คำสั่ง ม. 44 กับอนาคต 5G ประเทศไทย

"...การขยายงวดการจ่ายค่าคลื่นความถี่โดยคิดดอกเบี้ยถูก มีผลไม่ต่างจากการที่รัฐให้เอกชนกู้เงินด้วยดอกเบี้ยต่ำ ยิ่งจะมีการประมูลคลื่นความถี่รอบใหม่ ก็เท่ากับว่ารัฐอุดหนุนเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำแก่เอกชนบางรายที่มีสิทธิเข้าร่วมประมูล อาจทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการประมูลรอบใหม่ หากเอกชนรายอื่นจะต้องพึ่งพาแหล่งทุนที่มีต้นทุนดอกเบี้ยสูงกว่า..."

ในการประชุม Mobile World Congress ปลายเดือนกุมภาพันธ์ที่ผ่านมา สหภาพโทรคมนาคมระหว่างประเทศ (ITU) ได้นำเสนอพัฒนาการของ 5G ว่า แบ่งเป็น 2 ด้านสำคัญ คือ ด้านมาตรฐานทางเทคนิค ซึ่งภาคอุตสาหกรรมเป็นผู้ขับเคลื่อนหลัก ผ่านกลไก ITU-R Study Group 5 และด้านคลื่นความถี่ ซึ่งประเทศสมาชิก ITU เป็นผู้ขับเคลื่อนหลักผ่านกลไก ITU World Radiocommunication Conference (WRC) เพื่อให้สามารถกำหนดมาตรฐาน 5G ได้ทันในปี ค.ศ. 2020 หรือที่เรียกว่า IMT-2020

ตั้งแต่นี้ถึงปี 2020 จึงเป็นช่วงเวลาของการกำหนดรายละเอียดของเทคโนโลยีและการกำหนดคลื่นความถี่เพื่อรองรับ 5G ซึ่งจะมีการประชุม WRC-19 ในปีหน้าเพื่อหาข้อสรุปเกี่ยวกับคลื่นความถี่ที่สูงกว่า 6 GHz ส่วนคลื่นความถี่ที่ต่ำกว่า 6 GHz (ย่าน UHF, 700 MHz, L-band และ C-band) ได้ข้อสรุปในการประชุม WRC-15 ไปก่อนแล้ว การประชุม WRC-19 จะมุ่งไปที่คลื่นความถี่ย่าน 24-86 GHz ซึ่งเดิมกำหนดให้ใช้งานในกิจการดาวเทียมเป็นหลัก และบางช่วงความถี่ก็เป็นการใช้งานกิจการดาวเทียมที่มีความสำคัญต่อมนุษยชาติ เช่น กิจการดาวเทียมที่ใช้สำรวจและติดตามสภาวะการเปลี่ยนแปลงของโลก เป็นต้น จึงมีความเป็นไปได้ที่จะเน้นการพิจารณาคลื่นความถี่สำหรับ 5G ในช่วงคลื่นความถี่ 24.25-24.75 GHz, 37-43.5 GHz และ 66-86 GHz

คลื่นความถี่สำหรับ 5G ถูกแบ่งเป็น 3 ย่าน คือ ย่าน Low Band (ต่ำกว่า 1 GHz) ซึ่งเน้นความครอบคลุมของบริการ (coverage), ย่าน Mid Band (1-6 GHz) ซึ่งเน้นรองรับการเชื่อมต่อ (capacity) และย่าน High Band (สูงกว่า 6 GHz) ซึ่งเน้นความเร็วของการสื่อสาร (high peak data rate) ซึ่งเป็นที่ชัดเจนในระดับสากลแล้วว่า การจัดสรรคลื่นความถี่สำหรับ 5G ทั้งในย่าน Low Band, Mid Band และ High Band ยังคงใช้วิธีการประมูลเป็นหลักเช่นเดิม และในประเทศไทยยังคงมีปัญหาความพร้อมของคลื่นในทุกย่านความถี่

