มองต่างมุม:คำพิพากษาศาล ปค.สูงสุดกรณีห้ามผู้อายุเกิน60ปีดำรงตำแหน่งอธิการบดี

ผมเห็นว่าศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาชอบด้วยกฎหมาย คือ พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา 2547 ที่กำหนดไม่ให้บุคคลที่มีอายุเกิน 60 ปี ดำรงตำแหน่งผู้บริหาร โดยเฉพาะอธิการบดี ที่ศาลปกครองสูงสุดได้พิพากษาใน ศาลปกครองสูงสุดที่ ธ 1221/2559 ผู้ที่เกษียณอายุราชการแล้ว เป็นอธิการบดีมหาวิทยาลัยราชมงคลอีสานไม่ได้ หรือรักษาราชการแทนอธิการบดีไม่ได้

นายประสงค์ วิสุทธิ์ ได้เขียนบทความ ลงในอิศรานิวส์ เมื่อวันที่ 3 ต.ค. 2561 ผมจึงมีข้อสังเกตเกี่ยวกับความเห็นของนายประสงค์ วิสุทธิ์ โดยความเห็นแย้งความเห็นต่างจะเขียนวิเคราะห์โดยการขีดเส้นใต้ไว้ในวงเล็บ

นายประสงค์ วิสุทธิ์ ได้กล่าวการที่ พ.ร.บ.ทั้ง 2 พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา 2547 กับ พระราชบัญญัติราชภัฏ 2547 ฉบับมิได้กำหนดเรื่องคุณสมบัติเกี่ยวกับอายุของผู้ดำรงตำแหน่งอธิการบดีและผู้บริหารอื่นๆในสถาบันอุดมศึกษาของรัฐไว้ ก็สะท้อนเจตนารมณ์ของกฎหมายอย่างชัดเจนแล้วว่า ไม่ต้องการใช้คุณสมบัติเกี่ยวกับอายุมาเป็น “ลักษณะต้องห้าม” ในการสรรหาและแต่งตั้งผู้บริหาร กลายเป็นประเด็นร้อน เมื่อกลุ่มสภาคณาจารย์มหาวิทยาราชภัฏ (มรภ.)และมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคล(มทร.)พยายามเคลื่อนไหวกดดันให้ นพ.ธีระเกียรติ เจริญเศรษฐศิลป์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการเสนอคณะรักษาความสงบแห่งชาติ(คสช.)ใช้อำนาจตามมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 2557 ปลดอธิการบดีของ มรภ.และ มทร.ที่มีอายุเกิน 60 ปีออกจากตำแหน่งทั้งหมด (คาดว่า มีผู้อายุเกิน 60 ปีดำรงตำแหน่งอธิการบดี ประมาณ 22 แห่ง)โดยใช้คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด(หมายเลขที่ อ.651/2561)ให้เพิกถอนมติของสภา มรภ. กาญจนบุรี ที่แต่งตั้ง ผศ.ปัญญา การพานิช เป็นผู้รักษาราชการแทนอธิการบดี มรภ.กาญจนบุรี เนื่องจากมติไม่ชอบด้วยกฎหมาย (ประเด็นสำคัญที่มีการถกเถียงกันคือมีอายุเกิน 60 ปี) เป็นบรรทัดฐาน

นายประสงค์อธิบายถึงคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดว่า

1. ผลของคำพิพากษาที่เกิดขึ้น ไม่มีผลใด ๆ ต่อมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ เช่น จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ มหาวิทยาลัยขอนแก่น ฯลฯ เพราะมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐทั้งหลายมีกฎหมายจัดตั้งและระเบียบข้อบังคับของตนเองทำให้อายุของอธิการบดีจะมากกว่าหรือน้อยกว่า 60 ปีก็ได้ อีกทั้งมาตรา 4 พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2547 ระบุชัดเจนว่า สถาบันอุดมศึกษาตามกฎหมายฉบับนี้ หมายความว่า “สถานศึกษาของรัฐในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการที่จัดการศึกษาระดับอุดมศึกษาระดับปริญญา แต่ไม่รวมถึงสถานศึกษาของรัฐที่มิใช่ส่วนราชการ”

