วิวาทะ "ตัดงบกลาโหม-หนักแผ่นดิน" ลามสู่ "ปฏิรูปกองทัพ"
การเลือกตั้งหนนี้ต้องบอกว่าเดิมพันสูงจริงๆ เพราะไม่ใช่แค่การชี้อนาคตทางการเมืองของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา และคณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือ คสช. ที่กุมบังเหียนประเทศมานานเกือบ 5 ปีเท่านั้น
แต่ยังเป็นการบ่งชี้ทิศทางของการ "ปฏิรูปกองทัพ" ที่เคร่งเครียดขึงขังมากที่สุดครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์การเมืองสมัยใหม่บ้านเรา
ปฏิเสธไม่ได้ว่าตัวเร่งให้นโยบาย "ปฏิรูปกองทัพ" ถูกพูดถึงอย่างจริงจัง ก็คือวิวาทะเรื่องการ "ตัดงบกลาโหม" ที่ลุกลามถึงการไล่ให้ไปฟังเพลง "หนักแผ่นดิน" นั่นเอง
กลางสัปดาห์ที่ผ่านมา พล.ท.คงชีพ ตันตระวาณิชย์ โฆษกกระทรวงกลาโหม ตั้งโต๊ะแถลงตัวเลขงบกลาโหมย้อนหลัง 25 ปี เพื่อหยุดเสียงวิจารณ์ที่ว่างบประมาณที่จัดสรรให้กับกระทรวงกลาโหมพุ่งสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะในรัฐบาล คสช. และรัฐบาลหลังการรัฐประหาร
งบกลาโหมพุ่งติดท็อปโฟร์...
ข้อมูลเปิดที่รับรู้กันทั่วไปก็คือ หลัง คสช.เข้าควบคุมอำนาจการปกครองเมื่อวันที่ 22 พ.ค.57 และเริ่มจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีตั้งแต่ปีงบประมาณ 58 จนถึงปัจจุบันรวมแล้ว 5 ปีงบประมาณ ปรากฏว่างบประมาณของกระทรวงกลาโหมสูงขึ้นทุกปี เฉลี่ยปีละเกือบๆ 1 หมื่นล้านบาท
ย้อนกลับไปงบประมาณปี 57 ก่อน คสช.ยึดอำนาจ งบกระทรวงกลาโหมอยู่ที่ 1.83 แสนล้านบาท จากนั้นเมื่อรัฐบาล คสช.เข้ามาจัดทำงบปี 58 ปรากฏว่างบกลาโหมพุ่งสูงขึ้นเป็น 1.92 แสนล้านบาท หรือเกือบๆ 1 หมื่นล้านบาท ปี 59 เพิ่มต่อเนื่องเป็น 2.06 แสนล้านบาท ปี 60 ขยับเป็น 2.13 แสนล้านบาท ปี 61 ก็ยังคงมีทิศทางขาขึ้น เป็น 2.20 แสนล้านบาท และล่าสุดปีงบประมาณ 62 งบกลาโหมอยู่ที่ 2.27 แสนล้านบาท
ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2562 ที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน กระทรวงกลาโหมได้รับการจัดสรรงบสูงเป็นอันดับ 4 ในกลุ่มกระทรวงและหน่วยงานอื่นที่มีฐานะเทียบเท่ากระทรวง รวม 20 หน่วยงาน โดยกระทรวงที่ได้รับจัดสรรงบสูงกว่ามีเพียงกระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงการคลังเท่านั้น ขณะที่กระทรวงสาธารณสุขยังได้รับงบน้อยกว่ากระทรวงกลาโหม
โฆษก กห.แจง 5 ประเด็น...
