ถอดรหัส ร่าง พ.ร.บ.ข้าว จำคุก-ปรับชาวนา จริงหรือ?

"... มาตรา 26 วรรคสอง แห่ง ร่าง พ.ร.บ. ข้าว ได้เขียนยกเว้นในกรณีชาวนาที่เก็บเมล็ดพันธุ์ข้าวไว้ใช้กันเองแล้วอย่างชัดเจน โดยไม่ถือเป็นความผิด และไม่มีการลงโทษทั้งจำคุกหรือปรับใด ๆ ดังนั้น ตามหัวข่าวที่แชร์กัน จึงเป็นเท็จ..."

การทำนา ชาวนา เป็นอาชีพเกษตรกรรมที่อยู่คู่บ้านเมืองเรามากว่า 100 ปี น่าประหลาดใจที่ประเทศไทยมีกฎหมายต่าง ๆ นับพันฉบับ แต่จนถึงบัดนี้ ยังไม่เคยมีกฎหมายว่าด้วยข้าว หรือชาวนาเลย

แต่ที่น่าประหลาดใจกว่า เมื่อมีการเสนอร่าง พ.ร.บ.ข้าว ที่เกิดขึ้นจากความพยายามของคณะ สนช จำนวนหนึ่ง และขณะนี้ถูกนำเสนอเข้าสู่การพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติในวาระที่ 1 และสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ได้มีมติรับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติข้าว พ.ศ. .... แล้ว เมื่อวันที่ 25 ธันวาคม 2561 ที่ผ่านมา ขณะนี้ ร่างกฎหมายยังอยู่ระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ยังไม่แล้วเสร็จ แต่กลับเกิดกระแสต้านรุนแรง เนื่องจากมีการแชร์พาดหัวข่าวใน social media ต่อ ๆ กัน ที่อ่านพอสรุปได้ว่า “ชาวนาต้องซื้อเมล็ดพันธุ์ หากเพาะเก็บเมล็ดพันธุ์เองจะต้องโทษจำคุกและปรับ1 แสนบาท” ที่สุดแล้ว ร่าง พ.ร.บ.ข้าว นี้ คือทางออก หรือ ทางตัน สำหรับชาวนากันแน่?

ที่มาที่ไปของร่าง พ.ร.บ.ข้าว

คณะพิจารณายกร่าง พ.ร.บ. ข้าว คือ คณะอนุปัจจัยการผลิต สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ได้ศึกษาและลงพื้นที่เก็บข้อมูลเกี่ยวกับปัญหาข้าวและชาวนา มายาวนานกว่าสองปีเต็ม และจากการลงพื้นที่ ก็ได้รับทราบข้อเรียกร้องหลัก ๆ ของชาวนา สรุปได้ 3 เรื่อง ดังนี้

- เมล็ดพันธุ์ข้าว ควรต้องมีมาตรฐาน ซื้อพันธุ์ไหนปลูกมาแล้วเป็นพันธุ์นั้นตามจริง ส่วนข้าวลีบ ต้องให้น้อยที่สุด

- ให้ประกาศราคารับซื้อข้าวเปลือกเป็นราคาตายตัว

- ให้โรงสีรับซื้อข้าวเปลือก โดยคิดค่าความชื้น ผลพลอยได้ สิ่งปนเปื้อน ที่เป็นไปตามความเป็นจริง