(ในประเด็นนี้นายประสงค์อธิบายได้ถูกต้อง เพราะมหาวิทยาลัยกำกับของรัฐหรือมหาลัยนอกระบบไม่ใช่ส่วนราชการไม่อยู่ภายใต้บังคับของ พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา 2547 ดังนั้นมหาวิทยาลัยของรัฐที่เป็นส่วนราชการมีอยู่ 3 ประเภท คือ ประเภทที่ 1 มหาวิทยาลัยที่จัดตั้งโดยเฉพาะที่ไม่ออกนอกระบบ ได้แก่ มหาวิทยาลัยรามคำแหง มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ประเภทที่ 2 มหาวิทยาลัยราชภัฏ ประเภทที่ 3 มหาวิทยาลัยราชมงคล)

2. คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่เกิดขึ้นผูกพันเฉพาะคู่ความคือ ผู้ฟ้องคดีกับ มรภ.กาญจนบุรีกับสภา มรภ.กาญจนบุรี ไม่มีผลต่อคดีอื่นๆในลักษณะเดียวกันที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลปกครองจนกว่าคดีจะถึงที่สุด

(ในประเด็นนี้นายประสงค์อธิบายได้ถูกต้อง แต่คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดได้วางแนวคำพิพากษาว่าให้ปฏิบัติตาม พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา 2547 ทีวินิจฉัยว่า พระราชบัญญัติดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ไม่ต้องการให้บุคคลที่มีอายุเกิน 60 ปีดำรงตำแหน่งผู้บริหารโดยเฉพาะอธิการบดี)

3. คดีในลักษณะเดียวกับ มรภ.กาญจนบุรี เท่าที่ตรวจสอบ มีการฟ้องคดีอยู่ในศาลปกครองอีก 6 คดี คดีหนึ่งสิ้นสุดในศาลปกครองชั้นต้น เพราะไม่มีการอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุด อีก 5 คดี อยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลปกครองสูงสุด

(ในประเด็นนี้นายประสงค์อธิบายได้ถูกต้อง แต่เมื่อพิจารณาศึกษาถึงคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดตั้งแต่ตั้งศาลปกครองขึ้นมาการพิพากษาศาลปกครองสูงสุดจะไม่มีการขัดแย้งกันจะวางหลักกฎหมายหมายเป็นแนวเดียวกันตรงไหนที่ไม่สมบูรณ์จะมีการประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดวางหลักกฎหมายให้มีความชัดเจนในการวินิจฉัยคดี)

นายประสงค์ วิสุทธิ์ ได้อธิบายต่อไปว่า อาจมีคำถามว่า ถ้าคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่เกิดขึ้นไม่ผูกพันคดีอื่นในลักษณะเดียวกัน หากคดีที่เหลือตัดสินออกมาคนละทิศคนละทาง จะไม่เกิดความสับสนวุ่นวายในการแต่งตั้งอธิการบดีที่มีส่วนราชการต่อไปในภายภาคหน้าหรือ ต้องยอมรับว่า คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่เกิดขึ้นนั้นได้รับเสียงวิพากษ์วิจารณ์ทั้งในแวดวงวิชาการทางด้านกฎหมายปกครองและในตุลาการศาลปกครองเป็นอย่างมากในเรื่องการใช้ “ตรรกะ” และการ “ตีความ” กฎหมายที่อาจเกิดผลที่ตรงกันข้ามกับเจตนารมณ์ของกฎหมายและการวางหลักกฎหมายปกครองซึ่งในศาลปกครองเองได้ออกแบบกลไกในการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นกรณีที่มีปัญหาสำคัญในการตีความกฎหมายด้วย “ที่ประชุมใหญ่ของตุลาการศาลปกครองสูงสุด”

ดังนั้น ในกรณีนี้ เมื่อเกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์เกิดขึ้นและเพื่อเป็นการวางหลักกฎหมายที่ชัดเจนแน่นอน คาดว่า จะมีการนำคดีซึ่งอยู่ในการพิจารณาของศาลปกครองสูงสุดอีก 5 คดีเข้าพิจารณาในที่ประชุมใหญ่ของตุลาการศาลปกครองสูงสุด (มีตุลาการอยู่ประมาณ 41-42 คน)

