คอร์รัปชันเชิงนโยบาย การโกงอย่างถูกกฎหมาย

"...ความผิดฐานคอร์รัปชันเชิงนโยบายไม่มีเขียนในกฎหมาย ผลประโยชน์ทับซ้อนก็พิสูจน์ได้ยาก แต่ความเสียหายที่เกิดขึ้นจะทำให้ผู้เกี่ยวข้องถูกดำเนินคดีได้ดังเช่น คดีรับจำนำข้าว แต่สำหรับคนไทยแล้วจำเป็นรู้และหาทางป้องกันไว้ก่อนที่แผนร้ายจะกลายเป็นเคราะห์กรรมของประเทศไทย..."

คอร์รัปชันเชิงนโยบายเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายโดยมีเจตนาแอบแฝงในการกำหนดนโยบายวางกรอบทิศทางการลงทุนหรือดำเนินโครงการ แล้วมอบหมายให้เจ้าหน้าที่ไปดำเนินการตามขั้นตอน แม้บางครั้งอาจต้องเสนอโครงการดังกล่าวกลับมาให้อนุมัติอีกครั้งหนึ่ง พฤติกรรมและผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นกับตนเองและพวกพ้องจึง ‘ถูกต้องตามขั้นตอน’ ของกฎหมาย (Legalized)

ความยุ่งยากอยู่ที่ว่า ‘การสร้างและดำเนินนโยบายใดๆ ที่มุ่งประโยชน์แก่ตนเองและพรรคพวกแทนที่จะเป็นสาธารณประโยชน์ อาจถือว่าเป็นการทุจริตเชิงนโยบายทั้งสิ้น แต่สิ่งที่เป็นประโยชน์ส่วนตนกับสิ่งที่เป็นประโยชน์สาธารณะอาจสอดคล้องกันก็ได้’ (อ.นิธิ เอี่ยวศรีวงศ์)

บางครั้งข้อมูลที่ถูกจัดเตรียมมาอย่างสมเหตุสมผลว่าโครงการนั้นจะเป็นประโยชน์ต่อส่วนรวมมากเพียงใด ก็อาจเกิดจากการแอบอ้าง ใช้คำพูดที่ทำให้เข้าใจผิดหรือบิดเบือน แม้จะมีงานวิจัยมาประกอบก็ตาม ดังที่ ดร. ต่อตระกูล ยมนาค กรรมการต่อต้านการทุจริตแห่งชาติ เล่าประสบการณ์ว่า ‘เคยมีงานวิจัยที่ไม่มีคุณภาพในมหาวิทยาลัยของรัฐที่มักมีหน่วยงานราชการไปจ้างให้เขียนงานวิจัยสนับสนุนนโยบายของตน โดยกำหนดทิศทางและคำตอบงานวิจัยตั้งแต่ยังไม่เริ่มเขียน และเคยมีงานวิจัยชิ้นหนึ่งออกมาสนับสนุนข้อเสนอให้บริษัทยักษ์ใหญ่รับประโยชน์จากสัมปทานของรัฐเพิ่มขึ้นเป็นมูลค่ามหาศาล เพื่อแลกกับค่าจ้างวิจัยเพียงไม่กี่ล้านบาท’

ตัวอย่างการทำตามแผนที่วางไว้..

เพื่อให้เห็นภาพผมขอสมมุติตัวเองเป็นคนที่จ้องจะหากินจากโครงการขยายอาคารผู้โดยสารและการประมูลร้านค้าปลอดภาษี ผมจะทำเรื่องต่อไปนี้ให้สำเร็จ

