"รัฐสภา" ปฏิเสธคำสั่ง "ศาลรัฐธรรมนูญ"ได้หรือไม่ ?

1 มิถุนายน 2555 เป็นวันประวัติศาสตร์ที่ “ศาลรัฐธรรมนูญ” ได้อ้างอำนาจตาม “รัฐธรรมนูญ มาตรา 68” เพื่อรับคำร้องมาวินิจฉัยว่า การดำเนินการแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 291 โดยรัฐสภาและบุคคลอื่นที่เกี่ยวข้องนั้น เป็นกรณีที่ศาลจะสั่งการให้ “เลิกการกระทำ” ได้หรือไม่ 

นอกจากนี้ ศาลได้มี “คำสั่ง” ไปยังเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรเพื่อแจ้งให้รัฐสภารอการดำเนินการดังกล่าวจนกว่าศาลจะมีคำวินิจฉัย โดยข้อมูลจากรายงานข่าวนั้น ไม่ชัดเจนว่าศาลได้สั่งไปยัง “สมาชิกรัฐสภา” โดยเจาะจง หรือเป็นเพียงการสั่งไปยัง “เลขาธิการ” เพื่อ “แจ้งสภาให้ทราบ” เท่านั้น ( http://on.fb.me/LQrM7w )

ไม่ว่าจะเป็นกรณีใด ผู้เขียนขออาศัยวันเดียวกันเขียนเชิญชวนให้เรา โดยเฉพาะ “บรรดาผู้แทนของเรา” ร่วมกันใคร่ครวญว่า “รัฐสภา” ในฐานะ “ผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติแทนปวงชนชาวไทยเพื่อถ่วงดุลอำนาจฝ่ายบริหารและตุลาการ” นั้น จะสามารถ “ปฏิเสธคำสั่ง” ของศาลรัฐธรรมนูญได้หรือไม่ ?

ในขั้นแรก รัฐธรรมนูญ ได้กำหนดว่า “คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญให้เป็นเด็ดขาด มีผลผูกพันรัฐสภา...” แต่รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดว่า “คำสั่ง” ของศาลนั้น มีผลผูกพันเด็ดขาดต่อรัฐสภาหรือไม่

ในขั้นต่อมา การที่รัฐสภาจะตัดสินใจปฏิเสธหรือปฏิบัติตาม “คำสั่ง” ของศาลหรือไม่นั้น รัฐสภาจะต้องปฏิบัติตาม “รัฐธรรมนูญ” อย่างน้อยสี่มาตรา คือ

มาตรา 3 วรรค 2 บัญญัติว่า ทั้งรัฐสภาและศาล ต่างต้องปฏิบัติหน้าที่ตามหลักนิติธรรม

มาตรา 6 บัญญัติว่า รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ กฎหมายอื่นจะมาขัดแย้งมิได้

มาตรา 291 (5) บัญญัติให้ รัฐสภามีหน้าที่ต้องพิจารณาการแก้ไขรัฐธรรมนูญวาระที่สาม เมื่อพ้น 15 วันหลังเสร็จสิ้นการพิจารณาวาระที่สอง

และที่สำคัญ คือ มาตรา 122 ซึ่งบัญญัติว่า

“สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาย่อมเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทยโดยไม่อยู่ในความผูกมัดแห่งอาณัติ มอบหมาย หรือความครอบงำใด ๆ และต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของปวงชนชาวไทย โดยปราศจากการขัดกันแห่งผลประโยชน์”

ดังนั้น ประเด็นที่ “รัฐสภา” ต้องพิจารณาก็คือ หาก “รัฐสภา” ปฎิบัติตาม “คำสั่ง” ของศาลรัฐธรรมนูญแล้วไซร้ จะเกิดผลอะไรต่อบทบัญญัติทั้งสี่มาตราที่กล่าวมานี้ ?

กล่าวอย่างตรงไปตรงมาก็คือ หากการปฎิบัติตาม “คำสั่งศาล” ดังกล่าว มีผลเป็นการยอมรับการใช้อำนาจที่ขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญ อันเป็นการขัดหลักนิติธรรมทั้งโดยศาลและรัฐสภา เป็นการละเมิดกำหนดเวลาที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ อีกทั้งส่งผลให้ผู้แทนปวงชนชาวตกอยู่ในความผูกมัดแห่งอาณัติ มอบหมาย หรือความครอบงำ ของศาลแล้วไซร้ รัฐสภาย่อมมี “หน้าที่” ตามรัฐธรรมนูญที่จะปฏิเสธ “คำสั่ง” ดังกล่าว !

