ผลและความรับผิดจากการโอนงบฯปี61เพื่อ'เงินสำรองจ่ายเผื่อกรณีฉุกเฉินฯ'

ผลและความรับผิดจากการโอนงบประมาณรายจ่ายปี 2561ไปเพิ่มงบกลาง “เงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น” ที่กระทำไม่ได้ตามกฎหมาย

1 ข้อเท็จจริง

เมื่อวันศุกร์ที่ 13 ก.ค. 2561 ตรงช่วงเวลาที่ท่านนายกเดินทางไปเยือนสาธารณรัฐสังคมนิยมประชาธิปไตยศรีลังกา สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้พิจารณาเห็นชอบมีมติเอกฉันท์ในการพิจารณาโดยคณะกรรมาธารเต็มสภาในร่าง พ.ร.บ.โอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2561 ตามที่ครม.ได้ใช้อำนาจตามมาตรา 18 ของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 เสนอร่างพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายฉบับนี้ มีจำนวนเงินทั้งสิ้น 12,730,497,700บาท จากงบประมาณของส่วนราชการบางหน่วยงานไปเพิ่มงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น จำนวน 1 หมื่นล้านบาท และจำนวน 2.730ล้านบาท จัดสรรให้กองทุนประชารัฐเพื่อเศรษฐกิจรากฐานโดยมีหลักการและเหตุ เพื่อนำไปใช้ในส่วนของการขับเคลื่อนแผนงานตามร่างยุทธศาสตร์ชาติระยะ 20 ปี และแผนปฏิรูปประเทศ

ต่อไปจะเป็นหน้าที่ของท่านนายกรัฐมนตรีจะต้องนำร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยให้ใช้บังคับต่อไป

2 ข้อกฎหมาย

หลักกฎหมายการคลังมหาชนมีหลักวินัยที่สำคัญว่า “การใช้จ่ายที่เกี่ยวกับเงินแผ่นดินจะกระทำได้ก็เฉพาะที่มีกฎหมายอนุญาตไว้เท่านั้น” ฉะนั้น กรณีใดที่ไม่มีกฎหมายอนุญาตต้องถือว่าจ่ายเงินแผ่นดินหรือกระทำไม่ได้โดยเด็ดขาด

กฎหมายรัฐธรรมนูญทุกฉบับที่ผ่านมาได้บัญญัติหลักสำคัญนี้รับรองไว้เหมือนกันทุกฉบับ และตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้มีมาตรา 62 ยืนยันหลักนี้ไว้ว่า “รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัดเพื่อให้ฐานะการเงินการคลังของรัฐมีเสถียรภาพและมั่นคงอย่างยั่งยืนตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ.....” และมีมาตรา 140 กำหนดหลักอนุญาตการจ่ายเงินแผ่นดินไว้ ดังนี้

“การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้ก็เฉพาะที่อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง หรือกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ....”

อนึ่ง กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐได้เพิ่มขึ้นมาใหม่ในรัฐธรรมนูญ 2560 นี้เอง

ส่วนการโอนงบประมาณรายจ่ายมี พระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 24 บัญญัติหลักอนุญาตให้โอนงบประมาณได้ไว้ ดังนี้

“การโอนงบประมาณรายจ่ายระหว่างหน่วยงานของรัฐจะกระทำมิได้ เว้นแต่จะมีกฎหมายอนุญาตให้กระทำได้”

พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และที่แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 18 ได้บัญญัติหลักเกณฑ์การโอนงบประมาณไว้นานแล้ว ดังนี้

“รายจ่ายที่กำไว้สำหรับส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจใด ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีก็ดี....จะโอนหรือนำไปใช้สำหรับส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจอื่นมิได้ เว้นแต่

(1) มีพระราชบัญญัติให้โอนหรือนำไปใช้ได้....”

จะเห็นได้ว่าทั้งกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐที่เป็นกฎหมายที่ได้บัญญัติขึ้นตามรัฐธรรมนูญ 2560 ตามมาตรา 62 เพื่อกำหนดวินัยการเงินการคลังของรัฐ และ กฎหมายวิธีการงบประมาณที่เป็นกฎหมายหลักแม่บทเกี่ยวกับการควบคุมและจัดทำงบประมาณ ได้บัญญัติไว้สอดคล้องต้องกันโดยอนุญาตให้โอนได้เฉพาะงบประมาณรายจ่ายของหน่วยงานของรัฐที่ได้แก่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจเท่านั้น มิได้มีบทบัญญัติใดที่อนุญาตให้โอนไปเพิ่ม “งบกลาง”รายการใดๆได้เลย

อนึ่ง ตามร่างพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ ฉบับใหม่ที่จะใช้บังคับแทนกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502ที่ขณะนี้อยู่ในระหว่างพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญ ก็ได้บัญญัติหลักเกณฑ์การโอนงบประมาณรายจ่ายไว้เช่นเดียวกันกับกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502มาตรา 18 และกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 มาตรา 24ที่อนุญาตให้โอนได้เฉพาะงบประมาณของ “หน่วยรับงบประมาณ” ที่กำหนดไว้ตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายเท่านั้น มิได้อนุญาตให้โอนไปเพิ่มได้ใน “งบประมาณรายจ่ายงบกลาง” ไม่แตกต่างที่ได้บัญญัติไว้ในกฎหมายวิธีการงบประมาณ 2502 และกฎหมายว่าด้วยวินัยหารเงินการคลังของรัฐ 2561 แต่อย่างใด

