อัตราค่าไฟฟ้าสำรองกับความไม่เสถียรของกำลังไฟฟ้าแสงแดด: ปัญหาท้าทายด้านพลังงานไทย

ทันทีที่มีข่าวว่าคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานกำลังให้การไฟฟ้าฝ่ายผลิต (กฟผ.) แห่งประเทศไทยศึกษาเรื่องการเก็บค่าไฟฟ้าสำรองจากผู้ใช้ไฟฟ้าที่ผลิตไฟฟ้าจากโซล่าเซลล์เพื่อใช้เอง ได้ก่อให้เกิดการวิพากษ์ต่อแนวทางดังกล่าวในภาคประชาชนผู้ผลิตและใช้ไฟฟ้าจากเซลล์แสงอาทิตย์ ว่าการกำหนดทิศทางเชิงนโยบายในเรื่องดังกล่าวแท้จริงแล้วเป็นประโยชน์หรือเป็นธรรมต่อผู้ผลิตไฟฟ้าจากแสงอาทิตย์มากน้อยเพียงไร?

ที่ผ่านมาประเทศไทยใช้วิธีการวางแผนและพัฒนาโรงไฟฟ้าของประเทศ โดยใช้แนวทางที่เรียกว่า การจัดหาพลังงาน (Supply Side Approach) เป็นหลัก โดยแนวทางนี้รัฐจะพิจารณาแนวโน้มของความต้องการใช้กำลังไฟฟ้าสูงสุดในแต่ละปี ควบคู่กับแนวโน้มของการใช้พลังงานไฟฟ้าโดยรวมที่เพิ่มขึ้นทุกปี แล้วนำมาวางแผนเพื่อสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ๆ ให้ทันกับความต้องการใช้พลังงานที่เพิ่มขึ้น

ยังมีอีกแนวทางหนึ่งที่ปกติจะใช้ดำเนินการร่วมกับวิธีแรก แต่ภาครัฐไทยมักจะละเลยและให้ความสำคัญน้อยกว่าคือ แนวทางการชะลอความต้องการใช้พลังงานไฟฟ้าให้ลดลง (Demand Side Approach) เครื่องมือหลักของแนวทางนี้ก็คือ การประหยัดพลังงานนั่นเอง ในประเทศพัฒนาแล้ว จะทำตรงข้ามกับภาครัฐไทยคือจะให้ความสำคัญมากต่อการประหยัดพลังงานยิ่งกว่าแนวทางแรก คือจะดำเนินการประหยัดพลังงานในทุกวิถีทางเสียก่อนอย่างเต็มที่แล้ว จึงค่อยจัดหาโรงไฟฟ้าใหม่เข้ามาเสริมเมื่อยังไม่เพียงพอ ขณะที่รัฐไทยจะเป็นทิศตรงข้ามคือ ให้ความสำคัญต่อการจัดหาพลังงานเหนือการลดความต้องการใช้ไฟฟ้ามาโดยตลอด

ในช่วงระยะเวลาเมื่อไม่กี่ปีที่ผ่านมา ความท้าทายการวางแผนและพัฒนากำลังไฟฟ้าของประเทศต่างๆ โดยเฉพาะประเทศที่มีความก้าวหน้าทางเศรษฐกิจยิ่งมีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น อันเนื่องมาจากการเกิดขึ้นของนวัตกรรมด้านการผลิตไฟฟ้าชนิดใหม่จากแหล่งพลังงานหมุนเวียนโดยเฉพาะจากแสงแดด เทคโนโลยีที่ว่านี้ช่วยทำให้ผู้บริโภคไฟฟ้ารายย่อยโดยเฉพาะภาคครัวเรือนและอาคารพาณิชย์ จากเดิมที่ต้องเป็นผู้บริโภคไฟฟ้าแต่ฝ่ายเดียว กลับสามารถผลิตไฟฟ้าขึ้นมาใช้เองได้

แต่นวัตกรรมใหม่ที่ว่านี้ใช่ว่าจะปราศจากปัญหาใดๆ เสียทีเดียว เพราะไฟฟ้าจากแหล่งพลังงานแสงแดด ยังมีลักษณะไม่เสถียรและไม่สม่ำเสมอ ขึ้นกับว่าช่วงใดมีแดดหรือไม่มีแดด โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงเวลากลางคืนที่ท้องฟ้าไม่มีแดดเลย ทำให้การผลิตไฟฟ้าจากแสงแดดยังตัองอาศัยโรงไฟฟ้าพลังงานฟอสซิลแบบเก่าผลิตไฟฟ้าเสริมในช่วงกลางคืนหรือช่วงที่ท้องฟ้ามีฝนฟ้าคะนอง