คณะผู้ยกร่างเอง จึงกลับมาศึกษาข้อมูล ปัญหาต่าง ๆ ของข้าวและชาวนา โดยเฉพาะเอกสารงานวิจัย เรื่อง “บทเรียนนโยบายอุดหนุนภาคเกษตรจากต่างประเทศ” FAQ (Focus and Quick) ฉบับที่ 99 เดือนเมษายน 2015 ของ ธนาคารแห่งประเทศไทย จึงเห็นว่า ภาพรวมของนโยบายของข้าวไทยทั้งวงจร ณ เวลานี้ คือ นโยบายที่ให้ภาคการตลาดนำภาคการผลิต โดยมีคณะกรรมการ นบข (ตามคำสั่ง คสช. ปี 2557) เป็นผู้กำหนดนโยบายในการขับเคลื่อนระดับชาติ และพบว่า ในส่วนภาคการตลาด การค้าข้าวมีกฎหมายที่เป็นพระราชบัญญัติ มีกฎ ระเบียบ (กฎหมายลำดับรอง) ว่าด้วยการค้าข้าว ดูแลและกำกับโดย ก พาณิชย์ เช่น พ.ร.บ. ค้าข้าว หรือ พ.ร.บ. ส่งออกสินค้าข้าว อยู่แล้ว แต่ยังขาดกฎหมายที่มุ่งช่วยสร้างความเข้มแข็งให้ “ภาคการผลิต” ในด้านคุณภาพ และการลดต้นทุนให้เกษตรกรอย่างมีประสิทธิภาพกว่าในอดีต ซึ่งหากมีกฎหมายข้าวเช่นนี้ ก็จะช่วยลดการบิดเบือนของกลไกตลาด สร้างความยั่งยืนในระยะยาว ช่วยเติมเต็มให้วงจรข้าวของไทยมีประสิทธิภาพอย่างสมบูรณ์ตลอดสาย ทั้งต้นทาง กลางทาง และปลายทาง ที่สำคัญ ในการสร้างความเข้มแข็งของภาคการผลิตนั่น จำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องให้หน่วยงานรัฐมีข้อมูลทุกห่วงโซ่การผลิตอย่างบูรณาการ

แต่ปัญหาสำคัญ คือ ภาครัฐยังขาดฐานข้อมูลภาคการผลิตในมือที่จะช่วยสะท้อนความเป็นจริงในการกำหนดนโยบายเพื่อสนับสนุน ส่งเสริมได้อย่างถูกต้องสอดคล้องกับสภาพปัญหา และยังคงเผชิญการแก้ไขปัญหาหนี้สินของชาวนา ทั้งนี้ สาเหตุสำคัญของความยากจนมาจากสัดส่วนของราคาขายข้าวเปลือก ที่การคำนวณต้นทุนยังไม่สะท้อนตามความเป็นจริง ประกอบกับปัจจัยการผลิตที่ขาดการควบคุมด้านคุณภาพ มาตรฐาน คือ พันธุ์ข้าวและเมล็ดพันธ์ข้าว อีกด้วย เพราะข้อเท็จจริง คือ ชาวนาในหลายพื้นที่ จำต้องซื้อเมล็ดพันธุ์ที่ไม่มีการรับรองพันธุ์ (เรียกว่าข้าวถุงขาว) จากที่ควรต้องใช้เพียง 15 กก./ไร่ อาจต้องใช้ปริมาณที่มากขึ้นเป็นสองเท่า (30 กก./ไร่) ขณะที่ราคาขาย กก. ละ 22 บาท จึงไม่น่าแปลกใจที่ต้นทุนการผลิตของชาวนาจึงเพิ่มมากทวีคูณ และหากไปเจอเมล็ดพันธุ์ที่ไม่มีคุณภาพ มีลักษณะทางกายภาพที่อ่อนแอ มีเพลี้ยลง (ไม่ตรงตามที่โฆษณาไว้ข้างถุงของผู้จำหน่าย) ชาวนาก็ยิ่งต้องเพิ่มต้นทุนในการฉีดพ่นยาฆ่าแมลงให้หนักขึ้น สร้างปัญหาที่ทำลายสภาพแวดล้อม และสุขภาพผู้บริโภค ประชาชน ตามมา เป็นต้น

