทธิ์ 6 ฉบับ

"จากการเก็บสถิติพบว่า รัฐบาลทักษิณ (1) ใช้เวลาในการพิจารณากฎหมายนานกว่ารัฐบาลของสุรยุทธ์ และรัฐบาลอภิสิทธิ์ ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่า รัฐบาลทักษิณ (1) เป็นรัฐบาลที่มีความมั่นคง มีเสียงข้างมาก จึงไม่มีความจำเป็นที่ต้องเร่งรีบ สามารถออกกฎหมายผ่านฝ่ายบริหารได้โดยไม่ต้องผ่านฝ่ายนิติบัญญัติ"

ดร.สมเกียรติ กล่าวว่า หลังจากทำการศึกษาความต้องการและการเปลี่ยนแปลงเนื้อหาของหน่วยงานฝ่ายต่างๆ แล้วพบว่า ฝ่ายราชการมักต้องการ พ.ร.บ.ที่เอื้อประโยชน์ให้ตนเอง เช่น เพิ่มความยืดหยุ่นและดุลยพินิจในการทำงาน ส่วนรัฐบาล ก็ไม่มีแรงจูงใจในการออกกฎหมายใหม่ ด้วยอาจเห็นว่า ต้องใช้เวลานานจะไม่ทันอายุการทำงานของรัฐบาล เว้นแต่ติดขัดกฎหมายที่มีอยู่เดิม

ขณะที่สภาผู้แทนฯ จะให้ความสนใจกับการเพิ่มสิทธิประโยชน์แก่ประชาชน และมักแก้ไขให้ร่าง พ.ร.บ.กลับไปเหมือนร่างเดิมของ ครม. ส่วนวุฒิสภา จะมีแนวโน้มแก้ไขร่าง พ.ร.บ.ให้รัดกุมและสร้างกลไกตรวจสอบถ่วงดุลการทำงานของรัฐบาล ในขณะที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) มีความต้องการที่ใกล้เคียงกับหน่วยงานราชการและตัวแทนของกลุ่มผลประโยชน์ในอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้องมากในคณะกรรมาธิการ

ต่างฝ่ายต่างเล่นเกม

ดร.สมเกียรติ กล่าวถึงระบบนิติบัญญัติไทยโดยวิเคราะห์จากทฤษฎีเกม (game theory) พบว่า แต่ละฝ่ายมีความต้องการที่แตกต่างกันและต่างก็ "เล่นเกม" ที่หมายถึงการคาดการณ์ท่าทีของฝ่ายอื่น ก่อนจะลงมือดำเนินการ เพื่อให้ได้ผลลัพธ์ที่ต้องการ ซึ่งจะมีทั้งเกมมอบงาน ที่ "นาย (principle)" ที่หมายถึงผู้เชี่ยวชาญพิเศษ จะให้ "บ่าว (agent)" เช่น เนติบริกร ไปทำงานให้ และเกมนิติบัญญัติ อาทิ เกมของคณะกรรมการกฤษฎีกา กับ คณะรัฐมนตรี, เกมคณะรัฐมนตรี กับ สภาผู้แทนฯ, เกมวุฒิสภา กับ สภาผู้แทนฯ, เกมประชาชน กับ สภาผู้แทนฯ และเกมรัฐบาล กับ ศาลรัฐธรรมนูญ โดยได้ข้อสรุปว่า ศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้มีสิทธิวินิจฉัยขั้นสุดท้ายอย่างแท้จริงในทางปฏิบัติ

"แม้จะระบุไว้ว่าเป็นที่สิ้นสุดตามรัฐธรรมนูญ เพราะหากรัฐบาลคุมเสียงข้างมากอย่างเด็ดขาด ศาลรัฐธรรมนูญจะมีดุลยพินิจตีความได้น้อย ไม่กล้าขัดใจรัฐบาล เช่น ร่าง พ.ร.ก.กู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำ และร่าง พ.ร.ก.บริหารหนี้เงินกู้กองทุนฟื้นฟู ที่หากตีความแตกต่างกับรัฐบาลมากก็จะไม่ยอมรับและเลือกไปออกกฎหมายใหม่ ซึ่งโดนส่วนตัวแล้วผมไม่เห็นว่ามีความเร่งด่วน แต่เนื่องจากเป็นไปตามทฤษฎีเกม และเมื่อเป็นเช่นนี้ ประชาชนควรจะมีอำนาจในการต่อรองมากขึ้น"