ถ้าผลการพิจารณาเป็นเช่นเดียวกับคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่เกิดขึ้น ก็จะกลายเป็นบรรทัดฐานใหม่ที่กระทรวงศึกษาอาจต้องดำเนินการให้เป็นไปตามข้อเรียกร้อง มิเช่นนั้นคงมีการฟ้องร้องกันชุลมุนวุ่นวายแต่ถ้าผลการพิจารณาออกมาในทางตรงกันข้าม คำพิพากษาศาลปกครองที่เกิดขึ้นก็ไม่สามารถนำไปอ้างได้อีกต่อไป (แต่ยังมีผลบังคับอยู่เฉพาะ มรภ.กาญจนบุรี ส่วนจะมีการเยียวยาอย่างไร เช่น สภา มรภ.กาญจนบุรีแต่งตั้งบุคคลเดิมเป็นรักษาการอธิบดีก็น่าจะทำได้) ต้องยอมรับตามแนวคำวินิจฉัยของที่ประชุมใหญ่ตุลาการศาลปกครองสูงสุด

(ในประเด็นนี้นายประสงค์ วิสุทธิ์ กล่าวว่าคำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดไม่ผูกพัน กับหน่วยงานอื่น ผมเห็นว่าถูกต้อง แต่การเมื่อพิจารณาศึกษาถึงคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ทั้ง 2 คดี คือ ศาลปกครองสูงสุดที่ ธ 1221/2559 กับคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด (หมายเลขที่ อ.651/2561) มี 2 ประเด็น คือ

1. ได้ตีความว่ามหาวิทยาลัยของรัฐ มหาวิทยาลัยราชมงคล และมหาวิทยาลัยราชภัฏ เป็นส่วนราชการตามมาตรา 4 พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.2547

2. คำพิพากษา ศาลปกครองสูงสุดที่ ธ 1221/2559 ได้พิพากษาเกี่ยว ผู้ที่เกษียณอายุราชการแล้ว เป็นอธิการบดีมหาวิทยาลัยราชมงคลอีสานไม่ได้ หรือรักษาราชการแทนอธิการบดี ไม่ได้ คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด (หมายเลขที่ อ.651/2561)ให้เพิกถอนมติของสภา มรภ. กาญจนบุรี ที่แต่งตั้ง ผศ.ปัญญา การพานิช เป็นผู้รักษาราชการแทนอธิการบดี มรภ.กาญจนบุรี มติดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย)

ในคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่เกิดขึ้นนั้น อ้างอิงกฎหมาย 3 ฉบับและระเบียบข้อบังคับที่เกี่ยวข้องอีกหลายฉบับ ดังนี้

1.พ.ร.บ. มหาวิทยาลัยราชภัฎ พ.ศ. 2547 และข้อบังคับมหาวิทยาลัยราชภัฎกาญจนบุรี ว่าด้วยคุณสมบัติ หลักเกณฑ์ และวิธีการสรรหาอธิการบดี พ.ศ. 2547

2.พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.2547

3.พ.ร.บ.บำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ.2549

คำพิพากษาระบุว่า ตำแหน่งข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา มีดังนี้ (ข) ตำแหน่งประเภทผู้บริหาร ได้แก่ (1) อธิการบดี (2) รองอธิการบดี (3) คณบดี..ขณะเดียวกันระบุว่า การแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่งประเภทผู้บริหาร..ให้เป็นไปตาม พ.ร.บ.จัดตั้งมหาวิทยาลัยหรือสถาบันอุดมศึกษานั้น

ทั้งนี้ในคำพิพากษา (หน้า15) นั้นก็ยอมรับว่า พ.ร.บ.มหาวิทยาลัยราชภัฎ พ.ศ. 2547 และข้อบังคับมหาวิทยาลัยราชภัฎกาญจนบุรี ว่าด้วยคุณสมบัติ หลักเกณฑ์ และวิธีการสรรหาอธิการบดี พ.ศ. 2547 มิได้บัญญัติไว้ว่า บุคคลที่ไม่ได้เป็นข้าราชการพลเรือนที่จะได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งประเภทบริหารในตำแหน่งอธิการบดีจะต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้าม โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเด็นเกี่ยวกับอายุของผู้ที่ได้รับแต่งตั้งเช่นใด

