ความจริงเรื่อง พ.ร.บ.ข้าว

"...มาตรา 27/2 ที่กำหนดให้ชาวนาซึ่งปลูกข้าวโดยใช้พันธุ์ข้าวที่กรมการข้าวประกาศรับรองพันธุ์เท่านั้นที่จะมีสิทธิได้รับความช่วยเหลือ ส่งเสริม หรือสนับสนุนตามมาตรการที่คณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าวประกาศกำหนด ซึ่งอาจส่งผลให้ชาวนาที่ต้องการได้รับความช่วยเหลือและส่งเสริมจากรัฐจะต้องปลูกข้าวโดยใช้พันธุ์ข้าวที่กรมการข้าวประกาศรับรองพันธุ์เท่านั้น ซึ่งน่าจะเป็นการจำกัดทางเลือกของชาวนาในการเลือกใช้เมล็ดพันธุ์ข้าวมาปลูกและอาจจะขาดมิติมุมมองสภาพชีวิตชาวนาตามความเป็นจริง อีกทั้งยังไม่เป็นการส่งเสริมให้ชาวนาพัฒนาเมล็ดพันธุ์ข้าวด้วยตนเองตามวิถีดั้งเดิม ซึ่งชาวนามักจะเก็บเมล็ดข้าวเปลือกไว้เพื่อเพาะปลูกและมีการพัฒนาสายพันธุ์ต่อมา ส่วนบทเฉพาะกาลตามมาตรา 34/1 นั้น ก็ให้การรับรองพันธุ์ข้าวเฉพาะที่ได้รับการรับรองพันธุ์ตาม พ.ร.บ.พันธุ์พืชก่อนวันที่ พรบ.ข้าวใช้บังคับเท่านั้น..."

ตามที่สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติกลุ่มหนึ่งได้เสนอร่างพระราชบัญญัติข้าวเข้าสู่การพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) และมีความคิดเห็น ข้อโต้แย้ง ความเป็นห่วงกังวลจากบุคคลจำนวนมาก ต่อร่าง พ.ร.บ.ข้าว ว่าจะส่งผลกระทบต่อบุคคลหลายกลุ่ม โดยเฉพาะต่อชาวนาในประเทศไทยซึ่งมีจำนวนประมาณ 15 ล้านคน และมี สมาชิก สนช.บางท่านให้ความเห็นว่า ตามที่มีบุคคลออกมาโต้แย้งร่าง พ.ร.บ.ข้าวนั้น เป็นความเข้าใจที่ผิดพลาดคลาดเคลื่อนจากความเป็นจริง บทความนี้ขอให้ความเห็นทางวิชาการในประเด็นข้อกฎหมายต่อร่าง พ.ร.บ.ข้าวฉบับนี้ ว่า เนื้อหาที่ถูกต้องแท้จริงตาม พ.ร.บ.ข้าว เป็นอย่างไร แต่จะขอกล่าวถึงเฉพาะบางส่วนที่เป็นข้อโต้เถียงในเรื่องเมล็ดพันธุ์ข้าวที่เป็นประเด็นปัญหาและเกี่ยวข้องกับชาวนาทั้งประเทศโดยตรงเท่านั้น ดังนี้

1. ความไม่ชัดเจนของความหมาย “เพื่อประโยชน์ทางการค้า”

