กฎหมายขายฝากที่ดินคนจน : ที่ว่า '50 ปีแห่งการรอคอย' นั้นเป็นฉันใด ?

"...อย่างไรก็ตาม ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ รวมทั้งบทบัญญัติแม่บทในเรื่องการขายฝากในปี 2541 รวม 3 ประเด็นด้วยกัน คือ ขยายเวลาไถ่ทรัพย์สินได้, กำหนดเพดานขั้นสูงของสินไถ่ไว้ และไถ่ทรัพย์สินโดยวางเงินที่สำนักงานวางทรัพย์ได้ แต่เนื่องจากเป็นการแก้ไขในบทบัญญัติหลักของการขายฝาก จึงยังไม่ได้มีมาตรการเฉพาะเพื่อการคุ้มครองการขายฝากที่ดินของคนยากคนจนโดยเฉพาะ..."

นับตั้งแต่บทบัญญัติว่าด้วยการขายฝากทุกประเภทถือกำเนิดขึ้นพร้อมประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ในปี 2468 โดยอยู่ในมาตรา 491 - 502 แม้จะมีความเดือดร้อนเกิดขึ้นกับพี่น้องชาวนาชาวไร่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการสูญเสียที่ดินทำกิน มาโดยตลอด และมีการเรียกร้องต่อสู้ของพี่น้องชาวนาชาวไร่ครั้งใหญ่ในนามสหพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศไทยช่วงหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 จนเกิดการศึกษาวิจัยของหลายหน่วยงาน อาทิ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงยุติธรรม และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา แต่การออกกฎหมายพิเศษมาคุ้มครองผู้ด้อยโอกาสก็ไม่เคยสำเร็จ มีอันประสบอุปสรรคทุกครั้ง ทั้ง ๆ ที่มีการยกร่างกฎหมายขึ้นมาเกือบ 40 ปีแล้ว

สมควรกล่าวด้วยว่า ผู้นำสหพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศไทย ทั้งในระดับประเทศและระดับพื้นที่เสียชีวิตจากการถูกลอบสังหารไปไม่น้อยกว่า 30 คนในช่วงระหว่างปี 2518 - 2530

ปี 2524 - คณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ ให้เสนอร่างพ.ร.บ.ห้ามการขายฝากที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม พ.ศ. .... ต่อสภาผู้แทนราษฎร แต่มีการยุบสภาเมื่อปี 2526 ทำให้ร่างฯตกไป

ปี 2528 - สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรกลุ่มหนึ่งเสนอร่างพ.ร.บ.ฉบับเดิมปรับปรุงนิดหน่อยต่อสภาผู้แทนราษฎร สภาฯมีมติรับหลักการเมื่อวันที่ 30 พฤษภาคม แต่ในปี 2529 มีการยุบสภาผู้แทนราษฎร ร่างฯจึงตกไปอีก

ปี 2535 - สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีนำร่างพ.ร.บ.ฉบับเดิมเสนอต่อที่ประชุมคณะรัฐมนตรีอีกครั้งในวันที่ 17 กุมภาพันธ์ คณะรัฐมนตรีอนุมติหลักการ แต่เกิดวิกฤตทางการเมืองพฤษภาทมิฬขึ้นเสียก่อน เรื่ิองจึงชะงักไป

ปี 2536 - สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรกลุ่มหนึ่งเสนอร่างพ.ร.บ.ฉบับเดิมต่อสภาผู้แทนราษฎรอีกครั้ง สภาฯมีมติเมื่อ 15 ธันวาคมให้คณะรัฐมนตรีรับไปพิจารณาก่อนรับหลักการ 60 วัน ปรากฎว่าหน่วยงานของรัฐบางหน่วยไม่เห็นด้วย เรื่องจึงไม่ได้เดินหน้าต่อ

เหตุผลสำคัญ ๆ ที่หน่วยราชการตั้งข้อสังเกตเชิงค้านมีอยู่ 3 กลุ่ม

- จะเป็นการทำลายแหล่งทุนสุดท้ายของคนยากคนจน

- นิยามที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมได้ยาก อาจเกิดการหลีกเลี่ยง เป็นปัญหาในทางปฏิบัติ

- อาจเกิดการเรียกดอกเบี้ยเกินอัตราในการขายฝากที่ดินประเภทอื่น

อย่างไรก็ตาม ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ รวมทั้งบทบัญญัติแม่บทในเรื่องการขายฝากในปี 2541 รวม 3 ประเด็นด้วยกัน คือ ขยายเวลาไถ่ทรัพย์สินได้, กำหนดเพดานขั้นสูงของสินไถ่ไว้ และไถ่ทรัพย์สินโดยวางเงินที่สำนักงานวางทรัพย์ได้ แต่เนื่องจากเป็นการแก้ไขในบทบัญญัติหลักของการขายฝาก จึงยังไม่ได้มีมาตรการเฉพาะเพื่อการคุ้มครองการขายฝากที่ดินของคนยากคนจนโดยเฉพาะ

