เบี้ยประชุมในการประชุมใหญ่ตุลาการ

เมื่อกลางเดือนกุมภาพันธ์ 2561 ที่ผ่านมา ในการประชุมคณะกรรมการบริหารศาลปกครอง(ก.บ.ศป.)ซึ่งมี ประธานศาลปกครองสูงสุด เป็นประธาน มีการเสนอร่าง พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองซึ่งเสนอให้มีการแก้ไขบทบัญญัติให้ตุลาการที่เข้าร่วมประชุมใหญ่ตุลาการและประชุมแผนกคดีในศาลปกครองสูงสุด รวมถึงผู้ที่มีหน้าที่เข้าประชุมได้รับเบี้ยประชุม อย่างไรก็ตาม ก.บ.ศป.เห็นว่า ยังไม่ใช่เรื่องเร่งด่วน จึงเลื่อนการพิจารณาออกไปก่อน

เหตุผลที่ผู้บริหารศาลปกครองบางกลุ่มพยายามผลักดันให้มีเบี้ยประชุมในการประชุมใหญ่ตุลาการศาลปกครองปละประชุมแผนกศาลปกครองสูงสุดเพราะต้องการได้สิทธิประโยชน์เช่นเดียวกับศาลยุติธรรมที่เพิ่งประกาศใช้”ระเบียบคณะกรรมการศาลยุติธรรม(ก.บ.ศ.)ว่าด้วยเบี้ยประชุมในการประชุมใหญ่และการประชุมแผนกคดีในศาลฎีกาและศาลชั้นอุทธรณ์” เมื่อวันที่ 24 ตุลาคม 2560 โดยประธานที่ประชุมได้เบี้ยประชุมครั้งละ 10,000 บาท (แต่ไม่เกินเดือนละ20,000 บาท) องค์ประชุมได้เบี้ยประชุมครั้งละ 8,000 บาท(แต่ไม่เกินเดือนละ 16,000 บาท) ผู้เข้าร่วมประชุมได้เบี้ยประชุมครั้งละ 6,000 บาท(แต่ไม่เกินเดือนละ 12,000 บาท)

อย่างไรก็ตาม มีตุลาการศาลปกครองสูงสุดบางกลุ่มไม่เห็นด้วยที่จะให้มีการจ่ายเบี้ยประชุมให้กับตุลาการในการประชุมใหญ่และการประชุมแผนกในศาลปกครองสูงสุด เพราะเห็นว่า การประชุมใหญ่ของตุลาการศาลปกครองสูงสุดส่วนใหญ่เป็นการประชุมเพื่อพิจารณาชี้ขาดข้อกฎหมายเกี่ยวข้องกับการพิจารณาคดีเป็นส่วนใหญ่ ซึงการพิจารณาชี้ขาดข้อกฎหมายเหล่านี้เป็น "หน้าที่"ของตุลาการในการพิจารณาพิพากษาคดีที่ตุลาการได้รับเงินเดือนจากภาษีอากรของประชาชนอยู่แล้ว

"การอ้างว่า เมื่อตุลาการหรือผู้พิพากษาในศาลยุติธรรมได้สิทธิประโยชน์เหล่านี้ ตุลาการในศาลปกครองก็ควรจะได้รับบ้าง ถ้าคิดว่า ทุกอย่างต้องได้เหมือนกัน ก็ไม่ต้องมีศาลปกครอง ให้มีแต่ศาลยุติธรรมก็พอ" ตุลาการรายหนึ่งกล่าว

ขณะที่ผู้บริหารศาลปกครองที่ผลักดันเรื่องนี้เห็นว่า เรื่องสิทธิประโยชน์ เราต้องเกาะติดศาลยุติธรรมไว้ ศาลปกครองก็ต้องดำเนินการไปพร้อมๆกัน ศาลยุติธรรมมีสิทธิประโยชน์ใด ศาลปกครองก็จะต้องเหมือนกัน เป็นเรื่องสิทธิของส่วนรวมที่เป็นขวัญกำลังใจต่อศาลสูง ตุลาการบางคนที่เห็นว่าไม่ควรได้ ย่อมเป็นเหตุผลส่วนตัวที่ไม่น่านำมาขวางสิทธิที่พึงมีพึงได้ของส่วนรวม