ร่าง พ.ร.บ.ข้าว มาตรา 3 ให้ความหมายของ “จำหน่าย” ไว้ว่า “ขาย จ่าย แจก หรือแลกเปลี่ยน ทั้งนี้ เพื่อประโยชน์ทางการค้า” ในเรื่องนี้ การกระทำเพื่อประโยชน์ทางการค้าอาจจะไม่ต้องกระทำโดยบุคคลที่มีอาชีพเป็นพ่อค้าก็ได้ คนทั่วไปก็สามารถกระทำเพื่อประโยชน์ทางการค้าได้ เช่น มีสิ่งของที่เป็นของตนแล้วขายให้แก่คนอื่น เพื่อให้ได้เงินตอบแทน หรือแลกเปลี่ยนสิ่งของที่ตนมีกับคนอื่น โดยได้สิ่งของอื่นมาตอบแทน ก็เป็นไปเพื่อประโยชน์ทางการค้าได้ แล้วการที่ชาวนามีเมล็ดพันธุ์ข้าวแล้วขาย จ่าย แจก หรือแลกเปลี่ยน โดยได้รับผลประโยชน์ตอบแทนกลับคืนมา จะพิจารณาได้หรือไม่ว่าอยู่ในความหมายของเพื่อประโยชน์ทางการค้า ซึ่งตาม ร่าง พรบ.ข้าว หากชาวนาขาย จ่าย แจก หรือแลกเปลี่ยนเมล็ดพันธุ์ข้าวที่ตนเก็บไว้ให้บุคคลอื่น และหากถูกพิจารณาว่าอยู่ในความหมายของ “เพื่อประโยชน์ทางการค้า” แล้ว ก็อาจจะส่งผลกระทบต่อชาวนาโดยตรงได้ ดังจะกล่าวในรายละเอียดต่อไป ซึ่งหากจะให้มีความชัดเจนว่าชาวนาไม่มีความผิดตามกฎหมายจากการจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าว ก็ควรเขียนยกเว้นไว้ในกฎหมายเสียให้ชัดเจน และควรที่จะกำหนดหลักเกณฑ์ในการพิจารณาเรื่องนี้ให้ชัดเจนว่าอย่างไรเป็นไปเพื่อประโยชน์ทางการค้า อย่างไรไม่ใช่ ไว้เป็นการเฉพาะ เพื่อไม่ให้มีปัญหาในการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐผู้บังคับใช้กฎหมายและป้องกันการใช้อำนาจที่ไม่ชอบของเจ้าหน้าที่รัฐด้วย

2. ร่างเดิมของ พ.ร.บ.ข้าว

เดิมทีเดียว ร่าง พ.ร.บ.ข้าว มาตรา 22 กำหนดให้การควบคุมและกำกับพันธุ์ข้าวและการจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าว ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่รัฐมนตรีกำหนด แต่ทั้งนี้ไม่ใช้บังคับกับชาวนาที่ขายหรือแลกเปลี่ยนเมล็ดพันธุ์ข้าวที่เป็นผลผลิตในที่นาของตนเองและไม่ใช้บังคับกับบุคคลอื่นใดตามที่รัฐมนตรีกำหนด และมาตรา 30 กำหนดว่าผู้ใดฝ่าฝืนมาตรา 22 นี้ เช่น จำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าว ไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่รัฐมนตรีกำหนด ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 2 ปี หรือปรับไม่เกิน 4 หมื่นบาทหรือทั้งจำทั้งปรับ แต่ต่อมาร่างทั้ง 2 มาตรา นี้ ได้ถูกตัดออกไปทั้งหมดดังจะกล่าวต่อไป

3. ร่างใหม่ของ พ.ร.บ.ข้าว

3.1 ในชั้นพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ข้าว ในวาระที่ 2 โดยคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติข้าวได้มีการตัดมาตรา 22 ทั้งมาตรา แต่เนื้อหาของมาตรา 22 ในเรื่องการควบคุมและกำกับพันธุ์ข้าวและการจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าว ยังคงอยู่ แต่ว่าถูกย้ายไปบัญญัติไว้อยู่ใน มาตรา 27/1 ดังนี้

- มาตรา 27/1 วรรคหนึ่ง กำหนดให้กรมการข้าวมีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบและรับรองพันธุ์ข้าว