โครงสร้างของ ร่าง พ.ร.บ. ข้าว

ในการยกร่าง กม ขึ้นแต่ละฉบับ ต้องพิจารณาให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญที่จะปรับปรุงเฉพาะในส่วนที่จำเป็น หลีกเลี่ยงการสร้างภาระ และไม่ให้มีการทับซ้อนกับกฎหมายการค้าข้าวในปัจจุบันที่มีการบังคับใช้ มีการปฏิบัติกันมาต่อเนื่อง ซึ่งจากการรับฟังความคิดเห็น ตามมาตรา 77 แห่งรัฐธรรมนูญ 2560 ทั้งในชั้นการเสนอร่างซึ่งต้องรับฟังความเห็นจากประชาชนและผู้เกี่ยวข้อง และในชั้นกรรมาธิการพิจารณาร่างกฎหมายนี้ในสภา ตามลำดับ ประเด็นที่ภาคเอกชนและนักวิชาการเสนอแนะคือ การยกร่างต้องไม่ทับซ้อนกับกฎหมายในส่วนของภาคการตลาดที่บังคับใช้อยู่ มิเช่นนั้น การเปลี่ยนแปลงทั้งระบบอย่างฉับพลันในเรื่องการออกหลักเกณฑ์ใหม่ ภายใต้กฎ ระเบียบ ตามกฎหมายใหม่ โดยเฉพาะมีการกำกับ ควบคุมที่เข้มงวด อาจสร้างความสับสน แทรกแซงกลไกตลาดที่ดำเนินไปอย่างเสรี จนเกิดผลกระทบอย่างรุนแรงต่อระบบตลาดค้าข้าวของไทยทั้งในประเทศและต่างประเทศได้

การแก้ไขและปฏิรูปข้าวทั้งวงจรด้วยการยกร่างกฎหมายนั้น เป็นเรื่องต้องทำทีละขั้นตอน โดยในส่วนภาคการตลาด เนื่องจากขณะนี้ มี กม ด้านการค้าข้าวที่อยู่ในกำกับของกระทรวงพาณิชย์บังคับใช้อยู่แล้ว จึงไม่มีความจำเป็นต้องรื้อเขียน กม ข้าวขึ้นใหม่ โดยให้ไปเขียน Overrule ทับซ้อนของเดิม เพื่อให้ครอบคลุมทั้งด้านการผลิตและการตลาดข้าวใหม่ทั้งหมด แต่อย่างใด หากต่อไป ภาครัฐต้องการแก้ไขในประเด็นใด ก็เพียงให้กระทรวงพาณิชย์ไปพิจารณาทบทวน ปรับปรุง กฎ ระเบียบ ต่าง ๆ ที่มีอยู่ และต้องให้มีการบังคับใช้ กม และตรากฎหมายลำดับรองที่เกี่ยวข้อง ซึ่งก็สามารถทำได้ทันที ไม่ต้องมีการยกร่างหรือตรากฎหมายขึ้นใหม่อีก

โครงสร้างสำคัญ ของร่าง พ.ร.บ. ข้าว มีอย่างน้อย 5 เรื่อง ได้แก่

(1) ร่าง พ.ร.บ. ข้าว จะยกระดับ คณะกรรมการ นบข ให้มีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบายข้าวของประเทศตามกฎหมาย คือในชั้นพระราชบัญญัติ (จากที่ในปัจจุบัน เป็นอำนาจหน้าที่ที่อยู่ภายใต้คำสั่ง คสช.) และกำหนดให้มีกลไก คือ มีอนุภาคการตลาด และอนุการผลิต ให้บูรณาการร่วมกันทำงาน เป็นแขนขาให้ นบข เพื่อสะท้อนปัญหาจากภาคการผลิต และภาคการตลาด ให้การขับเคลื่อนนโยบายข้าวทั้งระบบของ นบข เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ โดย นบข สามารถบริหารงานในการสนับสนุน แก้ไขปัญหาชาวนา เครือข่ายชาวนา รวมถึงผู้ที่เกี่ยวข้องกับข้าวทั้งวงจร โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายรองรับที่ครอบคลุมที่ครบถ้วนและมีประสิทธิภาพ ทั้งภาคการตลาด (ตามกฎหมายเดิมที่บังคับใช้อยู่แล้ว) และภาคการผลิต (ที่กำหนดขึ้นเพิ่มเติมภายใต้ พ.ร.บ. ข้าวฉบับนี้) (ร่าง พ.ร.บ. ข้าว หมวด 1 มาตรา 6 ถึง มาตรา 14/3)