การแถลงของ พล.ท.คงชีพ เมื่อวันพุธที่ 20 ก.พ. ไม่ได้ปฏิเสธ "ข้อมูลเปิด" ชุดนี้ เพียงแต่อธิบายว่างบกลาโหม "เพิ่้มขึ้นปกติ" ตามการเติบโตของงบประมาณรวมของประเทศ ซึ่งหากคิดเป็นอัตราส่วนงบกลาโหมต่องบประมาณประเทศในแต่ละปี ตัวเลขที่คิดเป็นเปอร์เซ็นต์จะอยู่ในระดับใกล้เคียงกัน คือ 7% กว่าๆ ซึ่งเป็นระดับเดียวกันมาตลอดตั้งแต่หลังวิกฤติเศรษฐกิจปี 40 และต่ำกว่ามากหากเทียบกับยุคก่อนปี 40
คำชี้แจงของโฆษกกระทรวงกลาโหม สรุปได้ 5 ประเด็นคือ
1.การจัดทำงบประมาณต้องผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งผู้พิจารณาส่วนใหญ่ในสภาก็คือนักการเมือง (หมายถึงในยุคอื่นๆ ที่ไม่ใช่รัฐบาลทหาร) ส่วนนี้เองที่นำมาสู่คำอธิบายว่า งบประมาณของกระทรวงกลาโหมที่ผ่านมา ตั้งแต่ปี 2536-2541 เคยได้รับจัดสรรเฉลี่ยถึง 12.7% ของงบประมาณทั้งหมดของประเทศ จากนั้นเมื่อเข้าสู่ภาวะวิกฤติเศรษฐกิจ งบกลาโหมก็ได้รับจัดสรรลดลงมา เหลือราว 7% กว่าๆ มาตลอดจนถึงปัจจุบัน ซึ่งผู้ที่พิจารณาผ่านงบก็คือนักการเมืองเป็นส่วนใหญ่ (แล้วจะมาวิจารณ์อะไร?)
2.งบปี 62 กระทรวงกลาโหมได้รับการจัดสรร 2.27 แสนล้านบาท คิดเป็น 7.57% ของงบทั้งประเทศ และคิดเป็นร้อยละ 1.31 ของ GDP แปลว่าไม่ได้สูงหรือเพิ่มขึ้นผิดปกติเหมือนที่นักการเมืองโจมตี
3.เมื่อเปรียบเทียบงบประมาณกระทรวงกลาโหมของไทยกับประเทศอาเซียนแล้ว งบกลาโหมของไทยจัดอยู่ในลำดับที่ 6 เทียบเท่ากับฟิลิปปินส์
4.ทุกรัฐบาลจัดสรรงบให้กระทรวงแต่ละกระทรวงตามขนาดและภารกิจที่ได้รับ โดยกระทรวงกลาโหมได้รับงบสูงเป็นลำดับที่ 4 รองจากกระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงการคลัง
5.สำหรับงบกลาโหมที่เป็น "หน่วยงานความมั่นคง" นอกจากภารกิจในการป้องกันประเทศแล้ว ยังมีภารกิจการรักษาความมั่นคงภายใน, การพิทักษ์รักษาสถาบัน, การดูแลผลประโยชน์ของชาติ, การพัฒนาประเทศ รวมถึงการช่วยเหลือประชาชนจากเหตุสาธารณภัยต่างๆ นอกจากนี้ยังมีบทบาทในการสนับสนุนรัฐบาลกรณีเกิดปัญหา เช่น การแก้ปัญหายาเสพติด, การตัดไม้ทำลายป่า, การลักลอบนำเข้าสิ่งของผิดกฎหมาย ฯลฯ
ฉะนั้นเมื่อนักข่าวถามว่า หากมีการตัดงบประมาณกระทรวงกลาโหมลง 10% ตามที่บางพรรคการเมืองเสนอ จะส่งผลกระทบต่อกองทัพอย่างไรหรือไม่ พล.ท.คงชีพ จึงตอบว่า จะส่งผลกระทบในหลายส่วน ไม่ใช่แค่งานด้านความมั่นคงของทหาร แต่กระทบไปถึงการช่วยเหลือประชาชน การแก้ปัญหาภัยพิบัติต่างๆ ด้วย
นี่คือสาระสำคัญจากคำชี้แจงของโฆษกกระทรวงกลาโหม ซึ่งท่านยังย้ำทิ้งท้ายด้วยว่า การจัดทำงบประมาณในสมัยที่ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรี อยู่ในกระบวนการที่โปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ และการเป็นรัฐบาลทหารก็ไม่ได้เอื้อให้กับกองทัพในการจัดสรรงบประมาณสูงขึ้นเป็นพิเศษ ที่สำคัญงบประมาณของประเทศคือภาษีของประชาชน ซึ่งทหารและข้าราชการทุกคนก็เสียภาษีด้วยเช่นกัน
3 คำถามคาใจ...
