Government Shutdown / การเมืองเรื่องการงบประมาณของสหรัฐ

หลังจากที่ต้องปิดทำการไป 3 วัน (shutdown) เมื่อวันที่ 20-22 ม.ค. 2561 รัฐบาลกลาง สหรัฐอเมริกาก็กลับมาเปิดทำการได้อีก (re-open) ในวันที่ 23 ม.ค. 2561แต่ก็เป็นการเปิดได้ชั่วคราวจนถึงวันที่ 8 ก.พ. 2561 เพราะถ้าก่อนเวลา 0.00 น. ของวันศุกร์ที่ 9 ก.พ. นักการเมืองทั้งจากเดโมแครตและรีพับลิกันยังเจรจาต่อรองกันไม่ได้ รัฐบาลกลาง สหรัฐอมเริกา ก็อาจจะต้องปิดตัวลงอีกครั้งหนึ่ง

คำว่า “Government Shutdown” หมายความถึง การที่รัฐบาลไม่สามารถใช้จ่ายเงินผ่านงบประมาณประจำปีเพื่อนำไปบริหารประเทศได้เพราะรัฐสภายังไม่อนุมัติ ซึ่งก็จะทำให้รัฐบาลไม่สามารถให้บริการประชาชนในหลาย ๆ เรื่องได้ เช่น การออกใบอนุญาตต่าง ๆ ให้กับประชาชน เช่นใบขับขี่ หนังสือเดินทาง การต้องปิดหน่วยงานของรัฐที่บางแห่งชั่วคราว เช่น อุทยานแห่งชาติ รวมไปถึงการไม่สามารถจ่ายเงินเดือนให้ข้าราชการในบางหน่วยงานของรัฐบาลด้วย คำว่า “Government Shutdown” ไม่ได้หมายความว่ารัฐบาลไม่มีเงินในการใช้จ่าย แต่หมายถึงรัฐบาลมีเงินแต่ยังใช้ไม่ได้เพราะรัฐสภายังไม่อนุมัติให้ใช้ ซึ่งสามารถเกิดขึ้นได้ตั้งแต่ระดับรัฐบาลกลาง ระดับมลรัฐไปจนถึงรัฐบาลท้องถิ่น

เหตุการณ์ Government Shutdown ของรัฐบาลอเมริกันครั้งล่าสุดนี้ ไม่ได้ถือเป็นเรื่องใหม่แต่ประการใด ถ้าย้อนไปดูเรื่อง การเมืองว่าด้วยการงบประมาณ ของอเมริกาในรอบ 40 กว่าปีที่ผ่านมา ตั้งแต่พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2517 ของสหรัฐอเมริกา (Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974) มีผลบังคับใช้ ได้เกิดเหตุการณ์ Government Shutdown มาก่อนหน้านี้แล้วทั้งหมด 18 ครั้ง

Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 หรือเรียกกันสั้น ๆว่า Budget Act of 1974 เป็นกฎหมายว่าด้วยวิธีงบประมาณที่แก้ไข ปรุงปรับ เพิ่มเติมจากกฎหมายว่าด้วยวิธีงบประมาณฉบับเก่า คือ Budget and Accounting Act of 1921 ซึ่งได้เพิ่มอำนาจให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีบทบาทในการจัดทำงบประมาณประจำปีมากขึ้น เพราะก่อนหน้าปี 1974 ฝ่ายบริหารโดยสองหน่วยงานที่ขึ้นตรงต่อประธานาธิบดี คือสำนักงบประมาณและสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจ จะมีบทบาทในการจัดทำงบประมาณมากกว่าฝ่ายนิติบัญญัติ ขณะที่ Budget Act of 1974 จะให้อำนาจในการทำงบประมาณประจำปีกับคณะกรรมาธิการงบประมาณของทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภามากขึ้นร่วมกับสำนักงบประมาณรัฐสภา (Congressional Budget Office หรือ CBO) อันเป็นหน่วยงานอิสระที่ถูกตั้งขึ้นโดยบทบัญญัติจากกฎหมายฉบับนี้