จำกัดอายุกฤษฎีกาไม่เกิน 70 ปี

ด้านผศ.ปกป้อง กล่าวถึงกระบวนการเสนอร่างกฎหมายโดยภาคประชาชน พบว่า ไม่มีความตื่นตัวและกระตือรือร้นที่จะมีส่วนร่วม รวมถึงเรื่องเนื้อหาและคุณภาพของร่างกฎหมายด้วย ขณะที่การรวบรวมรายชื่อ ล่ารายชื่อเพื่อนำเสนอกฎหมายก็มีปัญหาเรื่องประสิทธิภาพและประสิทธิผลของกระบวนการ ดังนั้น จึงมีข้อเสนอว่า ควรยกเลิกการใช้ทะเบียนบ้านเป็นหลักฐาน ให้มีองค์กรช่วยงานยกร่างกฎหมาย เพิ่มบทบาทภาครัฐในการช่วยประชาสัมพันธ์ให้กับประชาชนตรวจสอบทุกขั้นตอนได้และมีสิทธิเข้าชื่อเพื่อยับยั้งร่างกฎหมายได้

ผศ.ปกป้อง กล่าวถึงข้อเสนอต่อบทบาทของกฤษฎีกาด้วยว่า ควรจำกัดอายุของคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่ให้เกินกว่า 70 ปี และปรับองค์ประกอบคณะกรรมการให้มีความหลากหลายขึ้น โดยเฉพาะสัดส่วนของภาคประชาสังคมและนักวิชาการ แต่ต้องมีคุณสมบัติที่ตรงและเข้าใจกฎหมาย ไม่อย่างนั้นจะมีโอกาสสูงที่คณะกรรมการจะมีความเป็นอนุรักษ์นิยมสูง คิดแบบราชการและมีข้อจำกัดในการทำความเข้าใจการเปลี่ยนแปลงของสังคมโลกและสังคมไทย

"อีกทั้งน่าจะมีการจำกัดวาระของคณะกรรมการทั่วไปไม่เกิน 2 วาระ และประธานกฤษฎีกาไม่ให้เกิน 3 วาระ เพื่อไม่ให้เป็นการผูกขาด หรือปิดช่องทางผู้มีความรู้ความสามารถและแนวคิดใหม่ได้เข้ามาทำหน้าที่ และปรับปรุงให้คณะกรรมการมีความเชื่อมโยงกับองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยอย่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติอย่างสมดุล เพิ่มความสัมพันธ์กับภาคประชาชน รวมทั้งกำหนดระบบหรือกรอบระยะเวลาในการพิจารณา เพื่อแก้ปัญหาการปฏิบัติภารกิจล่าช้า"

พบส่วนใหญ่ร่างกม.คลอดมาจากภาครัฐ

ขณะที่นายไพโรจน์ พลเพชร กรรมการปฏิรูปกฎหมาย แสดงความเห็นเพิ่มเติมถึงผลการศึกษาดังกล่าวว่า ที่ผ่านมามีข้อบังชี้ที่ชัดเจนว่า การร่างกฎหมายของประเทศไทยที่ผ่านมาจนปัจจุบันมาจากภาครัฐเป็นส่วนใหญ่ แม้จะพยายามเปลี่ยนวิสัยทัศน์ประชาชนในการออกกฎหมาย แต่วิสัยทัศน์ของหน่วยงานต่างๆ กระบวนการและขั้นตอนต่างๆ ยังมีความล่าช้า แต่ก็ไม่ใช่ประเด็นสำคัญ ส่วนสำคัญอยู่ที่การพิจารณาสาระของกฎหมาย เพื่อจัดลำดับความสำคัญ เรื่องใดที่ควรวินิจฉัยก่อน เช่น เรื่องที่เป็นสิทธิของประชาชน