คลื่นความถี่ในประเทศไทย ย่านต่ำกว่า 1 GHz ส่วนหนึ่งจะถูกสำรองให้กับระบบอาณัติสัญญาณของรถไฟความเร็วสูงไทย-จีน และอีกส่วนหนึ่งต้องรอการยุติโทรทัศน์ระบบแอนะล็อก ทำให้ปริมาณคลื่นความถี่ย่านนี้มีไม่มากและยังไม่พร้อมสำหรับการจัดสรรให้บริการ 5G ส่วนในย่าน 1-6 GHz ที่หลายประเทศมุ่งเน้นไปที่ย่าน C-band (3.4-4.2 GHz) ของไทยถูกจัดสรรให้กับกิจการแพร่สัญญาณโทรทัศน์ผ่านดาวเทียม และหากให้ใช้ร่วมกับ 5G ก็จะก่อการรบกวนได้ จึงต้องเตรียมการจัดการปัญหาการรบกวน โดยในฮ่องกงมีการตกลงให้ปรับคลื่นความถี่ช่วง 3.4-3.6 GHz ไว้สำหรับ 5G และ 3.6-3.7 GHz เป็นการ์ดแบนด์ ส่วนที่เหลือคือ 3.7-4.2 GHz ยังคงใช้กับกิจการสื่อสารผ่านดาวเทียมเช่นเดิม ในทางกลับกัน สหรัฐอเมริกาเตรียมจัดสรรคลื่นความถี่ 3.7-4.2 GHz สำหรับ 5G แต่ในประเทศไทยยังไม่ได้มีการสะสางปัญหานี้ ส่วนในย่านสูงกว่า 6 GHz ก็ยังต้องรอข้อสรุปจาก WRC-19

จะเห็นได้ว่าประเทศไทยยังไม่มีแผนการเตรียมคลื่นความถี่รองรับ 5G

นอกจากเรื่องย่านคลื่นความถี่แล้ว ผู้ประกอบการโทรศัพท์เคลื่อนที่ในยุโรปบางรายประกาศว่า เมื่อ 5G พร้อมเชิงพาณิชย์จะมุ่งลงทุน 5G ในประเทศที่มีความพร้อมก่อน เพราะในยุค 3G หรือ 4G การใช้งานหลักมาจากผู้บริโภค เมื่อขยายโครงข่าย 3G หรือ 4G ก็มีผู้บริโภคใช้งานและสร้างรายได้ในทันที แต่ในยุค 5G การใช้งานหลักจะมาจากภาคอุตสาหกรรมต่างๆ เช่น การแพร่ภาพหรือความบันเทิงที่ประยุกต์เทคโนโลยี AR หรือ Video 360° โรงงานอุตสาหกรรมที่ประยุกต์ Robotics หรือ Automation การขนส่งที่ใช้ Connected Vehicle หรือแม้แต่ภาคการเกษตรที่เป็น Smart Farming ตลอดจนการใช้งาน IoT ของ Smart City หรือ Smart Home กล่าวคือจะลงทุน 5G ต้องมี use case จึงจะคุ้มที่จะลงทุน ดังนั้นหากภาคอุตสาหกรรมต่างๆ ของไทยยังไม่พร้อม ก็ยังไม่ดึงดูดให้ลงทุน 5G

เหตุผลที่แท้จริง น่าจะเป็นเพราะการลงทุนโครงข่าย 5G ต้องใช้เม็ดเงินมหาศาล เพื่อรองรับการเชื่อมต่ออุปกรณ์หลายร้อยล้านชิ้น ในขณะที่ประเทศไทยเพิ่งลงทุนโครงข่าย 4G ไปไม่นาน ยังอยู่ในช่วงการคืนทุน หากจะต้องลงทุน 5G อีก ก็จะต้องหาเงินมาเพิ่มอีกก้อนหนึ่ง และ 4G เวอร์ชั่นล่าสุดสามารถสื่อสารได้ที่ความเร็วระดับ Gigabit ซึ่งเพียงพอที่จะตอบสนองความต้องการของผู้บริโภคไทย โดยยังไม่ต้องลงทุน 5G นอกจากนี้ เป็นที่ยอมรับกันว่า 5G ไม่ได้มาทดแทน 4G แต่จะเป็นการให้บริการคู่ขนาน ขึ้นกับความต้องการใช้งานจริง การลงทุน 4G พร้อมกับ 5G จึงต้องแบกภาระต้นทุนเพิ่มเป็นสองเท่า ทำให้ต้องคิดให้รอบคอบก่อนลงทุน 5G