แม้ข้อมูลที่โฆษกกระทรวงกลาโหมนำมาตั้งโต๊ะแถลงผ่านสื่ออย่างใหญ่โต จะไม่มีอะไรผิด แต่ก็ยังมีข้อสังเกตและคำถามจาก "ผู้รู้" ด้านงบประมาณที่ได้รวบรวมมา จนกลายเป็นคำถามคาใจว่า คำชี้แจงของกระทรวงกลาโหมเป็นเรื่องเดียวกันกับที่ประชาชนอยากรู้หรือเปล่า
จากวิวาทะถกเถียงเรื่อง “งบกลาโหม” ยังมีข้อสังเกตจากผู้ที่ศึกษาเรื่องการจัดงบประมาณของกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ว่าการพูดถึงตัวเลขงบประมาณว่าใช้มากหรือน้อย โดยเทียบสัดส่วนกับงบประมาณรวมของทั้งประเทศ หรือจีดีพีนั้น บางกรณีก็อาจไม่ได้ตอบคำถามที่สังคมคาใจ โดยประเด็นที่ยังคาใจมี 3 เรื่องหลักๆ ด้วยกัน
1.การคิดเทียบอัตราส่วนเป็นเปอร์เซนต์ของงบกลาโหมกับงบรวมของประเทศ แล้วอธิบายว่ากระทรวงกลาโหมได้รับการจัดสรรงบในอัตราส่วนเท่าเดิม ไม่ได้เพิ่มขึ้นเป็นพิเศษ และตัวเลขที่เพิ่มก็เป็นการเติบโตตามงบรวมของประเทศที่เพิ่มมากขึ้นทุกปี คำอธิบายนี้ไม่ได้ตอบคำถามสังคมที่มองว่า ทิศทางงบประมาณรายปีของกระทรวงกลาโหมเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ในช่วงหลังการรัฐประหารแทบทุกครั้งโดยไม่ลดลงเลย เพราะสังคมมองเฉพาะตัวเลข ไม่ได้มองที่อัตราส่วน
ที่สำคัญแม้งบภาพรวมของประเทศจะเติบโตขึ้นแทบทุกปี แต่ก็ไม่ใช่คำตอบสุดท้ายว่างบกลาโหม หรืองบกระทรวงอื่นๆ จะต้องเพิ่มตาม แต่ทั้งหมดต้องขึ้นกับการวางน้ำหนักภารกิจและความจำเป็นของการใช้งบประมาณในแต่ละปีมากกว่า
ขณะที่ภาพจริงที่สังคมเห็นก็คือ กองทัพมีนโยบายลดจำนวนกำลังพลลง, มีนโยบายลดจำนวนนายพล นอกจากนั้นในมุมมองของคนทั่วไป มองว่าประเทศไม่ได้มีศึกสงครามอะไร ภูมิภาคนี้ไม่มีสงครามขนาดใหญ่ (มีแต่ปัญหาไฟใต้) แต่ทำไมงบจึงเพิ่มขึ้น ฉะนั้นแม้จะอ้างว่าเป็นการเพิ่มตามการเพิ่มขึ้นของงบประมาณประเทศ แต่ถ้ารัฐบาลไม่ได้ให้น้ำหนักเรื่องการทหาร ตัวเลขงบก็น่าจะคงที่หรือลดลงได้ แม้งบภาพรวมของประเทศจะเพิ่้มขึ้นก็ตาม โดยสามารถดึงเอางบกลาโหมที่ปรับลดลงนั้น นำไปใช้ด้านอื่น
ตัวอย่างที่เห็นชัดว่าทำได้ คือการปรับลดงบกลาโหมในปี 53 ในรัฐบาลประชาธิปัตย์ที่นำโดย นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ
2.การนำงบด้านการทหารของประเทศไทยไปเทียบกับประเทศเพื่อนบ้าน แล้วบอกว่าไม่ได้มีอัตราการเพิ่มสูงจนผิดปกติ ต้องถามว่าจริงๆ แล้วสามารถเทียบกันได้หรือไม่ เพราะแต่ละประเทศเผชิญภัยคุกคามแตกต่างกัน อย่างหลายประเทศในอาเซียนอยู่ในวงจรปัญหาข้อพิพาททะเลจีนใต้ จึงซื้อเรือดำน้ำเพิ่มหลายลำในรอบหลายปีที่ผ่านมา
ส่วนไทยกลับมีเสียงวิจารณ์ว่าไม่ได้เกี่ยวข้องโดยตรงกับปัญหาทะเลจีนใต้ แต่ทำไมต้องซื้อเรือดำน้ำด้วย