เมื่อมีข้อถกเถียงกันเช่นนี้ ยังไม่รู้ว่า การจ่ายเบี้ยประชุมให้แก่ตุลาการในการประชุมใหญ่และประชุมแผนกในศาลปกครองสูงสุดจะมีข้อสรุปอย่างไร

เพื่อให้เห็นภาพชัดเจนขึ้นว่า แม้แต่ในศาลยุติธรรมเอง กว่าที่จะประกาศใช้ระเบียบ ก.บ.ศ.ว่าด้วยเบี้ยประชุมที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา ก็ต้องผ่านการศึกษาและถกเถียงซึ่งมีทั้งผู้ที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วยโดยเฉพาะนายวีระพล ตั้งสุวรรณ อดีตประธานศาลฎีกาและเป็นประธาน ก.บ.ศ.ในขณะนั้นก็มีท่าทีไม่เห็นด้วยเช่นเดียวกัน

จากรายการประชุม ก.บ.ศ.ครั้งที่ 15/2560 เมื่อวันที่ 11 กันยายน 2560 คณะอนุกรรมการศึกษาและพิจารณาเรื่องสิทธิประโยชน์และค่าตอบแทนอย่างอื่นที่สมควรได้รับในการปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการตุลาการศาลยุติธรรมที่ตั้งมาตั้งแต่เดือนกุมภาพันธ์ 2560 มีความเห็นว่า ควรมีการจ่ายประชุมในการประชุมใหญ่ และประชุมแผนกในศาลฎีการวมถึงศาลอุทธรณ์ด้วยเหตุผลคือ

หนึ่ง ในการประชุมใหญ่แต่ละครั้งประธานศาลฎีกา ประธานศาลอุทธรณ์ ประธานแผนก มีประเด็นปัญหาที่ให้ผู้เข้าประชุมร่วมพิจารณา นอกเหนือจากการพิจารณาข้อกฎหมายในการพิจารณาคดีปกติ ซึ่งต้องอาศัยความรู้ ความสามารถของผู้พิพากษาในการพิจารณา ต้องใช้การค้นคว้า หาข้อมูล

สอง มีการเปรียบเทียบกับหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมและกฎหมายอื่น เช่น คณะกรรมการกฤษฎีกา คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ(ป.ป.ช.) คณะกรรมการของรัฐสภา ดังนั้นศาลฎีกามีการประชุมปัญหาเกี่ยวกับกฎหมายบ่อยครั้งควรได้รับค่าตอบแทนในรูปเบี้ยประชุมเช่นกัน

มีอนุกรรมการฯที่เข้าชี้แจงอธิบายเพิ่มเติมว่า ศาลฎีการับภาระหน้าที่เพิ่มจากฝ่ายรัฐบาลเพิ่มขึ้นมากจากอดีต เดิมบทบาทของศาลฎีกามีหน้าที่ทางกฎหมายหลักๆตามประมวลกฎหมายอาญา ประมวลกฎหมายแพ่ง ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ต่อมามีคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง คดีเลือกตั้ง การคัดเลือกบุคคลไปดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระต่างๆ ภาระหน้าที่ที่รับมาเห็นชัดว่า ไม่ใช่งานในหน้าที่ของศาล แต่ต้องมีการประชุมทำให้ต้องเสียเวลาส่วนนี้ไป

"เมื่อมีภาระงานเพิ่มขึ้นโดยหลักทั่วไป ทำงานมากขึ้นก็ต้องได้รับเงินเพิ่มขึ้น แต่ศาลก็ดำเนินการเช่นนี้มานาน รัฐบาลให้ทำอะไรก็รับมาทำทั้งหมด จึงได้เสนอขอเงินส่วนนี้ขึ้นมา" อนุกรรมการรายหนึ่งเสนอ