หาก “รัฐสภา” สำนึกในหน้าที่ของตนได้ดังนี้ ผู้เขียนก็จะขอเสนอคำถามเบื้องต้นที่อาจช่วยตรวจสอบว่า “คำสั่ง” ของศาลรัฐธรรมนูญที่ว่านั้น ชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่

คำถามแรก: ศาลใช้อำนาจ “เกินกรอบ” มาตรา 68 หรือไม่ ?

รัฐธรรมนูญ มาตรา 68 วรรคแรก บัญญัติว่า 

“บุคคลจะใช้สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญนี้ หรือเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ มิได้”

ถ้อยคำของ มาตรา 68 ให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเฉพาะการกระทำที่เป็นการ “ใช้สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ” เพื่อล้มล้างการปกครอง...ฯ เท่านั้น ซึ่ง “การใช้สิทธิเสรีภาพ” ย่อมเป็นคนละเรื่องกับ “การใช้อำนาจหน้าที่” เช่น การลงมติสนับสนุนหรือเห็นชอบการแก้ไข มาตรา 291

ลักษณะสำคัญของ “การใช้สิทธิเสรีภาพ” คือ ผู้กระทำได้อ้าง “สิทธิเสรีภาพ” เพื่อประโยชน์ของตนตามที่ตนปราถนาโดยปลอดจากสภาพบังคับ และจะใช้หรืออ้าง “สิทธิเสรีภาพ” หรือไม่ก็ได้ ตัวอย่างการกระทำที่อาจเข้าข่าย มาตรา 68 อาจมีรูปแบบที่หลากหลาย เช่น การดำเนินนโยบายพรรคการเมืองเพื่อยุยงให้ล้มล้างสถาบันพระมหากษัตริย์ หรือ การนัดชุมนุมเพื่อทำให้คณะรัฐมนตรี รัฐสภาหรือศาลไม่อาจทำหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ 

แต่ “การใช้อำนาจหน้าที่” นั้น หมายถึง ผู้กระทำมิอาจเลือกได้อย่างอิสระว่า ตนจะกระทำหรือไม่กระทำเพื่อประโยชน์ของตนตามที่ปราถนาโดยปลอดจากสภาพบังคับ แต่เป็นกรณีที่ผู้กระทำถูกกำหนดให้กระทำไปเพราะมีอำนาจหน้าที่ต้องกระทำหรือต้องใช้ดุลพินิจกระทำไปในฐานะส่วนหนึ่งของกลไลตามรัฐธรรมนูญ 

เช่น การที่สมาชิกรัฐสภาจะเสนอญัตติ หรือออกเสียงลงคะแนน หรือกระทำการอื่นที่เกี่ยวกับการแก้ไข มาตรา 291 ก็ถือเป็น “การใช้อำนาจหน้าที่” ซึ่งการใช้ดุลพินิจย่อมไม่อิสระ แต่อยู่ภายใต้ มาตรา 122 กล่าวคือ จะอ้างว่ามีเสรีภาพใช้ดุลพินิจเพื่อตนเองหรือผู้ใดผู้หนึ่งไม่ได้ และจะสงวนการใช้สิทธิเสรีภาพว่าขอละเว้น ไม่รับรู้ ไม่ยุ่งเกี่ยวกับการทำหน้าที่ในสภาก็ไม่ได้ เช่นกัน เป็นต้น

ข้อที่สำคัญกว่านั้น คือ หากมี “การตีความปะปน” ว่า “การใช้อำนาจหน้าที่” ตามรัฐธรรมนูญ กลายเป็น “การใช้สิทธิเสรีภาพ” ตาม มาตรา 68 ไปเสียแล้ว ก็จะส่งผลแปลกประหลาดทำให้ ศาลรัฐธรรมนูญ กลายเป็นองค์กรที่มีเขตอำนาจล้นพ้น สามารถรับเรื่องมาวินิจฉัยการใช้อำนาจหน้าที่ได้มากมาย

เช่น การใช้อำนาจของคณะองคมนตรีในการเสนอชื่อผู้สมควรเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตาม มาตรา 19 การใช้อำนาจของรัฐสภาในการเห็นชอบการประกาศสงครามตาม  มาตรา 189 การใช้อำนาจของที่ประชุมใหญ่ของศาลฎีกาในการเลือกผู้ที่จะได้รับการแต่งตั้งเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญตาม มาตรา 204 ก็อาจล้วนถูกศาลตรวจสอบได้ เป็นต้น

หรือแม้แต่การเสนอ ร่าง พ.ร.บ. ปรองดอง หากมีผู้อ้างว่าเป็นการ “ใช้สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ” เพื่อล้มล้างการปกครอง...ฯ ก็จะกลายเป็นว่า สามารถถูกตรวจสอบโดยศาลได้ โดยไม่ต้องรอให้มีการพิจารณาตามวาระของรัฐสภาเสียด้วยซ้ำ และอาจนำไปสู่การยุบพรรคหรือตัดสิทธิทางการเมืองได้อีกด้วย ! 