ประเด็นนี้เป็นคำถามของประชาชนและพรรคการเมืองมานาน ซึ่งกองทัพก็ได้ชี้แจงผ่านโฆษกกลาโหมว่า เป็นเพราะเรามีผลประโยชน์ทางทะเลจำนวนมหาศาลต้องดูแล แต่คำชี้แจงนี้ก็ทำให้เกิดคำถามย้อนกลับไปยังกระทรวงกลาโหมเหมือนกันว่า นี่คือเหตุผลที่งบกลาโหมต้องเพิ่มขึ้นด้วยหรือเปล่า
3.การอธิบายว่ากองทัพต้องรับผิดชอบภารกิจด้านการพัฒนา การช่วยเหลือประชาชน และการบรรเทาภัยพิบัติ จึงต้องมียุทโธปกรณ์และเครื่องไม้เครื่องมือ
สำหรับภารกิจนี้ แม้จะถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ (ฉบับปี 50 ในมาตรา 77 ฉบับปัจจุบันมาตรา 52) และพระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551 (กฎหมาย กอ.รมน.) ที่มีการแก้ไขเพิ่มเติมใหม่
แต่คำถามคือการที่กองทัพแก้ไขกฎหมายในช่วงที่ตัวเองมีอำนาจ (ทั้งรัฐธรรมนูญ และ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ) เพื่อขยายขอบเขตภารกิจของตนเอง (โดยเฉพาะการใช้มาตรา 44 ออกคำสั่งหัวหน้า คสช.ที่ 51/2560 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ให้ กอ.รมน.มีอำนาจตามกฎหมายป้องกันและบรรเทาภัยพิบัติ ซึ่งเดิมเป็นอำนาจของกระทรวงมหาดไทยด้วย) แล้วสุดท้ายก็นำมาสู่การเพิ่มงบประมาณ ในขณะที่มีหน่วยงานที่รับผิดชอบเรื่องนั้นๆ โดยตรงอยู่แล้ว (เช่น มหาดไทย ตามกฏหมายป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย) ทั้งหมดนี้เป็นทิศทางที่ถูกต้องจริงหรือไม่
แน่นอนว่าไม่มีใครปฏิเสธที่ทหารจะมีส่วนช่วยบรรเทาภัยพิบัติ หรือสาธารณภัยต่างๆ แต่หน้าที่ความรับผิดชอบย่อมต้องมีขอบเขต และต้องระวังไม่ให้เป็นการดึงงานจากความรับผิดชอบของหน่วยงานอื่นมาเป็นของตนเอง แล้วนำไปเป็นเหตุผลในการขอเพิ่มงบประมาณ
กองทัพยุค"ภารกิจรอง"
พล.ท.ภราดร พัฒนถาบุตร อดีตเลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) อธิบายประเด็นนี้ไว้อย่างเห็นภาพ โดยบอกว่าปัญหาหลักที่ทำให้กองทัพใหญ่โตอุ้ยอ้ายและใช้งบประมาณสูงมาก คือการให้น้ำหนัก "ภารกิจรอง" มากกว่า "ภารกิจหลัก" โดยมีตัวอย่างที่ทำให้เห็นภาพชัดเจน 2-3 เรื่อง
1.การจัดโครงสร้างหน่วยที่มีเฉพาะในภาวะสงคราม อยู่ในโครงสร้างปกติ ทำให้สิ้นเปลืองงบประมาณโดยใช่เหตุ เช่น การมีกองทัพน้อย (เดิมมี 3 กองทัพและมีโครงการจะยุบเลิก แต่ก็ไม่เลิก สุดท้ายเพิ่มกองทัพน้อยที่ 4 ขึ้นมาอีกเมื่อไม่กี่ปีที่ผ่านมา) และการมีกองบัญชาการช่วยรบ ซึ่งชื่อก็บอกอยู่แล้วว่าเป็นกองบัญชาการช่วยรบ เมื่อยังไม่มีการรบ จึงไม่ควรมีหน่วยประเภทนี้
2.การออก พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ยกระดับให้ กอ.รมน.แปรสภาพจาก "หน่วยงานเฉพาะกิจ" (ซึ่งกฎหมายเดิมยกเลิกไปแล้วหลังจบภารกิจปราบปรามคอมมิวนิสต์ในรัฐบาล ชวน หลีกภัย สมัยที่ 2) เป็น "หน่วยงานถาวร" มีอัตรากำลัง มีรถราม้าใช้ และมีงบประมาณเป็นของตัวเอง