นอกจากนั้นยังมีการอ้างเหตุผลว่า ในร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญพิจารณาอยู่นั้น (ประมาณเดือนกันยายน 2560) ว่า ในการประชุมปรึกษาหารือเพื่อมีคำวินิจฉัย การพิจารณาขององค์คณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญในการพิจารณาคดีให้ตุลาการที่เข้าร่วมประชุมได้รับเบี้ยประชุมด้วย

อย่างไรก็ตาม กรรมการ ก.บ.ศ.รายหนึ่งเสนอว่า ไม่ติดใจในเรื่องการประชุมที่ได้รับเบี้ยประชุม แต่ต้องมีความชัดเจนว่า เป็นการปฏิบัตินอกเหนือหน้าที่ที่ได้รับเงินเดือนประจำอยู่แล้ว

ในตอนท้ายการพิจารณาวาระนี้ นายวีระพล ตั้งสุวรรณ ประธานที่ประชุมสรุปว่า เมื่อ 11-12 ปีก่อน มีการแต่งตั้งคณะทำงานขึ้นเพื่อพิจารณาในเรื่องเบี้ยประชุมซึ่งในช่วงนั้นมีการตัดสินคดีของคณะกรรมการ ป.ป.ช.ในเรื่องการเพิ่มเงินเดือนตัวเอง (คณะกรรมการ ป.ป.ช.ชุดที่สอง ออกระเบียบให้จ่ายเบี้ยประชุมคณะกรรมการ ป.ป.ช.แบบเหมาจ่ายให้แก่ตัวเอง ทำให้สมาชิกวุฒิสภาเข้าชื่อกันเสนอเรื่องให้ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองพิจารณาว่า ปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพราะเป็นการจ่ายค่าตอบแทนให้แก่ตัวเองโดยไม่มีอำนาจตามกฎหมาย ซึ่งศาลฎีกาฯพิพากษาว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช.ชุดนั้นมีความผิด แต่โทษจำคุก ให้รอการลงโทษ-ผู้เขียน) ในช่วงนั้นก็หยุดดำเนินการเรื่องนี้ชั่วคราว

"ซึ่งผมเป็นเสนอความเห็นว่า การประชุมใหญ่ของศาลฎีกาเป็นหน้าที่ในการพิจารณาพิพากษาคดีอยู่แล้ว โดยในครั้งนี้จึงมีการเสนอให้มีการแก้ไขประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง เพื่อให้มีกฎหมายรอง (ในการออกระเบียบเพื่อจ่ายเบี้ยประชุม-ผู้เขียน) ถ้าท่านทำไม่ถูกต้องแล้วใช้ระเบียบ ก.บ.ศ.เพียงอย่างเดียว ผมคิดว่าหนทางที่จะสู่จุดหมายค่อนข้างยาก เมื่อมีการแก้ไขประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งให้ศาลมีอำนาจแล้ว ศาลจะกำหนดอย่างไรก็แล้วแต่ เป็นเรื่องที่เราทำได้ตามกฎหมาย ศาลเป็นองค์กรที่ใช้กฎหมาย จะดำเนินการในเรื่องใช้สิทธิประโยชน์ควรคิดให้รอบคอบ" นายวีระพลกล่าวในการประชุม

ประธานศาลฎีกาในขณะนั้น ยังให้ข้อคิดต่ออนุกรรมการกลั่นกรองกฎหมายว่า จำนวนผู้เข้าร่วมประชุมมีมากในศาลอุทธรณ์และศาลฎีกา ถ้ารวมผู้ช่วยผู้พิพากษาแล้วมีประมาณ 600-700 คน ระบบคุมบัญชีจะทำอย่างไร เป็นเรื่องสำคัญ ในการใช้ดุลยพินิจให้คนเข้าประชุมในส่วนนี้ก็ต้องพิจารณาซึ่งไม่ต้องไม่เทียบเคียงกับองค์กรอื่นเพราะ