ยิ่งไปกว่านั้น หาก “สิทธิการยื่นคำร้อง” ตามมาตรา 68 ถูกตีความอย่างพร่ำเพรื่อ เช่น อ้างอำนาจตุลาการมายับยั้งการใช้ดุลพินิจของผู้แทนปวงชนได้ทุกกรณีแล้วไซร้ “สิทธิพิทักษ์รัฐธรรมนูญ” นี้เองอาจกลับกลายมาถูกนำมาใช้ในทางที่เป็น “ปฏิปักษ์ต่อรัฐธรรมนูญ” ทำลายหลักการแบ่งแยกอำนาจ และขัดต่อหลักการใช้สิทธิตาม มาตรา 28 อีกด้วย

(อนึ่ง ผู้เขียนน้อมรับหากมีผู้เห็นต่างเรื่องสิทธิหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญและการแยกแยะสถานะของ “เอกชน” และ “รัฐ” ซึ่งก็หวังว่าจะได้แลกเปลี่ยนในทางวิชาการต่อไป)

คำถามที่สอง: ศาลใช้อำนาจ “ข้ามขั้นตอน” อัยการสูงสุดหรือไม่ ?

รัฐธรรมนูญ มาตรา 68 วรรคสอง บัญญัติว่า 

“ในกรณีที่บุคคลหรือพรรคการเมืองใดกระทำการตามวรรคหนึ่ง ผู้ทราบการกระทำดังกล่าวย่อมมีสิทธิเสนอเรื่องให้อัยการสูงสุดตรวจสอบข้อเท็จจริงและยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสั่งการให้เลิกการกระทำดังกล่าว แต่ทั้งนี้ ไม่กระทบกระเทือนการดำเนินคดีอาญาต่อผู้กระทำการดังกล่าว”

ศาลตีความว่า ผู้ที่จะนำคดีมาสู่ศาล จะเสนอเรื่องผ่านอัยการสูงสุดให้ยื่นคำร้องต่อศาลก็ได้ หรือ จะยื่นคำร้องเองโดยตรงต่อศาลเลยก็ได้ ดังนั้น ศาลจึงรับคำร้องได้โดยไม่ต้องรออัยการสูงสุดตรวจสอบข้อเท็จจริงก่อน 

คำถามก็คือ การตีความที่ว่านี้ ขัดต่อทั้งถ้อยคำและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ อีกทั้งสร้างผลประหลาดตามมาหรือไม่ 

หากพิจารณาถ้อยคำ มาตรา 68 ว่า “มีสิทธิเสนอเรื่องให้อัยการสูงสุดตรวจสอบข้อเท็จจริงและยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย” การตีความของศาลทำให้เกิดปัญหาทางภาษาอย่างน้อย 2 ระดับ ระดับแรก คือ เสมือนศาลได้แทนคำว่า “และ” ด้วยคำว่า “หรือ” และระดับที่สอง คือ ศาลได้ใช้ตรรกะภาษาที่ตีความขัดกับรูปประโยค เพราะหากศาลมองคำว่า “และ” ให้แปลว่า “หรือ” ก็จะเท่ากับว่า รูปประโยคไม่ได้ให้อำนาจ “อัยการสูงสุด” เป็นผู้ยื่นคำร้องต่อศาล

หากพิจารณาในแง่เจตนารมณ์ จะเห็นว่า “อัยการสูงสุด” มีบทบาทจำเป็นในการกรองคดี เพราะศาลไม่มีทรัพยากรที่จะไปตรวจสอบหรือสืบสวนการ “ล้มล้างการปกครองฯ...” ซึ่งอาจมีข้อเท็จจริงและพฤติกรรมที่ต้องอาศัยพยานหลักฐานจำนวนมาก เห็นได้จาก คดีอื่นในทางมหาชน เช่น คดีทุจริต หรือ คดีพรรคการเมือง ก็จะมี อัยการ ป.ป.ช. หรือ กกต. เป็นผู้นำคดีมาสู่ศาล หรือ หากเป็นคดีที่ฟ้องตรงได้ต่อศาล ก็จะต้องเป็นกรณีที่วินิจฉัยข้อกฎหมายและมีข้อจำกัดในเรื่องผู้มีสิทธินำคดีมาสู่ศาล อีกทั้งป้องกันการกล่าวอ้างสารพัดมาเพื่อสร้างภาระคดีต่อศาลโดยตรง