ขณะที่ พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2547 ก็ไม่ได้มีบทบัญญัติในประเด็นคุณสมบัติเรื่องอายุเอาไว้อย่างชัดแจ้งเช่นกัน

การที่ พ.ร.บ.ทั้งสองฉบับมิได้กำหนดเรื่องคุณสมบัติเกี่ยวกับอายุของผู้ดำรงตำแหน่งอธิการบดีและผู้บริหารอื่นๆในสถาบันอุดมศึกษาของรัฐไว้ ก็สะท้อนเจตนารมณ์ของกฎหมายอย่างชัดเจนแล้วว่า ไม่ต้องการใช้คุณสมบัติเกี่ยวกับอายุมาเป็น “ลักษณะต้องห้าม” ในการสรรหาและแต่งตั้งผู้บริหาร ถ้ากฎหมายฉบับใด ต้องการใช้อายุเป็นคุณสมบัติเป็นเกณฑ์ในการแต่งตั้งผู้บริหารหรือกรรมการขององค์กรก็จักต้องบัญญัติไว้อย่างชัดแจ้ง เช่น กฎหมายเกี่ยวกับองค์กรอิสระต่างๆ กฎหมายเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจ หรือแม้แต่กฎหมายข้าราชการประเภทต่างๆ

ขณะเดียวกันการแปลความกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจำกัดสิทธิ์ของบุคคล ต้องตีความอย่างเคร่งครัด ถ้าหากตีความอย่างกว้างหรือนำกฎหมายฉบับอื่นมาเทียบเคียงหรือมาบังคับใช้จะทำให้กระทบสิทธิ์ของบุคคลอย่างกว้างขวาง

อย่างไรก็ตาม คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่เกิดขึ้นนั้น กลับระบุว่า เมื่อพ.ร.บ.มหาวิทยาลัยราชภัฎ พ.ศ. 2547 และ พ.ร.บ.ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.2547 มิได้มีบทบัญญัติคุณสมบัติเกี่ยวกับอายุผู้บริหารไว้อย่างชัดแจ้ง จึงต้องพิจารณาจากพ.ร.บ.บำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. 2494 ซึ่งตามมาตรา 4 ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาอยู่ในความหมายของข้าราชการพลเรือน จึงอยู่ในบังคับของ พ.ร.บ.บำเหน็จบำนาญข้าการ พลเรือน โดยอ้างอิง มาตรา 19 วรรคหนึ่ง ซึ่ง บัญญัติหลักเกณฑ์ในเรื่องอายุว่า ข้าราชการซึ่งมีอายุครบ 60 ปีบริบูรณ์แล้ว เป็นอันพ้นจากราชการเมื่อสิ้นปีงบประมาณที่ข้าราชการผู้นั้นมีอายุครบ 60 ปีบริบูรณ์

“ด้วยเหตุนี้จึงถือว่าคุณสมบัติในเรื่องอายุเป็นคุณสมบัติที่ต้องนำมาปรับใช้เช่นเดียวกันแก่ผู้ได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งอธิการบดีทั้งที่มาจากผู้ที่เป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา หรือผู้ที่ไมได้เป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา”คำพิพากษาระบุ (ผมเห็นด้วยกับคำพิพากษาศาลปกครองปกครอง)

นายประสงค์ วิสุทธิ์ อธิบายว่า ตาม พ.ร.บ.ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.2547 ได้แบ่งข้าราชการออกเป็น 2 ประเภท

1. ข้าราชการประจำ ซึ่งมีบทบัญญัติกำหนดการเกษียณอายุและการต่ออายุไว้อย่างชัดเจนถึง 65 ปีและห้ามดำรงตำแหน่งผู้บริหาร

2. ผู้บริหาร ได้แก่ อธิการบดี รองอธิการบดี คณบดี หรือตำแหน่งอื่นๆที่เทียบเท่าหรือพูดให้เข้าใจง่ายขึ้นเป็นเหมือนข้าราชการการเมืองซึ่งไม่มีบทบัญญัติกำหนดคุณสมบัติเกี่ยวกับอายุเป็นลักษณะต้องห้ามอย่างที่อรรถาธิบายไว้ข้างต้น