ในกระบวนการทำงบประมาณของสหรัฐอเมิรกา สามารถเขียนร่างพระราชบัญญัติงบประมาณได้ 3 รูปแบบคือ

รูปแบบแรก คือ ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี (Regular Appropriations Bill) เป็นร่างพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี ระยะเวลา 12 เดือนทั่ว ๆ ไปเหมือนของบ้านเรา โดยทั่วไปแล้วถ้าพรรครัฐบาลครองเสียงข้างมากทั้งสองสภา ก็สามารถผ่าน ร่าง พรบ. ในลักษณะแบบนี้ได้โดยครั้งเดียวอย่างไม่มีปัญหาอะไร

รูปแบบที่สอง คือ ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม (Supplemental Appropriations Bill) คล้าย ๆ กับ ร่าง พรบ. งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมของเราอีกเช่นกัน แต่ในกรณีของสหรัฐมักจะใช้กับเรื่องเร่งด่วน ฉุกเฉินเท่านั้น โดยเฉพาะกรณีที่เกี่ยวกับภัยพิบัติทางธรรมชาติ

และรูปแบบสุดท้าย คือ ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเป็นงวด (Continuing Resolutions Bill) การใช้จ่ายงบประมาณในลักษณะนี้จะเป็นการใช้จ่ายแบบชั่วคราว เป็นงวด ๆ ไป โดยกำหนดระยะเวลาในการใช้จ่ายที่ชัดเจน การใช้ร่าง พรบ. รูปแบบนี้มักจะเกิดขึ้นด้วยเงื่อนไขทางการเมือง 2 อย่างคือ

1) พรรคฝ่ายรัฐบาลไม่ได้ครองเสียงข้างมากทั้งในสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา

2) ทั้งสองพรรคไม่สามารถเจรจา ต่อรองกัน เพื่อนำไปสู่ข้อตกลงร่วมกันในเรื่องใดเรื่องหนึ่งได้

ยกตัวอย่างเช่น สมัยประธานาธิบดีโอบามา (2009-2016) ในช่วงปี 2010-2011 เมื่อพรรคฝ่ายรัฐบาลหรือเดโมแครตได้ครองเสียงข้างมากเฉพาะในวุฒิสภา ขณะที่พรรครีพับลิกันได้ครองเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร รัฐบาลกลางสหรัฐก็เกือบต้องปิดตัวลง (Government Shutdown) ไปตั้งหลายครั้ง เพราะรัฐสภาไม่อนุมัติงบประมาณประจำปี 2011 ให้กับรัฐบาลกลางเพื่อนำไปใช้จ่ายในการบริหารประเทศ (ระยะเวลาหนึ่งปีงบประมาณของสหรัฐอเมริกานั้นเหมือนกับของประเทศไทย คือเริ่มตั้งแต่วันที่ 1 ต.ค. – 30 ก.ย. ปีถัดไป)

ตลอดทั้งปีงบประมาณ 2011 ( Fiscal Year 2011 หรือ FY 2011) การใช้จ่ายเงินของรัฐบาลกลางสหรัฐผ่านการใช้งบประมาณปี 2011 เป็นไปด้วยความยากลำบากยิ่งเพราะฝ่ายนิติบัญญัติไม่ยอมผ่านร่างกฎหมายงบประมาณปี 2011 ให้กับฝ่ายบริหารเอาเงินไปใช้จ่ายได้ง่าย ๆ ทั้งนี้รัฐสภาสหรัฐได้อนุมัติร่างงบประมาณปี 2011 แบบใช้จ่ายเป็นงวด ๆ (Continuing Resolutions Bill) ให้รัฐบาลสหรัฐเพื่อเอาไปใช้จ่ายเป็นช่วง ๆ เวลา หรือทีละสัปดาห์ ๆ ไป ดังนี้

ครั้งที่ 1: อนุมัติเมื่อวันที่ 29 ก.ย. 2010 และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 1 ต.ค. ถึง 3 ธ.ค. 2010

ครั้งที่ 2: อนุมัติเมื่อวันที่ 2 ธ.ค. 2010 และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 4 ธ.ค. ถึง18 ธ.ค. 2010