การให้ความสำคัญกับอัยการสูงสุด ยังปรากฏหลักฐานจาก “รายงานการประชุมของสภาร่างรัฐธรรมนูญ” ครั้งที่ 27/2550 เช่น คำอภิปรายโดยนายสุรชัย เลี้ยงบุญเลิศชัย ในหน้าที่ 6-8 และนายจรัญ ภักดีธนากุล (ผู้เป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญในเวลานี้) ในหน้าที่ 32-34 ซึ่งอภิปรายถึงการให้อัยการสูงสุดเป็นผู้นำคดีไปสู่ศาลรัฐธรรมนูญ และไม่ได้กล่าวถึงการให้สิทธิบุคคลอื่นยื่นเรื่องโดยตรงต่อศาลแต่อย่างใด ( http://bit.ly/Mg9kLY )

นอกจากนี้ การตีความของศาลก็ส่งผลประหลาด คือ ทำให้บทบาทของ “อัยการสูงสุด” ที่จะยื่นคำร้องต่อศาลนั้นไร้ความหมาย เพราะหากผู้ใดจะนำคดีไปสู่ศาล ก็ย่อมยื่นต่อศาลโดยไม่เสนอเรื่องผ่านอัยการ และหากผู้อื่นเสนอเรื่องเดียวกันให้อัยการในเวลาเดียวกัน ก็จะเกิดคำถามตามมาว่าอัยการต้องดำเนินการตรวจสอบข้อเท็จจริงต่อไปหรือไม่ เพราะศาลได้รับคำร้องเรื่องเดียวกันจากผู้อื่นที่ยื่นตรงต่อศาลไปแล้ว 

ยิ่งไปกว่านั้น การที่ มาตรา 68 ให้ศาลมีอำนาจ “ยุบพรรคการเมือง” หรือ “ตัดสิทธิทางการเมือง” ก็คือการให้ตุลาการถ่วงดุลอำนาจของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ โดยมี “อัยการ” เป็นกลไกในการกรองคดี แต่หากศาลตีความเพิ่มอำนาจให้ตนเองได้อย่างกว้างขวางแล้ว ก็จะเป็นช่องทางให้มีผู้ใช้ตุลาการเป็นอาวุธทางการเมือง ซึ่งก็จะกลับมาทำร้ายตุลาการในที่สุด

บทสรุปและข้อเสนอแนะ

ผู้เขียนไม่ปฏิเสธเลยว่าการแก้ไข มาตรา 291 มีปัญหาและความไม่สง่างามหลายประการ แต่นั่นคือปัญหาที่รัฐสภาเสียงข้างมากต้องรับผิดชอบทางการเมือง และประชาชนก็ต้องจ่ายราคาของประชาธิปไตยที่จะอดทนเรียนรู้และตัดสินใจได้ดีขึ้นในครั้งต่อไป แต่ประชาชนจะไม่มีวันเรียนรู้โดยตัวเองเลย หากเราปล่อยให้มีเสียงข้างน้อยที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งนำมาตรฐานจริยธรรมและความพึงพอใจทางการเมืองส่วนตนมาลากประชาชนไปสู่ทางออกที่ตนยังไม่ทันได้เข้าใจ

ดังนั้น หาก “รัฐสภา” พิจารณาได้ว่า “คำสั่ง” ของศาลรัฐธรรมนูญนั้น เป็นการใช้อำนาจที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะเป็นเพราะ “เกินกรอบ” และ “ข้ามขั้นตอน” ตามตามที่อธิบายมาก็ดี หรือ เพราะขัดหลักนิติธรรม หรือหลักการแบ่งแยกอำนาจ หรือ หลักอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญก็ดี (หรือสภาเห็นช่องทางแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเรื่องการอนุโลมกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งที่ศาลกำหนดขึ้นเอง “ระหว่างรอกฎหมาย” จากรัฐสภาก็ดี!) “รัฐสภา” ย่อมมี “หน้าที่” ที่จะต้องปฎิเสธและไม่ปฏิบัติตาม “คำสั่ง” ดังกล่าว เพื่อพิทักษ์รัฐธรรมนูญแทนปวงชนชาวไทย อีกทั้งต้องร่วมต่อต้าน ดำเนินการตรวจสอบ รวมทั้งพิจารณาถอดถอนผู้ใดที่จงใจใช้อำนาจนอกวิถีรัฐธรรมนูญ 

แต่หากประธานรัฐสภาและสมาชิกรัฐสภาปฏิบัติตาม “คำสั่ง” อันขัดต่อรัฐธรรมนูญและกฎหมาย อีกทั้งยัง “ละเว้นการปฏิบัติหน้าที่” เมื่อพ้นเวลา 15 วันตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้แล้วไซร้ ก็พึงสังวรว่า กลับเป็นประธานและสมาชิกรัฐสภาหรือไม่ ที่ร่วมลงมือละเมิดรัฐธรรมนูญของประชาชน และอาจต้องโทษอาญาเสียเอง