1. ถ้ามีการเทียบเคียงกับหน่วยงานอื่นก็จะไม่มีที่สิ้นสุดเพราะภารกิจแต่ละหน่วยงานไม่เหมือนกัน

2.ปัจจุบันในการพิจารณากฎหมายในแต่ละเรื่องจะมีการแต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อให้ได้รับเบี้ยประชุม การได้รับเบี้ยประชุมทำได้ แต้ต้องอยู่ภายในขอบเขตที่ต้องพิจารณาด้วยว่า ผู้พิพากษามีจำนวนมาก เม็ดเงินที่ใช้มีจำนวนเท่าไหร่ จัดสรรงบประมาณได้หรือไม่ โดยเฉพาะดุลยพินิจในการเรียกประชุม

"เดิมผมมีการประชุมใหญ่(ศาลฎีกา)จำนวน 22 ครั้ง ใน 2 ปี ถ้ามีการประชุมมาก งานประจำก็เสียไปด้วยส่วนหนึ่ง จึงต้องมีการควบคุมเรื่องงบประมาณ" ประธาน ก.บ.ศ.กล่าว

3.เรื่องการบริหารงานบุคคล จะมีคนเข้าไปอยู่ในแผนกจำนวนมาก เพื่อให้ได้รับเบี้ยประชุม ต้องพิจารณาด้วย ฉะนั้นเบี้ยประชุมที่สำคัญที่สุดคือใช้คำว่า "เข้าร่วมประชุม"ซึ่งเป็นห่วงในเรื่องการเข้าประชุมในศษลฎีกา สมมุติจำนวน 200 คน รวมผู้ช่วยผู้พิพากษา แต่เข้าไปนั่งฟังอย่างเดียวแล้วได้รับเบี้ยประชุม ในฐานะประธานศาลฎีกา ต้องพิจารณาในส่วนนี้ให้รอบคอบ ซึ่งเป็นห่วงองค์กร อะไรก็แล้วแต่ที่เราได้มา จะต้องตอบคำถามได้

ต่อมาในการประชุม ก.บ.ศ.ครั้งที่ 18/2560 วันที่ 24 ตุลาคม 2560 (หลังจากนายวีระพล ตั้งสุวรรณ พ้นจากตำแหน่งประธานศาลฎีกาและประธาน ก.บ.ศ.) มีมติให้ออกระเบียบคณะกรรมการศาลยุติธรรม (ก.บ.ศ.) ว่าด้วยเบี้ยประชุมในการประชุมใหญ่และการประชุมแผนกคดีในศาลฎีกาและศาลชั้นอุทธรณ์โดยอ้างอำนาจตามมาตรา 17 แห่ง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการศาลยุติธรรม พ.ศ. 2543

อย่างไรก็ตาม มีข้อน่าสังเกตดังต่อไปนี้

หนึ่ง ในวันเดียวกัน (24 ตุลาคม 2560 ) มีการประกาศใช้ระเบียบคณะกรรมการศาลยุติธรรม(ก.บ.ศ.)ว่าด้วยเบี้ยประชุมและค่าตอบแทนในดำเนินคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พ.ศ.2560 ซึ่งมีการอ้างอำนาจตามมาตรา 11 และ 63 ของ พ.ร.บ.ประกอบรัฐประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พ.ศ. 2560 ประกอบมาตรา 17 แห่ง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการศาลยุติธรรม พ.ศ. 2543

มาตรา 11 วรรค 8 แห่งพ.ร.บ.ประกอบรัฐประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พ.ศ. 2560 ระบุไว้ชัดเจนว่า

"ผู้พิพากษาซึ่งร่วมประชุมใหญ่ศาลฎีกาตามวรรคหนึ่ง องค์คณะผู้พิพากษาซึ่งได้รับเลือกในการประชุมดังกล่าว ตลอดจนบุคคลซึ่งองค์คณะผู้พิพากษามอบหมายให้ปฏิบัติหน้าที่มีสิทธิได้รับเบี้ยประชุม หรือค่าตอบแทน แล้วแต่กรณี ตามระเบียบที่คณะกรรมการบริหารศาลยุติธรรมตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการศาลยุติธรรมกำหนด"

หมายความ มีกฎหมมายให้อำนาจ ก.บ.ศ.ในการกำหนดเบี้ยประชุมและค่าตอบแทนกับตุลาการที่พิจารณาพิพากษาคดีผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

สอง มาตรา 17(1) แห่ง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการศาลยุติธรรม พ.ศ. 2543 ซึ่งใช้อ้างว่า มีอำนาจในการตราระเบียบว่าด้วยเบี้ยประชุมในการประชุมใหญ่และการประชุมแผนกคดีในศาลฎีกาและศาลชั้นอุทธรณ์ บัญญัติว่า

"ก.บ.ศ. มีอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลการบริหารราชการศาลยุติธรรมในส่วนที่เกี่ยวกับงานบริหารราชการและงานธุรการของสำนักงานศาลยุติธรรมให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ แบบแผน และประเพณีปฏิบัติของทางราชการศาลยุติธรรม โดยให้มีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้

(1) ออกระเบียบหรือประกาศ หรือมีมติเพื่อการบริหารราชการศาลยุติธรรมในส่วนที่เกี่ยวกับงานบริหารราชการและงานธุรการของสำนักงานศาลยุติธรรมให้เป็นไปตามนโยบายของประธานศาลฎีกา รวมทั้งมีอำนาจยับยั้งการบริหารราชการของศาลยุติธรรม หรือสำนักงานศาลยุติธรรมที่ไม่เป็นไปตามระเบียบ ประกาศ หรือมตินั้นด้วย"

มิได้มีการระบุชัดเจนเหมือน พ.ร.บ.ประกอบรัฐประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พ.ศ. 2560 ที่ "องค์คณะผู้พิพากษาตลอดจนบุคคลซึ่งองค์คณะผู้พิพากษามอบหมายให้ปฏิบัติหน้าที่" มีสิทธิได้รับเบี้ยประชุม หรือค่าตอบแทน

สาม ตามร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญตามที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญพิจารณานั้น กำหนดชัดเจนว่า ในการประชุมปรึกษาหารือเพื่อมีคำวินิจฉัย การพิจารณาขององค์คณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญในการพิจารณาคดีให้ตุลาการที่เข้าร่วมประชุมได้รับเบี้ยประชุมด้วย อย่างไรก็ตาม กรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างกฎหมายฉบับนี้รายหนึ่งระบุว่า ในการพิจารณาในชั้นกรรมาธิการของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ(สนช.)ได้ตัดในส่วนนี้ออกเพราะเห็นว่า เป็น "หน้าที่" ของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่ต้องพิจารณาพิพากษาคดีซึ่งได้รับเงินเดือนประจำอยู่แล้ว

สี่ ในส่วนของศาลปกครองที่พยายามผลักดันให้มีเบี้ยประชุมในการประชุมใหญ่และประชุมแผนกในศาลปกครองสูงสุดเช่นเดียวกับศาลฎีกาและศาลอุทธรณ์ ยังต้องเสนอมีการแก้ไข พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองเพื่อให้อำนาจ ก.บ.ศป.ในการกำหนดเบี้ยประชุมเสียก่อน

ดังนั้น การที่ ก.บ.ศ.ตราระเบียบว่าด้วยเบี้ยในการประชุมใหญ่และการประชุมแผนกคดีในศาลฎีกาและศาลชั้นอุทธรณ์โดยอ้างฐานอำนาจใน พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการศาลยุติธรรม พ.ศ. 2543 แต่เพียงอย่างเดียวเหมือนกับที่นายวีระพล ตั้งสุวรรณตั้งข้อสังเกตไว้ เป็นประเด็นที่ต้องถกเถียงกันต่อไป?