เนื่องจากในปัจจุบันแบตเตอรี่เก็บไฟฟ้าสำรองยังมีต้นทุนสูง (แต่มีแนวโน้มลดต่ำลงมาเรื่อยๆอย่างรวดเร็วในระยะใกล้นี้) การเสริมการผลิตไฟฟ้าช่วงที่ท้องฟ้าไม่มีแดด จึงยังคงการพึ่งพาการผลิตไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าฟอสซิลเป็นเกณฑ์ อย่างไรก็ดี การที่รัฐต้องสร้างโรงไฟฟ้าฟอสซิลขึ้นมาสำรองเพื่อให้แน่ใจว่าจะมีไฟฟ้าใช้ตลอดเวลา ในด้านหนึ่งดูเหมือนเป็นการประกันความมั่นคงของการผลิตไฟฟ้าให้กับประชาชน แต่ในอีกด้านหนึ่งก็เหมือนกับการสร้างภาระต้นทุนของส่วนรวมที่แพงขึ้น เพราะโรงจักรสำรองไฟฟ้าเหล่านี้จะผลิตไฟฟ้าเพียงบางเวลาในช่วงที่ไฟฟ้าขาดแคลน แต่ไม่มีโอกาสเดินโรงจักรได้เต็มกำลังได้ตลอดเวลา จึงเหมือนการลงทุนที่สูญเปล่าไปในดัว เพื่อแก้ปัญหานี้ ในต่างประเทศจึงมีหลักการที่สำคัญคือ ความมีประสิทธิภาพในการบริหารและผลิตไฟฟ้าในระยะยาว ที่ต้องมีประสิทธิภาพสูงสุด เพื่อว่าการสร้างโรงไฟฟ้าฟอสซิลใหม่สำหรับสำรองการผลิตไฟฟ้าจะได้มีขนาดเล็กที่สุดเท่าที่จำเป็น มิฉะนั้นแล้วอัตราค่าไฟฟ้าแทนที่จะถูกลงแต่กลับจะแพงขึ้นทะลุฟ้า เพราะรัฐต้องสร้างโรงไฟฟ้าสำรองขนาดเท่าๆ กันสำหรับทุกๆ กิโลวัตต์ที่มีการติดตั้งแผงโซล่าเซลล์ ดังนั้น แนวทางปฏิบัติของการวางแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าในประเทศเหล่านี้คือ มุ่งเป้าสู่การลดความต้องการใช้ไฟฟ้าเป็นอันดับแรก โดยผ่านโปรแกรมการประหยัดพลังงานต่างๆ ที่มีประสิทธิภาพและมีการติดตามอย่างใช้ใกล้ชิด ส่วนการจัดหาพลังงานนั้น รัฐจะให้ความสำคัญเป็นอันดับรอง เพราะโดยทางเช่นนี้เท่านั้น จึงจะช่วยลดภาระค่าไฟฟ้าให้ถูกลงและเป็นที่ยอมรับได้

คราวนี้กลับมามองปัญหาของประเทศไทย ที่ผ่านมาแม้ประเทศไทยจะมีนโยบายและแผนประหยัดพลังงานไฟฟ้า แต่ในทางปฏิบัติแล้ว รัฐจะให้ความสำคัญต่อการจัดหาโรงไฟฟ้าใหม่ทันทีที่ความต้องการใช้ไฟฟ้าเพิ่มขึ้นสูง ส่วนการลดความต้องการใช้ไฟฟ้าผ่านการประหยัดพลังงานกลับเป็นเรื่องที่ภาครัฐไม่ค่อยให้ความจริงจังมากนัก ซึ่งตรงกันข้ามกับประเทศที่พัฒนาแล้ว ที่ให้ความสำคัญต่อผลสัมฤทธิ์ในการประหยัดพลังงานอย่างยิ่งยวดเป็นอันดับแรก