ครั้งที่ 3: อนุมัติเมื่อวันที่ 17 ธ.ค. 2010 และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 19 ธ.ค. ถึง 21 ธ.ค. 2010

ครั้งที่ 4: อนุมัติเมื่อวันที่ 21 ธ.ค. 2010 และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 22 ธ.ค. ถึง 4 มี.ค. 2011

ครั้งที่ 5: อนุมัติเมื่อวันที่ 2 มี.ค. 2011 และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 5 มี.ค. ถึง 18 มี.ค. 2011

ครั้งที่ 6: อนุมัติเมื่อวันที่ 16 มี.ค.  2011 และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 19 มี.ค. ถึง 8 เม.ย. 2011

ครั้งที่ 7: อนุมัติเมื่อวันที่ 8 เม.ย. 2011 และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 9 เม.ย. ถึง 15 เม.ย. 2011

จนถึง วันที่ 15 เม.ย. 2011 ฝ่ายนิติบัญญัติของสหรัฐจึงเพิ่งจะอนุมัติงบประมาณปี 2011 ผ่านรัฐสภาอย่างสมบรูณ์โดยมีผลบังคับใช้ได้ไปจนถึงวันที่ 30 ก.ย. 2011 อันเป็นวันสุดท้ายของการเบิกใช้

จะเห็นได้ว่าการใช้จ่ายงบประมาณปี 2011 ของรัฐบาลกลางสหรัฐ เป็นไปด้วยความทุลักทุเลอย่างยิ่ง เพราะต้องใช้จ่ายทีละงวด ๆ ไป ถึงแปดงวดด้วยกัน งวดละหนึ่งเดือนบ้าง สองเดือนบ้าง หรือแม้กระทั่งบางงวดก็ใช้เงินได้เพียงแต่สามวันเท่านั้น (ดูการอนุมัติครั้งที่ 3) ก็ต้องขอประชุมรัฐสภาใหม่เพื่อขอให้อนุมัติเงินให้ใช้ในงวดต่อไป ซึ่งตรงนี้จะแตกต่างไปจากของประเทศไทยที่ฝ่ายนิติบัญญัติจะอนุมัติครั้งเดียวให้ใช้ไปได้ตลอดระยะเวลาหนึ่งปีงบประมาณเลย คือตั้งแต่ 1 ต.ค. ถึง 30 ก.ย. ปีถัดไป

สาเหตุที่ฝ่ายนิติบัญญัติของสหรัฐไม่ยอมอนุมัติงบประมาณปี 2011 ให้กับฝ่ายบริหารนำเงินไปใช้จ่ายทีเดียวทั้งหมดโดยอนุมัติให้เป็นงวด ๆ ไปนั้นก็เพื่อควบคุมการใช้จ่ายของฝ่ายบริหารให้อยู่ในกรอบวินัยทางการคลัง หรือ พูดง่าย ๆ ก็คือควบคุมไม่ให้รัฐบาลใช้จ่ายเกินตัวนั้นเอง เพราะการจัดทำงบประมาณปี 2011 ที่มียอดเงิน 3.7 ล้านล้านดอลลาร์นั้น เป็นการขาดดุลงบประมาณถึง 1.5 ล้านล้านดอลลาร์ ขณะที่เวลานั้น รัฐบาลสหรัฐมียอดสะสมการขาดดุลงบประมาณถึง 14.29 ล้านล้านดอลลาร์เกือบจะเกินเพดานที่กฎหมายกำหนดไว้ที่จำนวน 14.3 ล้านล้านดอลลาร์อยู่แล้ว นอกจากนี้รัฐบาลสหรัฐยังมีการก่อหนี้เพิ่มขึ้นทุกเดือน เฉลี่ยเดือนละ 120,000 ล้านดอลลาร์ (ในเวลานั้น) และกระทรวงการคลังสหรัฐคาดการณ์ว่า การขาดดุลงบประมาณของฝ่ายบริหารจะต้องชนและเกินกว่าเพดานการก่อหนี้ตามที่กฎหมายกำหนดประมาณอย่างแน่นอน ในวันที่ 2 ส.ค. 2011 (ปัจจุบัน ณ สิ้นปี 2017 ยอดหนี้สาธารณะสหรัฐอยู่ที่ประมาณ 20.5 ล้านล้านดอลลาร์)