- มาตรา 27/1 วรรคสอง กำหนดให้พันธุ์ข้าวที่กรมการข้าวได้ตรวจสอบแล้วเห็นว่าเป็นพันธุ์ข้าวที่มีคุณภาพเหมาะสมแก่การนำไปผลิตเป็นเมล็ดพันธุ์เพื่อจำหน่าย ให้กรมการข้าวประกาศให้เป็นพันธุ์ข้าวรับรองในราชกิจจานุเบกษา ซึ่งหมายความว่า มาตรา 27/1 วรรคสองนี้ ได้กำหนดเงื่อนไขให้จำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าวได้เฉพาะเมล็ดพันธุ์ข้าวที่ได้รับการรับรองโดยกรมการข้าวแล้วตามมาตรา 27/1 วรรคสองเท่านั้น ซึ่งในเรื่องนี้ คณะกรรมาธิการ ฯ ได้ตั้งข้อสังเกตว่า ภายใน 3 ปี นับแต่วันที่ พ.ร.บ.ข้าวใช้บังคับ ให้กรมการข้าวไปพิจารณาทบทวนความจำเป็นในการดำเนินการตามมาตรา 27/1 วรรคสองด้วย

- มาตรา 27/1 วรรคสี่ กำหนดให้การตรวจสอบและรับรองพันธุ์ข้าว การจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าว ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่อธิบดีกรมการข้าวประกาศกำหนด โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าว (นบข.) ที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน

3.2 นอกจากนี้ คณะกรรมาธิการ ฯ ได้ตัดมาตรา 30 ที่กำหนดโทษ กรณีการควบคุมและกำกับพันธุ์ข้าว และการจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าวที่ฝ่าฝืนหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนดไว้ อย่างไรก็ตาม บทกำหนดโทษที่ฝ่าฝืนกรณีเมล็ดพันธุ์ข้าวนี้อาจจะไม่ได้หายไปไหน แต่อาจจะแปลงเป็นร่างอวตารมาอยู่ในมาตรา 27/4 และมาตรา 27/5 ซึ่งกำหนดให้การตรวจสอบ กำกับ ควบคุม รับรองพันธุ์ข้าวและเมล็ดพันธุ์ข้าว และการจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าว รวมทั้งบทกำหนดโทษให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติพันธุ์พืช พ.ศ. 2518 ซึ่งในปัจจุบัน ตามประกาศกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ที่ออกโดยอาศัยอำนาจตาม พ.ร.บ.พันธุ์พืช ได้กำหนดให้เมล็ดพันธุ์ข้าวเปลือกทุกพันธุ์เป็นเมล็ดพันธุ์ควบคุมตามกฎหมาย และได้กำหนดบทลงโทษจำคุกหรือปรับตามกฎหมายหากฝ่าฝืนบทบัญญัติในเรื่องเมล็ดพันธุ์ควบคุมไว้หลายกรณีเช่น การฝ่าฝืนประกาศที่กำหนดเกี่ยวกับเมล็ดพันธุ์ควบคุมตามมาตรา 13 มีโทษจำคุกไม่เกิน 1 ปี หรือปรับไม่เกิน 2 พันบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ การรวบรวมและการขายเมล็ดพันธุ์ควบคุมเพื่อการค้า โดยไม่ได้รับอนุญาตที่เป็นการฝ่าฝืน มาตรา 14 มีโทษจำคุกไม่เกิน 2 ปี หรือปรับไม่เกิน 4 พันบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ เป็นต้น อีกทั้ง ตาม พรบ.พันธุ์พืชยังกำหนดให้คำว่า “รวบรวม” หมายความว่า “รวบรวมเมล็ดพันธุ์เพื่อคัดเลือกหรือบรรจุในภาชนะบรรจุ” และคำว่า “ขาย” หมายความว่า “จำหน่าย จ่าย แจก หรือแลกเปลี่ยน ทั้งนี้ เพื่อประโยชน์ในการค้าและหมายความรวมถึงมีไว้เพื่อขาย” อีกด้วย

ทั้งนี้ยังต้องขึ้นอยู่กับหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการตรวจสอบและรับรองพันธุ์ข้าว และการจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าวที่อธิบดีกรมการข้าวจะประกาศกำหนดตามมาตรา 27/1 วรรคสี่ด้วยว่าจะมีเนื้อหาอย่างไร ซึ่งขณะนี้ก็ยังไม่มีความชัดเจนในเรื่องนี้