จนกระทั่งล่าสุด คณะกรรมการดำเนินการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วนได้หยิบยกปัญหานี้ขึ้นมาพิจารณาในปี 2560 นายกรัฐมนตรีได้กล่าวสนับสนุนเต็มที่เมื่อวันที่ 29 ธันวาคม 2560 และคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านกฎหมายได้นำไปเป็นหนึ่งในแผนปฏิรูปประเทศด้านกฎหมายที่ต้องทำให้แล้วเสร็จภายในปี 2561

ล่าสุด ร่างกฎหมายเฉพาะผ่านการพิจารณาจากคณะรัฐมนตรี คณะกรรมการกฤษฎีกาคณะพิเศษ และคณะกรรมาธิการวิสามัญของสนช.ที่จะตรวจร่างรายงานในวันนี้เป็นวันสุดท้าย

"ร่่างพระราชบัญญัติคุ้มครองประชาชนในการทำสัญญาขายฝากที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมหรือที่อยู่อาศัย พ.ศ. ...."

ขอสรุปสารัตถะสำคัญบางประเด็นอีกครั้ง ณ ที่นี้...

- แยกเฉพาะการทำสัญญาขายฝากที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมหรือที่อยู่อาศัยมาอยู่ภายใต้กฎหมายเฉพาะ

- คดีที่เกิดขึ้นการขายฝากที่ดินฯดังกล่าวให้ใช้กระบวนการพิจารณาตามกฎหมายวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค โดยให้ถืิอว่าผู้ขายฝากเป็นผู้บริโภค

- กำหนดระยะเวลาขั้นต่ำในการไถ่ถอนที่ดินฯที่นำมาขายฝาก ไม่ต่ำกว่า 1 ปี

- กำหนดให้สำนักงานที่ดินเป็นสำนักงานวางทรัพย์เพิ่มเติม เพื่ออำนวยความสะดวกให้ผู้ขายฝากที่ประสงค์จะไถ่ถอนแล้วถูกบ่ายเบี่ยงจากผู้ซื้อฝาก

- กำหนดให้ผู้ซื้อฝากต้องแจ้งผู้ขายฝากให้ทราบเป็นหนังสือล่วงหน้า 6 เดือนก่อนครบกำหนดวันไถ่ถอน หากไม่แจ้งหรือแจ้งช้าให้ขยายวันไถ่ถอนออกไปโดยอัตโนมัติ 6 เดือน

- กำหนดให้ผู้ขายฝากที่ทำประโยชน์อยู่ในที่ดินฯที่ขายฝากอยู่แล้วในวันทำสัญญาขายฝาก ยังคงทำประโยชน์ได้ต่อไป หรือในกรณีที่ให้บุคคลภายนอกทำประโยชน์อยู่ ก็ให้ผู้ขายฝากเป็นผู้รับประโยชน์นั้น

- กำหนดให้ในกรณีที่ภายหลังทำสัญญาแล้ว มีบุคคลภายนอกมาขอทำประโยชน์ในที่ดินขายฝาก ให้ผู้ขายฝากกับผู้ซื้อฝากตกลงกันว่าผลประโยชน์จะตกเป็นของใคร ถ้าไม่ได้ตกลงกันหรือตกลงกันไม่ได้ให้ตกเป็นของผู้ซื้อฝาก แต่ในกรณีนี้ให้ถือเป็นส่วนหนึ่งของค่าไถ่ด้วย

- ฯลฯ

สาเหตุที่จำเป็นต้องมีกฎหมายพิเศษ ได้รับการระบุไว้อย่างชัดเจนในร่างพ.ร.บ.นี้แล้วตามภาพที่เคยนำมาแสดงหลายครั้งแล้ว

ขณะนี้ ร่างฯผ่านการพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญเรียบร้อยแล้ว วานนี้เป็นการพิจารณารายงานฯเตรียมส่งประธานสนช. ซึ่งจะต้องผ่านคณะกรรมการตรวจร่างฯเพื่อความรอบคอบตามระบบงานภายในของสนช. จากนี้ไปก็รอบรรจุเข้าวาระ 2, 3 ในที่ประชุมสนช.ต่อไป

อย่างไรเสียวันผ่านวาระ 3 ก็น่าจะอยู่ในช่วงเวลาก่อนหยุดปฏิบัติหน้าที่ของสนช. ซี่งคาดว่าคือ 7 วันก่อนวันเลือกตั้ง ค่อนข้างแน่นอน

ที่มา : Kamnoon Sidhisamarn