(2) มีการจัดทำฐานข้อมูลของข้าวอย่างครบวงจร รวมถึงจัดทำระบบการตรวจสอบย้อนกลับไปเพื่อหาข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับด้านการผลิตข้าวด้วย ซึ่งเป็นการแก้ปัญหาของภาครัฐ ที่จนถึงปัจจุบันรัฐไม่เคยมีระบบฐานข้อมูลภาคการผลิตข้าวที่สมบูรณ์ ครบถ้วน มาก่อน (มาตรา 19) การสร้างฐานข้อมูลดังกล่าวในมือภาครัฐ เป็นความจำเป็น หากเกืดขึ้นได้ ก็จะช่วยให้ นบข สามารถแก้ไขปัญหา รวมถึงกำหนดมาตรการส่งเสริมต่าง ๆ ได้ตรงกลุ่มเป้าหมาย หรือพื้นที่ ตามความจำเป็นและเหมาะสมต่อห้วงสภาวการณ์ต่าง ๆ ได้ถูกต้อง และทันท่วงที

(3) เพื่อสร้างกติกาที่ให้ความเป็นธรรมต่อทุก ๆ ฝ่ายในการซื้อขายข้าวเปลือก และเพื่อให้ภาครัฐทราบข้อมูลในปริมาณข้าวเปลือกในประเทศไทยที่แท้จริง ร่าง พ.ร.บ. ข้าวได้กำหนดให้เป็นหน้าที่ของคณะอนุฯ ภาคการผลิต ในการออกหลักเกณฑ์ วิธีการคำนวณต้นทุนข้าวเปลือก ผลพลอยได้ ที่ต้องสะท้อนตามความเป็นจริง (มาตรา 13/3) และผู้รับซื้อข้าวเปลือกจะต้องออกใบรับซื้อและจัดส่งทางอิเลคทรอนิกส์ (ทั้งนี้ ห้วงเวลาการจัดส่ง และรายละเอียดของใบรับซื้อ จะเป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข ที่ นบข กำหนด) (มาตรา 20)

(4) ให้มีการวิเคราะห์และจัดทำเขตศักยภาพการผลิตข้าว (zoning) ทั้งประเทศภายในสามปี (มาตรา 21) และให้มีการกำกับดูแลเมล็ดพันธุ์ ซึ่งจะเป็นการนำอำนาจหน้าที่ตาม พ.ร.บ. พันธุ์พืช 2518 เดิม มากำหนดเจ้าภาพให้ชัดเจนตาม พ.ร.บ. ข้าว ฉบับนี้ คือ เป็นหน้าที่ของกรมการข้าวโดยตรง (มาตรา 27/4) (ซึ่งเดิมในทางปฏิบัติจะเป็นเช่นนั้นอยู่แล้ว เพียงแต่ตาม พ.ร.บ. พันธุ์พืช จะกำหนดให้กรมวิชาการเกษตรดูแล แต่เนื่องจากเมล็ดพันธุ์ ตาม พ.ร.บ. พันธุ์พืช มีถึง 33 ชนิด ในส่วนเมล็ดพันธุ์ข้าวจึงได้มอบอำนาจต่อให้กรมการข้าวอีกที) แต่ที่ พ.ร.บ. ข้าว เพิ่มเติม คือ กำหนดเรื่องมาตรการส่งเสริมเรื่องการรับรองพันธุ์ ที่จะช่วยแก้ปัญหาเมล็ดพันธุ์ไม่มีคุณภาพ (มาตรา 27/1 – มาตรา 27/5)