3.การเขียนรัฐธรรมนูญและกฎหมายขยายภารกิจให้ทหารช่วยเหลืองานพัฒนา งานบรรเทาภัยพิบัติ และงานช่วยเหลือประชาชน ซึ่งตามนัยของกฎหมาย หมายถึงภารกิจงานพัฒนาที่เชื่อมโยงกับความมั่นคงเท่านั้น
"อย่างเช่นการสร้างถนนในพื้นที่ชายแดนที่ยังไม่ปลอดภัย หน่วยปกติเข้าพื้นที่ไม่ได้ แบบถึงจะให้ทหารทำ หรืองานบรรเทาภัยพิบัติ ก็ต้องเป็นภัยในระดับที่หน่วยปกติรับมือไม่ไหว ทหารถึงจะเข้าไป แต่สิ่งที่เกิดขึ้นจริงทุกวันนี้คือ กองทัพไปแย่งงานเหล่านี้จากหน่วยปกติมาทำ ใช้โครงสร้าง กอ.รมน.เข้าไปคุมผู้ว่าฯอีกที ซึ่งแบบนี้น่าจะเป็นการตีความกฎหมายเพิ่มอำนาจตัวเอง" อดีตเลขาธิการ สมช.ระบุ
พล.ท.ภราดร ย้ำว่า ภารกิจทั้งหมดนี้เป็น "ภารกิจรอง" ไม่ใช่ "ภารกิจหลัก" ของทหารคือ "การป้องกันประเทศ" นอกจากนั้นในประเด็นงบกลาโหม แม้ดูเผินๆ จะไม่ได้เพิ่มขึ้นผิดปกติ แต่หากมองลึกลงไปจะพบว่า งบทั้งก้อนต้องแบ่งสรรเป็น "งบประจำ" พวกเงินเดือน เบี้ยเลี้ยงกำลังพล กับ "งบลงทุน" หรือ "งบพัฒนากองทัพ" ซึ่งส่วนที่เป็น "งบประจำ" ไม่มีใครไปแตะ แต่ "งบลงทุน" หรือ "งบพัฒนา" เป็นส่วนที่มีปัญหา เพราะมีการไปตั้งงบผูกพันเอาไว้เป็นสิบปี สำหรับชำระหนี้จากการซื้ออาวุธ เช่น เรือดำน้ำ แบบนี้ทำให้กองทัพไม่มีงบพัฒนา หรือมีก็น้อย ไม่เพียงพอ
เดิมพันมากกว่ากลับกรมกอง...
จากข้อมูลและข้อสังเกตทั้งหมดนี้ ทำให้เกิดนโยบาย "ปฏิรูปกองทัพ" ที่พรรคการเมืองหลายๆ พรรคเสนอคล้ายคลึงกัน ไม่ว่าจะเป็นประชาธิปัตย์ เพื่อไทย และพรรคอนาคตใหม่
เริ่มตั้งแต่การยกเลิกหรือลดการเกณฑ์ทหารลง เปลี่ยนมาใช้ระบบ "อาสาสมัคร" หรือ "สมัครใจ" แทน, การลดขนาดของกองทัพ ลดจำนวนนายพลที่มีมากที่สุดในโลกลง และการจัดระบบงบประมาณใหม่ให้สอดคล้องกับ "ภารกิจหลัก" ของกองทัพ และตรงกับ "ภัยคุกคาม" ที่ประเทศกำลังเผชิญ
ธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ หัวหน้าพรรคอนาคตใหม่ อธิบายถึงบางบริบทของแนวคิดปฏิรูปกองทัพท่ามกลางกระแสต่อต้านจากบางฝ่ายว่า ไม่ได้ปฏิเสธการซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์ แต่ต้องจัดซื้อให้ตรงกับภัยคุกคาม เช่น ทุกวันนี้แทบไม่มีการรบกันด้วยกองกำลังขนาดใหญ่แล้ว จึงต้องจัดซื้อยุทโปกรณ์ให้สอดคล้องกับรูปแบบภัยคุกคามด้วย
นี่คืออีกหนึ่งเดิมพันของการเลือกตั้งหนนี้ ซึ่งไม่ใช่แค่การเรียกร้องให้ทหารถอยกลับเข้ากรมกองเท่านั้น แต่ยังอาจส่งผลสะเทือนถึงการปฏิรูปกองทัพกันเลยทีเดียว!
--------------------------------------------------------------------------------
อ่่านประกอบ :
แก้กฎหมาย กอ.รมน. เปิดทางกองทัพคุมประเทศ?
ผ่างบปี 62 ดับไฟใต้ 1.2 หมื่นล้าน ยอดรวมตั้งแต่ปี 47 ทะลุ 3 แสนล้าน!
เปิดงบปี 61 กลาโหมอู้ฟู่! ยุทธศาสตร์ดับไฟใต้ 1.3 หมื่นล้าน
"กองทัพน้อยที่4" เพิ่มคน-งบบาน สวนทางแผนปฏิรูปกลาโหมต้องยุบ 3 ทัพน้อยปี 59