4. มาตรา 27/2 ที่กำหนดให้ชาวนาซึ่งปลูกข้าวโดยใช้พันธุ์ข้าวที่กรมการข้าวประกาศรับรองพันธุ์เท่านั้นที่จะมีสิทธิได้รับความช่วยเหลือ ส่งเสริม หรือสนับสนุนตามมาตรการที่คณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าวประกาศกำหนด ซึ่งอาจส่งผลให้ชาวนาที่ต้องการได้รับความช่วยเหลือและส่งเสริมจากรัฐจะต้องปลูกข้าวโดยใช้พันธุ์ข้าวที่กรมการข้าวประกาศรับรองพันธุ์เท่านั้น ซึ่งน่าจะเป็นการจำกัดทางเลือกของชาวนาในการเลือกใช้เมล็ดพันธุ์ข้าวมาปลูกและอาจจะขาดมิติมุมมองสภาพชีวิตชาวนาตามความเป็นจริง อีกทั้งยังไม่เป็นการส่งเสริมให้ชาวนาพัฒนาเมล็ดพันธุ์ข้าวด้วยตนเองตามวิถีดั้งเดิม ซึ่งชาวนามักจะเก็บเมล็ดข้าวเปลือกไว้เพื่อเพาะปลูกและมีการพัฒนาสายพันธุ์ต่อมา ส่วนบทเฉพาะกาลตามมาตรา 34/1 นั้น ก็ให้การรับรองพันธุ์ข้าวเฉพาะที่ได้รับการรับรองพันธุ์ตาม พ.ร.บ.พันธุ์พืชก่อนวันที่ พรบ.ข้าวใช้บังคับเท่านั้น

บทบัญญัติตามร่าง พ.ร.บ.ข้าวจึงอาจส่งผลกระทบต่อวิถีชีวิตการทำนาปลูกข้าวของชาวนาไทยและการพัฒนาพันธุ์ข้าวในหลาย ๆ กรณี อีกทั้งยังอาจจะมีความไม่ชัดเจนของความผิดทางอาญาในกรณีของการขายหรือการจำหน่าย ซึ่งมีประเด็นปัญหาเรื่อง “เพื่อประโยชน์ทางการค้า” ดังกล่าวด้วย จึงควรที่ สนช. จะได้พิจารณาและรับฟังความคิดเห็นจากผู้คนที่เกี่ยวข้องในวงการต่าง ๆ ให้รอบด้าน เพราะแม้แต่ร่าง พ.ร.บ.ข้าว ที่เสนอโดยสมาชิก สนช. เองก็ยังถูกคณะกรรมาธิการฯ ปรับแก้ไขเพิ่มเติมร่างเป็นจำนวนมากแทบจะตลอดทั้งร่างในชั่วเวลาแค่เดือนครึ่ง หาก สนช.จะรับฟังความคิดเห็นจากผู้เกี่ยวข้องเพิ่มเติม ย่อมจะมีข้อเสนอแนะที่ดีและเป็นประโยชน์ในการปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมร่าง พ.ร.บ.ข้าวให้มีความถูกต้องเหมาะสมและเป็นประโยชน์มากยิ่งขึ้น ดังนั้น ถึงแม้ในขณะนี้ คณะกรรมาธิการ ฯ จะได้พิจารณาร่าง พ.ร.บ.ข้าว ในวาระ 2 เสร็จสิ้นแล้ว สนช.ก็ยังไม่ควรที่จะรีบเร่งนำ พ.ร.บ.ข้าว เข้าสู่การพิจารณาของ สนช. ในวาระ 3 โดยทันที และควรที่จะชะลอการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ข้าวนี้ไว้ เพื่อรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้องให้ถี่ถ้วน รอบคอบ และให้ได้ความครบถ้วนเสียก่อน

ดร.ธนกฤต วรธนัชชากุล
อัยการจังหวัดประจำสำนักงานอัยการสูงสุด

หมายเหตุ : ภาพประกอบจาก http://www.landactionthai.org