ปัญหาการลงทุนปริมาณมหาศาล ทำให้เริ่่มมีข้อเสนอให้ 5G ได้รับใบอนุญาตที่ยาวขึ้น กรรมาธิการยุโรปที่เข้าร่วมประชุมให้ข้อมูลว่ากำลังพิจารณาข้อเสนอกำหนดระยะเวลาใบอนุญาต 5G ให้ยาวกว่า 15 ปี แต่ยังไม่ได้ข้อสรุป ส่วนที่สหรัฐอเมริกา Federal Communications Commission (FCC) ประกาศจะจัดประมูลคลื่นความถี่ 28 GHz ในเดือนพฤศจิกายนนี้ แต่เรียกร้องให้รัฐสภาสหรัฐแก้กฎหมายการวางเงินก่อนประมูล ซึ่งแต่เดิมให้ฝากไว้ในบัญชีธนาคารพาณิชย์และได้รับดอกเบี้ย แต่การประมูลที่มีการวางเงินก่อนประมูลจำนวนมหาศาล ธนาคารไม่ต้องการจะเป็นผู้แบกรับภาระดังกล่าวอีกต่อไป

ยิ่งไปกว่านั้น ประเทศไทยมีปัญหาเฉพาะมากกว่าประเทศอื่น ที่สำคัญคือปัญหาราคาคลื่นความถี่ที่สวิงสุดโต่ง ในการประมูลคลื่นความถี่ 2.1 GHz ได้ราคาต่ำมาก จากการออกแบบการประมูลที่แบ่งคลื่นกันลงตัว แต่การประมูล 900 MHz กลับได้ราคาสูงระดับทำลายสถิติโลก จนผู้ชนะการประมูลบางรายไม่มาชำระเงิน ซ้ำร้ายภายหลังการประมูลไม่นาน มีการออกกติกาว่า การประมูลครั้งต่อๆ ไป ราคาคลื่นความถี่จะต้องไม่ต่ำกว่าเดิม ดังนั้น มีความเป็นไปได้ว่า หากราคาประมูลสูงผิดปกติ ต่อไปอาจจะไม่มีรายใดเข้าร่วมประมูล เนื่องจากไม่สามารถแบกรับต้นทุนค่าคลื่นความถี่ซึ่งสูงเกินไป คลื่นก็จะถูกปล่อยว่างไว้ไม่มีการใช้ประโยชน์

ภายหลังจากมีผู้ทิ้งการประมูลคลื่นความถี่ 900 MHz คสช. ได้ออกคำสั่งที่ 76/2559 กำหนดหลักเกณฑ์การประมูลใหม่ และได้กำหนดราคาคลื่นความถี่ไว้สูงมากเช่นเดิม ซึ่งพอจะหาคำอธิบายได้ว่า ไม่ต้องการให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบระหว่างผู้ชนะประมูลคลื่นความถี่ย่านเดียวกัน และปรากฏว่า มีผู้สมัครใจมาประมูลคลื่นตามคำสั่ง คสช. และยอมรับราคาที่สูงมาก ส่วนรายอื่นที่ไม่สามารถแบกต้นทุนค่าคลื่นความถี่ตามเงื่อนไขการประมูลได้ ก็ไม่เข้าร่วมประมูล แต่ท้ายที่สุด กลับมีการเสนอให้ คสช. ออกคำสั่งใหม่อีกครั้งหนึ่ง เพื่อขยายงวดการจ่ายเงินเพิ่มจากคำสั่ง คสช. ฉบับเดิม ซึ่งสำนักงานอัยการสูงสุดเคยให้ความเห็นว่า การเปลี่ยนเงื่อนไขภายหลังการประมูลจนทำให้รัฐเสียประโยชน์เป็นการกระทำที่ผิดกฎหมาย นอกจากนี้ การขยายงวดการจ่ายเงินอาจไม่เป็นธรรมกับผู้ที่ไม่เข้าร่วมประมูลซึ่งวิเคราะห์แล้วว่า ไม่คุ้มทุนตามกำหนดงวดการจ่ายเงินที่ระบุในคำสั่ง คสช. ฉบับเดิม

เรื่องนี้ยังอาจกระทบต่อภาพลักษณ์การจัดประมูลคลื่นความถี่ของไทยในสายตาโลกว่า ไม่เพียงแต่จะกำหนดราคาคลื่นสูงมากแล้ว ยังขาดความแน่นอนเกี่ยวกับเงื่อนไขการประมูล โดยสามารถแก้กติกาหลังการประมูลให้เอื้อประโยชน์อย่างไรก็ได้