(การอธิบายของนายประสงค์ ในประเด็นนี้ไม่น่าถูกต้องตาม พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา 2547 ต้องดูมาตรา 18 มาตรา 19 คือ มาตรา 18 ได้กำหนดตําแหน่งข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา อยู่ 3 ประเภท คือ ประเภทที่ 1 ผู้ดำรงตำแหน่งทางวิชาการ ประเภทที่ 2 ผู้บริหาร และประเภทที่ 3 ข้าราชการต่ออายุเกิน 60 ปี ซึ่งกำหนดให้ 5 ปี ห้ามดำรงตำแหน่งผู้บริหาร ตามมาตรา 19 กฎหมายฉบับนี้แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่า บุคคลที่เป็นข้าราชการต้องมีอายุ ไม่เกิน 60 ปี และตรงกับ พ.ร.บ.บำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ.2549 มีวัตถุประสงค์ไม่ให้ ผู้บริหารดำรงตำแหน่งอายุไม่เกิน เกิน 60 ปี ไม่สามารถตีความเป็นอย่าอื่นได้เลยว่าบุคคลที่เป็นผู้บริหาร (อธิการบดี) มีอายุเกิน 60 ปี ได้)

นายประสงค์ วิสุทธ์ อธิบายต่อไปว่า อย่างไรก็ตาม คำพิพากษาที่เกิดขึ้น นอกจากนำข้าราชการทั้งสองประเภทมาตีความรวมเป็นข้าราชการประเภทเดียวกันแล้ว กลับแปลความในทางตรงกันข้ามว่า “ หากมีกรณีที่จะต้องยกเว้นคุณสมบัติในเรื่องอายุครบ 60 ปีบริบูรณ์เอาไว้ กฎหมายก็จะต้องมีบทบัญญัติยกเว้นเอาไว้อย่างแจ้งชัด เพราะเป็นข้อยกเว้นจากหลักทั่วไป ดังเช่น กรณีที่กำหนดให้สถาบันอุดมศึกษาอาจพิจารณาให้บุคคลรับราชการต่อไปจนถึงสิ้นปีงบประมาณที่ผู้นั้นมีอายุครบ 65 ปีบริบูรณ์ได้”

“ในกรณีที่เป็นการดำรงตำแหน่งหรือปฏิบัติหน้าที่ตำแหน่งวิชาการตามมาตรา 19 วรรคหนึ่ง แห่งพ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2547 ...พ.ร.บ.ดังกล่าว ยังบัญญัติไว้อย่างแจ้งชัดว่าในกรณีที่มีการต่อเวลาราชการตามวรรคหนึ่งนี้ ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาจะดำรงตำแหน่งหรือปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งประเภทผู้บริหารตามมาตรา 18 (ข) และงานบริหารอื่นตามที่ ก.พ.อ.กำหนดมิได้”

สุดท้ายคำพิพากษาสรุปว่า จากบทบัญญัติต่าง ๆ ดังกล่าวข้างต้น จึงเห็นได้ว่า คุณสมบัติเรื่องอายุที่ต้องไม่เกิน 60 ปีบริบูรณ์นั้น เป็นคุณสมบัติที่ผู้ที่ได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งอธิการบดี (รวมถึงรักษาราชการแทนอธิการบดี) จำเป็นต้องมีคุณสมบัติดังกล่าว การแปลความในทางที่ว่า เมื่อบุคคลที่ได้รับการแต่งตั้งเป็นผู้ที่มิได้เป็นข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัยย่อมสามารถมีอายุเกินกว่า 60 ปี บริบูรณ์ได้ จึงเป็นการแปลความที่ขัดแย้งกับบทบัญญัติของกฎหมายที่กล่าวข้างต้น

(ในประเด็นนี้ผมเห็นแย้งกับนายประสงค์ วิสุทธ์ ในกรณีที่สรุปว่า ศาลปกครองสูงสุดตีความกฎหมายผิดวัตถุประสงค์แห่งกฎหมายนั้น ผมคิดว่านายประสงค์เข้าใจผิด เพราะมหาวิทยาลัยราชภัฎ เป็นมหาวิทยาลัยที่เป็นส่วนราชการตามตรา 4 พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2547 จึงต้องปฏิบัติพ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2547 คือ ผู้บริหารต้องมีอายุไม่เกิน 60 ปี ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาชอบด้วยกฎหมาย)