"รัฐธรรมนูญพยายามกำหนดกติกาว่า รัฐบาลต้องมีแผนนิติบัญญัติในการเสนอกฎหมาย ในแต่ละปีจะมีแผนผลักดันกฎหมายอะไรบ้าง แต่เรื่องนี้กลับได้รับความสนใจน้อย เกือบทุกรัฐบาลและอีกหลายภาคส่วนมีความรับผิดชอบต่อรัฐธรรมนูญน้อยมาก" นายไพโรจน์ กล่าว และว่า ฉะนั้นรัฐบาลจะต้องมีแผนนิติบัญญัติที่ชัดแจ้ง ปีหนึ่งจะเสนอกี่ฉบับ สาระเป็นอย่างไร เพื่อให้ประชาชนตรวจสอบได้ พร้อมกันนี้ได้แสดงความเห็นด้วยว่า ควรปรับแนวทางให้คณะกรรมการกฤษฎีการับฟังประชาชนและภาคส่วนอื่น ในส่วนองค์ประกอบของคณะกรรมการ ควรเพิ่มองค์ประกอบอื่น เพื่อความสมดุลในการถกเถียง ไม่ให้มีความเห็นไปในทางเดียวกันตามลักษณะวัฒนธรรมของสังคมไทย

"การขอเสนอกฎหมายของภาคประชาชนมีข้อจำกัดมาก ทั้งที่เจตนารมณ์ของประชาชนกำลังจะบอกว่ากฎหมายนั้นมีความสำคัญ ต้องปรับกระบวนการเสนอร่วมให้มีความรวดเร็วขึ้น และไม่ถูกตัดออกจากระบวนการโดยอัตโนมัติ เพราะเหตุผลที่ว่าร่างฉบับประชานมีความแตกต่างจากร่างของพรรคการเมือง"

ร่างกม.ภาคปชช.ไม่ควรตกไป เมื่อยุบสภา

ด้านรศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ คณบดีคณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ กล่าวเพิ่มเติมถึงร่างกฎหมายของภาคประชาชนหลายประเด็นได้รับการปฏิบัติดีขึ้น ปัจจุบันมีคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่สนับสุนนการร่างกฎหมายของประชาชน ซึ่งจะมีหน้าที่รับฟังความเห็นทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องมาเชื่อมโยงข้อมูลวิชาการ นำเสนอกฎหมาย เพื่อลดช่องว่างระหว่างภาคราชการและภาคประชาชน

"อย่างไรก็ตามเห็นว่า ร่างกฎหมายภาคประชาชนไม่ควรตกไปเมื่อมีการยุบสภา เพราะการที่กฎหมายตกค้างอยู่เมื่อมีการเปลี่ยนอำนาจรัฐบาล ฉะนั้น เมื่อเป็นร่างที่เกี่ยวกับหมวด 3 และหมวด 5 ของรัฐธรรมนูญ ควรมีกฎหมายรองรับ ต้องมีวิธีปฏิบัติใหม่ให้เป็นธรรมต่อภาคประชาชนหรืออาจมีการทำประชามติหากรัฐสภาไม่เห็นชอบ และเพื่อลดช่องว่างระหว่างกฤษฎีกากับภาคประชาชน การรับฟังความเห็นประชาชนจะเป็นประโยชน์มากและทำให้การออกกฎหมายรอบคอบยิ่งขึ้น"

ส่วนนายวีระศักดิ์ โควสุรัตน์ อดีตผู้อำนวยการสถาบันระหว่างประเทศเพื่อการค้าและการพัฒนา (ITD) กล่าวว่า ในอนาคตภาครัฐทั้งไทยและหลายประเทศมีแนวโน้มจะเป็นผู้เล่น คือ เข้ามาแทรกแซงกิจกรรมทางเศรษฐกิจมากขึ้น เช่นเดียวกับกระบวนการนิติบัญญัติ เมื่อเกิดโรคอุบัติใหม่ นักกฎหมายที่เปรียบเหมือนนักปรุงยาก็มักจะออกกฎหมายใหม่มากกว่าที่จะแก้ไขกฎหมาย ด้วยเพราะยังหาคนปรุงยาสูตรใหม่ไม่ได้ คณะกรรมการกฤษฎีการเองก็มีความสัมพันธ์กับประชาชนน้อยมาก

"เชื่อว่าต่อไปกฎหมายจะมาจากภาคส่วนอื่นๆ เช่น ประชาชนหรือองค์กรอิสระ ถึงจะเป็นยาสูตรใหม่และจากนี้แม้รัฐจะมีตัวตนอยู่ต่อไป แต่ประสิทธิภาพของรัฐจะต่ำลงเรื่อยๆ องค์กรชี้นำจะเป็นตัวแสดงที่ไม่ใช่ภาครัฐ (non state actor) จะมีพลังชี้นำสังคม"