หนึ่ง แผนแม่บทเพื่อการพัฒนาสนามบินสุวรรณภูมิแม้จะผ่านการศึกษาและเขียนไว้อย่างรอบคอบแต่ก็เป็นข้อมูลเมื่อ 15 ที่แล้ว จึงต้องปรับปรุงให้เหมาะกับหลายปัจจัยที่เปลี่ยนไป จึงกลายเป็นโอกาสที่จะเขียนขึ้นใหม่ให้สามารถใช้เป็นประโยชน์ในการกำหนดนโยบายขององค์กรที่ทุกฝ่ายต้องเดินตาม ผมจะใส่บางอย่างที่ต้องการลงไปแล้วสร้างความชอบธรรมด้วยการอ้างความเห็นและผลการศึกษาขององค์กรสากลอย่าง ICAO และกรรมการร่วมที่ตั้งขึ้นเรียกว่า Airport Consultative Committee โดยที่คนไทยส่วนใหญ่ก็ไม่รู้ว่าองค์กรนี้ทำหน้าที่อะไร แค่ไหน เขาสนใจเรื่องความปลอดภัยและแบบแผนการบิน การบริหารจัดการด้านไหนหรือความสวยงาม ความคุ้มค่าและการลงทุนกันแน่ และเพื่อสร้างหลักประกันว่าจะสามารถควบคุมทุกอย่างได้ ผมยินดีจ่ายเงินจำนวนมากจ้างคนที่เกี่ยวข้องมาเป็นที่ปรึกษาทั้งระดับองค์กร ระดับโครงการและส่วนตัว

สอง เป็นที่ทราบกันดีว่าสถาปนิกหรือคนออกแบบโครงการจะมีอิทธิพลอย่างมากในการดำเนินโครงการอย่างน้อยสองเรื่อง คือ 1) การรับเหมาก่อสร้าง เพราะสามารถกุมข้อมูลความลับเกี่ยวกับแบบก่อสร้างตกแต่งที่ทำให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบ เช่น กำหนดวัสดุ รูปแบบของงาน เปิดให้พรรคพวกของตนได้เห็นแบบทั้งหมดก่อนคนอื่น และการตั้งราคากลางไว้สูงมากเพื่อทำกำไร 2) การกำหนดเขตแนวพื้นที่บริการผู้โดยสารกับพื้นที่เพื่อการพาณิชย์และร้านค้าดิวตี้ฟรี

ดังนั้นผมจะอ้างสารพัดทำทุกวิธีที่จะทำให้คนที่คุยกันรู้เรื่องมารับงานออกแบบ บางทีอาจตั้งค่าจ้างออกแบบไว้ต่ำกว่าราคามาตรฐานวิชาชีพมากๆ (แล้วไปหาทางลดต้นทุนหรือตอบแทนกันด้วยวิธีอื่น) จนบริษัทต่างชาติที่มีประสบการณ์ไม่สนใจเข้าร่วมประกวดงาน

สาม ในการประมูลร้านค้าดิวตี้ฟรีเมื่อคราวเปิดสนามบินปี พ.ศ. 2549 มีประเด็นปัญหามากเกี่ยวกับกฎหมายการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน (PPP) ครั้งนี้จึงต้องแก้กฎหมายเคลียร์อุปสรรคนี้ก่อน ส่วนข้อเรียกร้องให้ปฏิบัติตาม พ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ ให้นำข้อตกลงคุณธรรมมาใช้เช่นเดียวกับอีกหลายเมกะโปรเจค ถือเป็นเรื่องอันตรายจะทำอะไรได้ไม่ถนัดเพราะมีคนนอกรู้เห็น ต้องหาทางหลีกเลี่ยงหรืออย่างน้อยก็ต้องเขียนทีโออาร์วางกติกาที่ตัวเองได้เปรียบให้เรียบร้อยก่อน

เรื่องสำคัญคือ ต้องควบคุมโครงสร้างการบริหารองค์กรให้ได้ และเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะให้ช้าและน้อยที่สุดเพื่อป้องกันการขัดขวางและจับผิด

บทสรุป..

ความผิดฐานคอร์รัปชันเชิงนโยบายไม่มีเขียนในกฎหมาย ผลประโยชน์ทับซ้อนก็พิสูจน์ได้ยาก แต่ความเสียหายที่เกิดขึ้นจะทำให้ผู้เกี่ยวข้องถูกดำเนินคดีได้ดังเช่น คดีรับจำนำข้าว แต่สำหรับคนไทยแล้วจำเป็นรู้และหาทางป้องกันไว้ก่อนที่แผนร้ายจะกลายเป็นเคราะห์กรรมของประเทศไทย

ดร. มานะ นิมิตรมงคล

เลขาธิการ องค์กรต่อต้านคอร์รัปชันฯ

14/2/62

หมายเหตุ: ตัวอย่างการตอบคำถามของ ICAO ที่ ทอท. นำมาอ้างอิง https://www.facebook.com/AOTofficial/posts/2166048710314153?hc_location=ufi