การขยายงวดการจ่ายค่าคลื่นความถี่โดยคิดดอกเบี้ยถูก มีผลไม่ต่างจากการที่รัฐให้เอกชนกู้เงินด้วยดอกเบี้ยต่ำ ยิ่งจะมีการประมูลคลื่นความถี่รอบใหม่ ก็เท่ากับว่ารัฐอุดหนุนเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำแก่เอกชนบางรายที่มีสิทธิเข้าร่วมประมูล อาจทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการประมูลรอบใหม่ หากเอกชนรายอื่นจะต้องพึ่งพาแหล่งทุนที่มีต้นทุนดอกเบี้ยสูงกว่า แม้จะพยายามอธิบายว่า การประมูลรอบใหม่ทุกรายจะได้งวดการจ่ายเงินยาวขึ้นเหมือนๆ กัน แต่การใช้ ม.44 ที่จะมีขึ้นนี้ เป็นการอุดหนุนเฉพาะผู้ชนะการประมูลรอบเก่าเท่านั้น ซึ่งล้วนแต่สมัครใจเคาะราคาด้วยตนเอง และเป็นไปได้ว่า ในอนาคต ผู้ให้บริการรายใหญ่ในประเทศไทยอาจจะลดเหลือเพียงเฉพาะ 2 รายที่ได้รับการอุดหนุนนี้ ซึ่งเป็นอันตรายต่อการแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรมในตลาดโทรคมนาคม โดยเฉพาะกับบริการ 5G ที่เป็นโครงสร้างพื้นฐานทางดิจิทัลสำหรับอุตสาหกรรมหลักอื่นๆ และหากรัฐก่อความไม่เป็นธรรมในอุตสาหกรรมโทรคมนาคม อาจได้รับการครหาว่า เป็นผู้บีบผู้ให้บริการบางรายให้ออกจากตลาด

การจะออกคำสั่ง ม.44 เพื่อขยายงวดการจ่ายค่าคลื่น จึงต้องทำในกรณีจำเป็นยิ่งยวดที่ไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยวิธีการอื่นเท่านั้น และควรมีการตรวจสอบสถานะของการประกอบการว่าเกิดปัญหาจนไม่สามารถแก้ไขทางอื่นได้แล้วจริงๆ เหมือนกับแพทย์ที่ต้องตรวจโรคก่อนรักษา และต้องกำหนดมาตรการและอัตราดอกเบี้ยที่เหมาะสมตามศักยภาพของแต่ละธุรกิจ ไม่ต่างจากแพทย์ที่ต้องจ่ายยาให้ถูกขนานและถูกขนาดกับสภาวะโรคของผู้ป่วยแต่ละคน มิใช่จ่ายยาตามที่ผู้ป่วยร้องขอเท่านั้น

และการจ่ายยาก็ต้องมีข้อบ่งชี้และจ่ายยาในเวลาที่เหมาะสม หากธุรกิจที่มีกำไรสามารถหาแหล่งเงินทุนอื่นได้ รัฐก็อาจไม่จำเป็นต้องแทรกแซงด้วยมาตรการที่มีผลเท่ากับการปล่อยกู้ดอกเบี้ยต่ำ โดยหากรัฐนำเงินค่าคลื่นความถี่ที่พึงได้รับไปดูแลคนยากจนหรือดูแลกิจการอื่นที่ประสบภาวะวิกฤตที่แท้จริง อาจเกิดประโยชน์มากกว่าก็เป็นได้

และที่สุดแล้ว การมุ่งขยายงวดการจ่ายเงินเป็นการแก้ปัญหาที่ปลายเหตุ หากไม่แก้สาเหตุที่เกิดจากการกำหนดราคาคลื่่นความถี่ที่สูงเกินสมควร ต่อให้ใช้ ม.44 ในครั้งนี้ ก็ยังจะเกิดปัญหาในการประมูลครั้งต่อๆ ไปอยู่ดี โดยเฉพาะการประมูล 5G หากกำหนดราคาสูงจนทำให้ไม่มีรายใดเข้าร่วมประมูล ประเทศไทยอาจต้องรอ 5G ไปเรื่อยๆ จนกว่าจะลดราคาคลื่นความถี่ลงให้เหมาะสม

ถึงเวลานั้น เราอาจเหลือผู้ให้บริการหลักเพียง 2 รายจริงๆ ก็ได้

ภาพประกอบ:https://thainetizen.org/2015/02/uk-5g-thailand-4g/