(5) เพิ่มมาตรการป้องกันการลักลอบนำข้าวจากต่างประเทศเข้ามาในประเทศไทย ปัญหาการลักลอบดังกล่าว ก่อให้เกิดปัญหาร้ายแรงต่อเศรษฐกิจของชาติ รวมถึงสร้างปัญหาด้านคุณภาพข้าวและสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะการปลอมปนของพันธุ์ข้าวในท้องนา (มาตรา 28/1)

ข้อกล่าวหา

ข้อกล่าวหาว่า “ชาวนาต้องซื้อเมล็ดพันธุ์ หากเพาะเก็บเมล็ดพันธุ์เองจะต้องโทษจำคุกและปรับ1 แสนบาท” กำลังกัดกร่อนความเชื่อถือของชาวนาและประชาชนต่อร่าง พ.ร.บ. ข้าว ฉบับนี้

ความจริงในเรื่องดังกล่าว สามารถอธิบายได้เพียงเปิดกฎหมายฉบับนี้

จากมาตรา 26 วรรคสอง แห่งร่าง พ.ร.บ. ข้าว ฉบับที่เสนอเข้าสู่การพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติในวาระที่ 1 และสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ได้มีมติรับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติข้าว พ.ศ. .... เมื่อวันที่ 25 ธันวาคม 2561 แล้วนั้น เขียนไว้ดังนี้

มาตรา 26 วรรคสอง แห่ง ร่าง พ.ร.บ. ข้าว ได้เขียนยกเว้นในกรณีชาวนาที่เก็บเมล็ดพันธุ์ข้าวไว้ใช้กันเองแล้วอย่างชัดเจน โดยไม่ถือเป็นความผิด และไม่มีการลงโทษทั้งจำคุกหรือปรับใด ๆ ดังนั้น ตามหัวข่าวที่แชร์กัน จึงเป็นเท็จ

ชัดเจนอีกด้วยว่า ร่างกฎหมายฉบับนี้ ก็ไม่ได้เอื้อนายทุนยักษ์ใหญ่ ตามที่ถูกกล่าวหา เพราะถ้าชาวนามีเมล็ดพันธุ์ข้าวที่ดี ก็สามารถซื้อขายแลกเปลี่ยนได้อย่างอิสระ เว้นแต่ชาวนาจะไปทำในลักษณะที่เป็นผู้ประกอบการเพื่อค้ากำไรเสียเอง เช่นนี้ก็ต้องขอรับรองพันธุ์ข้าวก่อนตามมาตรา 26 เท่านั้น

และเนื่องจากแนวคิดการรับรองมาตรฐานพันธุ์ข้าวเป็นเรื่องสำคัญใน พ.ร.บ. ฉบับนี้ คณะกรรมาธิการวิสามัญ จึงได้ใช้เวลาร่วมพิจารณาอย่างรอบคอบอย่างต่อเนื่อง ต่อมา ได้ปรับรูปแบบการเขียนจากมาตรา 26 เป็น มาตรา 27/1 ซึ่งได้มีมติโดยในส่วนของการซื้อขายเมล็ดพันธุ์ข้าว ว่าให้เป็นไปตาม พ.ร.บ. พันธุ์พืชที่มีอยู่ในปัจจุบันเช่นเดิม โดยไม่มีการกำหนดการห้ามจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ที่ไม่ได้รับรองพันธุ์

ซึ่งร่าง พ.ร.บ. ข้าวที่จะเตรียมนำเข้าสู่การพิจารณาที่ 2 และ 3 ของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ในเร็ว ๆนี้ ชาวนาที่เพาะเก็บเมล็ดพันธุ์เอง จะไม่ได้รับผลกระทบ หรือถูกลงโทษใด ๆ ตาม พ.ร.บ. ข้าวนี้

หมายเหตุ : ภาพประกอบจาก http://www.lovefarmer.org