การวางแผนแบบเน้นการจัดหาพลังงานเป็นหลัก (Supply Side Approach) รวมถึงการสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ขนาดใหญ่ เป็นการวางแผนบริหารด้านพลังงานไฟฟ้าแบบรวมศูนย์ (centralized approach) แบบเดิมๆ ที่ทำกันมานานเกินค่อนศตวรรษ กระบวนการบริหารแบบนี้จะยิ่งทวีปัญหามากขึ้นเมื่อการผลิตไฟฟ้าจากแหล่งไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนโดยเฉพาะไฟฟ้าจากแสงแดดมีสัดส่วนที่สูงขึ้น นอกจากนี้ภาครัฐไทยยังมีวิธีส่งเสริมการผลิตไฟฟ้าจากแสงแดดที่มีลักษณะเฉพาะของไทยที่ไม่เหมือนประเทศอื่นๆ ซึ่งยิ่งจะสร้างปัญหาให้ซับซ้อนยิ่งขึ้น ดังต่อไปดังนี้

ประการแรก ที่ผ่านมาภาครัฐไทยให้การสนับสนุนและอุดหนุนรับซื้อไฟฟ้าจากเซลล์แสงอาทิตย์ด้วยราคาพิเศษแก่นายทุนผู้ผลิตรายใหญ่แบบโซล่าฟาร์ม (การผลิตไฟฟ้าขนาดใหญ่โดยใช้พื้นที่โล่งแจ้งขนาดใหญ่) เป็นทิศทางหลัก แทนที่จะให้การส่งเสริมการผลิตไฟฟ้าจากหลังคา (Solar Roof Top) ดังเช่นที่ประเทศอื่นๆ ทำกัน จึงทำให้เกิดปัญหาความเสถียรของระบบไฟฟ้ารุนแรงและไฟฟ้าสายส่ง(Feeder Line) ไม่เพียงพอมากกว่าที่ควรจะเป็น เพราะการผลิตไฟฟ้าแบบโซล่าฟาร์ม โดยลักษณะนี้เป็นการผลิตไฟฟ้าแบบเข้มข้นที่กระจุกตัวจากจุดๆ เดียว ธรรมชาติของแดดมีความผันผวนอยู่ในตัว เช่นเมื่อแดดหายเพราะบังเอิญมีก้อนเมฆมาบัง แรงดันในสายส่งก็จะหายไปทันที หรือเวลาที่แดดจัดไฟฟ้าที่ผลิตได้อาจมากเกินความต้องการ ทำให้เกิดความผันผวนได้มาก เพื่อแก้ปัญหานี้ โดยปกติการผลิตไฟฟ้าจากแสงแดด จึงนิยมวางแผนให้มีการผลิตไฟฟ้าแบบกระจายตัวเป็นหน่วยผลิตไฟฟ้าย่อยๆจำนวนมากบนหลังคาออกไปทั่วบริเวณกว้างๆ ทั่วทั้งอำเภอ แทนที่จะสร้างโรงไฟฟ้าโซล่าเซลล์ขนาดใหญ่เพียงโรงเดียวกระจุกตัวอยู่ที่จุดเดียว ทำให้สามารถลดความผันผวนลงได้ เพราะโอกาสที่แดดที่หุบหายไปพร้อมๆ กันทั้งพื้นที่ย่อมเป็นไปได้ยากกว่า