ขณะที่ ศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์และอดีตอธิการบดีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ระบุว่า มาตรา 19 แห่ง พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2547 (แก้ไขเพิ่มเติมในปี 2551) ซึ่งบัญญัติว่า

“ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาซึ่งดำรงตำแหน่งรองศาสตราจารย์ซึ่งสำเร็จการศึกษาระดับปริญญาเอกหรือเทียบเท่า หรือดำรงตำแหน่งศาสตราจารย์เมื่ออายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ และจะพ้นจากราชการในสิ้นปีงบประมาณที่ผู้นั้นมีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ หากสถาบันอุดมศึกษามีความจำเป็นเพื่อประโยชน์แก่การสอนหรือวิจัย และมีความประสงค์ที่จะให้ผู้นั้นรับราชการอยู่ต่อไป สถาบันอุดมศึกษาอาจพิจารณาให้ผู้นั้นรับราชการต่อไปจนถึงสิ้นปีงบประมาณที่ผู้นั้นมีอายุครบหกสิบห้าปีบริบูรณ์ได้

ในระหว่างการต่อเวลาราชการตามวรรคหนึ่ง ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาซึ่งได้รับการต่อเวลาราชการจะดำรงตำแหน่งหรือปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งประเภทผู้บริหารตามาตรา 18 (ข) และงานบริหารอื่นตามที่ ก.พ.อ. กำหมดมิได้”

มาตราดังกล่าวมีความหมายแต่เพียงว่า คนที่ต่ออายุราชการไปถึง 65 ปีจะดำรงตำแหน่งอธิการบดีและผู้บริหารไม่ได้ แต่จะตีความว่าคนที่เกษียณอายุราชการและไม่ต่ออายุราชการ จะเป็นอธิการบดีและผู้บริหารไม่ได้นั้นคงไม่ถูกต้อง เพราะไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของมาตรา 19 แต่ประการใด”

อดีตอธิการบดีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ยังระบุด้วยว่า “ในปัจจุบันอธิการบดี รองอธิการบดี ผู้ช่วยอธิการบดี คณบดีหรือหัวหน้าส่วนงานที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเทียบเท่าคณะ ในสถาบันอุดมศึกษาที่เป็นส่วนราชการมีจำนวนมากที่มีอายุเกิน 60 ปี คนเหล่านี้ส่วนใหญ่ล้วนมาจากการสรรหาของประชาคมด้วยความเชื่อมั่นว่า ประสบการณ์ที่ผ่านมาจะช่วยนำพามหาวิทยาลัยและคณะไปสู่จุดหมายปลายทางของความสำเร็จได้ หากวินิจฉัยว่าเฉพาะคนที่อายุไม่ถึง 60 ปีเท่านั้นจึงเป็นผู้บริหารได้จะก่อให้เกิดความโกลาหลขนานใหญ่ในระบบราชการของสถาบันอุดมศึกษาเหล่านั้น

“แต่นั่นก็ไม่ได้หมายความว่าประชาคมสถาบันอุดมศึกษาที่เป็นส่วนราชการจะต้องเลือกคนเกษียณอายุราชการเท่านั้นมาเป็นอธิการบดีหรือคณบดี ดังจะเห็นจากกรณีของมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ก่อนปี 2558 ที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์มีฐานะเป็นส่วนราชการ ประชาคมก็เลือกคนหนุ่มคนสาวเป็นอธิการบดีเช่นกัน แม้จะมีคนเกษียณอายุมาแข่งขันแต่ก็มิได้รับการเลือกแต่ประการใด”

อย่างไรก็ตามที่มีการเกรงกันว่า การปล่อยให้คนเกษียณอายุราชการจะสืบทอดอำนาจ ไม่ยอมลงจากเก้าอี้จนตายคาตำแหน่งนั้น คงต้องขึ้นอยู่กับประชาคมสถาบันอุดมศึกษาที่ต้องมีความตื่นตัว ร่วมมือกันช่วยกันตรวจสอบการทำงานของผู้บริหารอย่างเข้มข้น สร้างกติกาการสรรหาผู้บริหารอย่างโปร่งใสมากกว่าการสนับสนุนให้มีการแปลความหรือตีความจนกระทบต่อหลักการและเจตนารมณ์ของกฎหมาย