ข้อที่ 3 ความรับผิดในการฝ่าฝืนวินัยการเงินและการคลัง

คณะรัฐมนตรีและสภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดนี้ได้เคยกระทำผิดโดยตราพ.ร.บ.โอนงบประมาณรายจ่ายในปีงบประมาณ พ.ศ.2558, 2559 , 2560 โดยใช้กฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 มาตรา 18 ที่อนุญาตให้โอนได้เฉพาะงบประมาณของส่วนราชเท่านั้น มิได้อนุญาตให้โอนไปเพิ่มงบกลางได้แต่อย่างใด แต่การกระทำความผิดในเวลานั้นกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังยังไม่มีผลใช้บังคับจึงไม่มีโทษทางปกครองตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน

มีข้อสังเกตว่า การโอนงบประมาณที่ฝ่าฝืนมาตรา 18 นี้จะมีขึ้นก็เฉพาะในเทศกาลที่มีการปกครองโดยคณะปฏิวัติ หรือรัฐประหารเท่านั้น ครั้งแรกมีการโอนเช่นนี้ในสมัยรัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจรเป็นนายกรัฐมนตรีเมื่อ พ.ศ.2507 ต่อมาอีก3ครั้งเป็นของรัฐบาล คสช.ที่มีพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชาเป็นนายกรัฐมนตรี

ฉะนั้น การที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้อนุมัติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ.โอนงบประมาณรายจ่าย พ.ศ.2561 เมื่อวันที่ 13 ก.ค.2561โดยมติเอกฉันท์และผ่านไปสามวาระโดยโอนงบประมาณจากของส่วนราชการต่างๆ จำนวน 1.2หมื่นล้านบาทไปเพิ่มงบกลางรายการ “เงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินจำเป็น” จึงขัดแย้งต่อกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังที่มีผลใช้บังคับแล้วประกอบด้วยกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 มาตรา 18 ที่ครม.นำมาใช้อ้างเป็นเหตุผลในการโอนงบประมาณรายจ่ายอย่างผิดๆมาทุกครั้งในกรณีนี้

ส่วนที่โอนได้ไม่ขัดต่อกฎหมายวิธีการงบประมาณและกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ ก็เฉพาะที่โอนไปเพิ่ม “กองทุนหมุนเวียนประชารัฐ” แต่ทุนหมุนเวียนต้องมีฐานะเป็นนิติบุคคลด้วยจึงจะเป็น “หน่วยงานของรัฐ” ตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลัง พ.ศ.2561

แม้ท่านพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและสภานิติบัญญัติแห่งชาติ จะไม่ใยดีในการกระทำผิดดังกล่าวนี้และฝ่าฝืนให้กฎหมายฉบับนี้มีผลใช้บังคับและเมื่อมีการจ่ายเงินไปจาก “รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น”ที่ได้เพิ่มขึ้นจากการโอนที่ไม่มีกฎหมายอนุญาตให้โอนได้ดังที่กล่าวมาแล้ว ในตอนนั้นก็จะเป็นการกระทำที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ที่รัฐไม่รักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัด ตามมาตรา 62 และยังเข้าข่ายการจ่ายเงินแผ่นดินที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 140 เพราะไม่มีกฎหมายใดอนุญาตให้จ่ายได้อีกด้วย

ส่วนความรับผิดอาจจะเข้าข่ายความผิดทางปกครองคือการถูกสั่งลงโทษตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินพ.ศ.2561 และความผิดตามกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 มาตรา 26 ที่มีทั้งความผิดทางอาญาและทางแพ่งและทางวินัยที่เป็นโทษที่หนักกว่าโทษทางปกครอง

ข้อที่ 4 ความรับผิดเดิมยังมีอยู่

อนึ่ง ท่านนายกรัฐมนตรีและสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ อย่าลืมว่า ยังมีความรับผิดในการแปรญัตติที่คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณางบประมาณรายจ่ายปี 2560ได้ตัดลดรายจ่ายตามข้อผูกพันที่รัฐธรรมนูญมาตรา 144ห้ามไว้ และเรื่องนี้มีความรับผิดในกรณีฝ่าฝืนคือการต้องสิ้นสุดสมาชิกสภาพถูกเพิกถอนสิทธิทางการเมือง ทั้งของสนช. และครม.จะต้องพ้นจากตำแหน่งทั้งคณะและยังต้องชดใช้เงินนั้นคืนพร้อมดอกเบี้ยในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่ามีการฝ่าฝืนในการใช้งบประมาณรายจ่าย จึงเป็นกรณีที่จะต้องรอคอยให้สมาชิกสภาชุดใหม่เข้ามาปฏิบัติหน้าที่โดยเข้าชื่อกันส่งเรื่องเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย เพราะมีอายุความเรื่องนี้ถึง 20 ปี

หมายเหตุ : ภาพประกอบจากโพสต์ทูเดย์