ในตอนนั้น ถ้ารัฐสภาสหรัฐยังไม่แก้กฎหมายเพื่อขยายเพดานการก่อนหนี้ (Debt Ceiling) ก็จะมีผลทำให้การขาดดุลงบประมาณของรัฐบาลสหรัฐชนและเกินกว่าเพดานการก่อหนี้ตามที่กฎหมายกำหนด ผลที่ตามมาก็คือรัฐบาลสหรัฐจะต้องหยุดพักการชำระหนี้ ซึ่งแน่นอนเหตุการณ์นี้คงเกิดขึ้นได้ยาก เพราะจะมีผลเป็นอย่างมากต่อเครดิตของประเทศสหรัฐอเมริกา และสุดท้ายบรรดานักการฝ่ายของทั้งพรรคแดโมแครตและพรรครีพับลิกันก็สามารถเจรจากันได้ในนาทีสุดท้ายก่อนพอดีก่อนวันที่ 2 ส.ค. 2011 แต่ผลของการบรรลุข้อตกลงในนาทีสุดท้าย ก็ทำให้สหรัฐต้องถูกบริษัท S&P (Standard &Poor’s : บริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือ)ปรับลดเครดิตจากระดับ AAA มาเหลือ AA+ ในวันที่ 5  ส.ค. 2011

อย่างไรก็ตาม สุดท้ายรัฐบาลโอบามาก็หนีเหตุการณ์ Government Shutdown ไปไม่สำเร็จ โดยระหว่างกระบวนการพิจารณาเพื่ออนุมัติงบประมาณปี 2014 เมื่อทั้งสองพรรคไม่สามารถหาข้อตกลงร่วมกันได้ในเรื่องนโยบายโครงการประกันสุขภาพ (หรือที่รู้จักกันทั่วไปว่า “Obama Care”) ที่เดโมแครตพยายามผลักดันมาเป็นเวลาหลายสิบปีจนมาสำเร็จในรัฐบาลโอบามา โดยรีพับลิกันต้องการตัดลดงบประมาณที่ใช้จ่ายในโครงการดังกล่าวแต่ทางเดโมแครตไม่ยอม ผลก็คือรัฐสภาไม่สามารถอนุมัติร่างกฎหมายงบประมาณปี 2014 ได้ ไม่ว่าจะเป็นแบบ Regular Appropriations Bill หรือ Continuing Resolutions Bill ทำให้รัฐบาลกลางต้องปิดตัวไป ตั้งแต่วันที่ 1 -16 ตุลาคม 2013 นับเป็นเหตุการณ์ Government Shutdown ครั้งที่ 18 นับตั้งแต่ Budget Act of 1974 มีผลบังคับใช้มา 40 กว่าปี แต่ในช่วง16 วันนี้ ทั้งสองพรรคก็หาทางเจรจากันตลอดเวลา จนได้ข้อตกลงให้รัฐบาลกลับมาเปิดทำการได้อีกครั้งในวันที่ 17 ต.ค. 2013

เหตุการณ์ Government Shutdown เมื่อปลายเดือนที่แล้วถือเป็นครั้งที่ 19 และจะเกิดขึ้นอีกเป็นครั้งที่ 20 ในสมัยประธานาธิบดีทรัม ในวันที่ 9 ก.พ. 2561 หรือไม่ก็คงขึ้นอยู่กับการเจรจาเพื่อหาข้อตกลงร่วมกันระหว่างนักการเมืองเจ้าเก่าจากทั้งสองพรรค ดังนิยาม คำว่า “การเมือง” ของศาสตราจารย์ Harold Lasswell นักรัฐศาสตร์อเมริกันมหาวิทยาลัยเยล ที่เอามาใช้อธิบาย การเมืองเรื่องงบประมาณของสหรัฐ ได้เสมอ เพราะ “Politics is who gets what, when, and how.”

หมายเหตุ : ภาพประกอบจาก huffingtonpost.com