(ความเห็นของอาจารย์ศาสตราจารย์ ดร. สมคิด เลิศไพฑูรย์ ที่นายประสงค์ วิสุทธิ์ เอามากล่าวอ้างนั้น กระผมไม่เห็นด้วย เพราะคุณสมบัติการแต่งตั้งอธิการบดี ต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2547 เมื่อพิจารณาศึกษาโดยหลักทั่วไปเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2547 กำหนดอายุข้าราชการและพนักงานมหาวิทยาลัยต้องไม่เกิน 60 ปี และในกรณีที่มาตรา 19 กำหนดให้บุคคลที่ดำรงตำแหน่ง รองศาสตราจารย์ ดร. และศาสตราจารย์ สามารถต่ออายุได้ ไม่เกินอายุ 65 ปี และไม่สามารถดำรงตำแหน่งบริหาร ซึ่งตำแหน่งบริหารจะกำหนดอยู่ในมาตรา 18 ซึ่งอธิการบดีก็ในข่ายนี้เช่นกันและที่สำคัญศาลปกครองสูงสุดที่ ธ 1221/2559 ได้พิพากษาเกี่ยว ผู้ที่เกษียณอายุราชการแล้ว เป็นอธิการบดีมหาวิทยาลัยราชมงคลอีสานไม่ได้ หรือรักษาราชการแทนอธิการบดี ไม่ได้ เช่นคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด(หมายเลขที่ อ.651/2561)ให้เพิกถอนมติของสภา มรภ. กาญจนบุรี ที่แต่งตั้ง ผศ.ปัญญา การพานิช เป็นผู้รักษาราชการแทนอธิการบดี มรภ.กาญจนบุรี เนื่องจากมติไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ซึ่งคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดทั้ง 2 คดี น่าจะถือได้ว่าเป็นเป็นบรรทัดฐานทั้งนี้การที่ยอมรับคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ถือเป็นหลักกฎหมายปกครองที่แท้จริง

แต่อย่างไรก็ตามการที่จะเป็นหลักกฎหมายปกครองที่ยอมรับกันนั้นจะต้องมีการประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุด ดังเช่นที่ได้วางหลักสัญญาทางปกครองไว้ที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดได้ประชุมพิจารณาเกี่ยวกับความหมายของสัญญาทางปกครองในการประชุมครั้งที่ 6/2545 เมื่อวันที่ 10 ตุลาคม 2545 ว่า “สัญญาใดจะเป็นสัญญาทางปกครองตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 3 แห่ง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้นั้น

ประการแรก คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำแทนรัฐ

ประการที่สอง สัญญานั้นมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานสัญญาที่จัดให้ทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือบริการสาธารณะบรรลุผล และดูเพิ่มเติมคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 104/2544 คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 112/2544 เป็นต้น )

สรุป ด้วยเหตุผลเช่นนี้ ผมเห็นว่าศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาชอบด้วยกฎหมาย คือ พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา 2547 ที่กำหนดไม่ให้บุคคลที่มีอายุเกิน 60 ปี ดำรงตำแหน่งผู้บริหาร โดยเฉพาะอธิการบดี ที่ศาลปกครองสูงสุดได้พิพากษาใน ศาลปกครองสูงสุดที่ ธ 1221/2559 ผู้ที่เกษียณอายุราชการแล้ว เป็นอธิการบดีมหาวิทยาลัยราชมงคลอีสานไม่ได้ หรือรักษาราชการแทนอธิการบดี ไม่ได้ เช่นคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด(หมายเลขที่ อ.651/2561)ให้เพิกถอนมติของสภา มรภ. กาญจนบุรี ที่แต่งตั้ง ผศ.ปัญญา การพานิช เป็นผู้รักษาราชการแทนอธิการบดี มรภ.กาญจนบุรี เนื่องจากมติไม่ชอบด้วยกฎหมาย)

 สิทธิกร ศักดิ์แสง คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏสุราษฎร์ธานี

อ่านประกอบ :

วิพากษ์คำพิพากษาศาล ปค.สูงสุดกรณีห้ามผู้อายุเกิน 60 ปีดำรงตำแหน่งอธิการบดี