ประการที่สอง การผลิตไฟฟ้าจากหลังคามีข้อดีที่ผู้ผลิตไฟฟ้าและผู้ใช้ไฟฟ้าคือรายเดียวกัน ขณะที่การผลิตของโซล่าฟาร์มจะเป็นผู้ผลิตไฟฟ้าเท่านั้น การที่ผู้ผลิตไฟฟ้าเป็นผู้บริโภคไฟฟ้า ณ จุดเดียวกัน จะช่วยลดความสูญเสียในสายส่งลง อีกทั้งช่วยลดปัญหาเรื่องขนาดสายส่งไม่เพียงพอได้อีกด้วย การผลิตไฟฟ้าบนหลังคาถือหลักที่ว่า เมื่อตนเองผลิตไฟฟ้าไม่เพียงพอแล้ว (หรือผลิตไฟฟ้ามากเกินพอ) จึงจะมีการแลกเปลี่ยนส่งออกหรือนำเข้าไฟฟ้าจากหน่วยการผลิตที่อยู่ข้างเคียง การผลิตและใช้ไฟฟ้าแบบนี้เรียกว่าเป็นการผลิตไฟฟ้าแบบกระจายตัว (Distributed Generation หรือ DG) ซึ่งใช้แนวคิดที่ต่างกับการผลิตดั้งเดิมแบบรวมศูนย์ (Centralized Generation) โดยสิ้นเชิง ความสำคัญของการผลิตแบบนี้อยู่ที่ว่า แต่ละหน่วยการผลิตไฟฟ้าจะต้องผลิตไฟฟ้าเพื่อใช้เองให้เพียงพอก่อน (self-balance) เป็นอันดับแรก ต่อเมื่อไม่เพียงพอจึงจะมีการนำเข้าหรือส่งกำลังไฟฟ้าจากหรือไปยังจุดข้างเคียง เนื่องจากพื้นที่หลังคาของแต่ละบ้านมีขนาดจำกัด การประหยัดพลังงานภายในบ้านหรืออาคาร เพื่อไม่ให้ความต้องการใช้ไฟฟ้าเกินกว่ากำลังที่ผลิตได้ หรือถ้าเกินก็ให้เกินน้อยที่สุด จึงมีความสำคัญพอๆกับการผลิตไฟฟ้าด้วยตัวเอง โดยแนวคิดนี้หากทุกบ้านหรืออาคารดำเนินการผลิตและใช้ไฟฟ้าอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด ก็จะช่วยให้ลดความจำเป็นที่จะต้องพึ่งพาการผลิตไฟฟ้าสำรองจากแหล่งพลังงานฟอสซิลให้เหลือน้อยที่สุดเท่าที่จำเป็น ดังนั้นต้นทุนในการจัดหาพลังงานไฟฟ้าสำรองก็จะลดลงได้หรือมีเท่าที่จำเป็นเท่านั้น

ปัจจุบันความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงสุดหรือพีค (Peak) ของวันในประเทศไทยจะเกิดขึ้นในภาคกลางวัน แม้ว่าจะมีการติดแผงโซล่าเซลล์แบบหลังคาของผู้ใช้ไฟฟ้าขนาดใหญ่ เช่น ตามหลังคาโรงงานหรืออาคารพาณิชย์บางแห่ง แต่การติดตั้งลักษณะดังกล่าวยังถือว่าน้อยมาก ไม่ถึง 1% ของปริมาณการใช้ไฟฟ้าทั้งหมด ดังนั้น ตราบใดที่พีคในเวลากลางวันยังสูงกว่ากลางคืน ภาครัฐจึงยังไม่ควรที่จะจัดเก็บค่าสำรองไฟฟ้าใดๆ เพราะการตัดพีคในช่วงเวลากลางวัน เป็นการช่วยลดภาระของรัฐในการสร้างโรงไฟฟ้าฟอสซิลใหม่โดยตรง ต่อเมื่อพีคในเวลากลางคืนสูงกว่ากลางวันแล้ว มีการดำเนินการด้วยมาตรการต่างๆ ให้ผู้ใช้ไฟฟ้าประหยัดไฟฟ้าจนถึงขั้นสูงแล้วเท่านั้น จึงถึงเวลาที่ภาครัฐควรจะพิจารณาว่าจะจัดเก็บอัตราค่าไฟฟ้าสำรองหรือไม่

จากประสบการณ์ที่เกิดขึ้นในต่างประเทศ เมื่อความนิยมติดตั้งแผงโซล่าเซลล์บนหลังคาบ้านเรือนมีมากขึ้น จนความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงสุดหรือพีค (Peak) ของวัน จะย้ายไปเป็นตอนหัวค่ำแทนหลังพระอาทิตย์ตกดิน ดังนั้น แม้ภาครัฐยังคงต้องจัดหาแหล่งผลิตไฟฟ้าสำรองจากแหล่งพลังงานฟอสซิลอยู่เช่นเดิม แต่ด้วยมาตรการที่เหมาะสมที่เอื้อให้มีการปรับปรุงตัวอาคารหรือเครื่องใช้ไฟฟ้าต่างๆ ให้มีประสิทธิภาพสูงขึ้น ขนาดของพีคหรือความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงสุดในตอนหัวค่ำจะลดลงได้ ทำให้ขนาดของโรงไฟฟ้าสำรองไฟฟ้าฟอสซิลที่ต้องสร้างขึ้นเพื่อสนับสนุนมีขนาดเล็กลงได้ ซึ่งจะทำให้อัตราค่าไฟฟ้าสำรองมีค่าลดลง
ประการที่สาม การสนับสนุนนักลงทุนรายใหญ่เพียงไม่กี่รายแบบโซล่าฟาร์มไม่ก่อให้เกิดการกระจายรายได้ได้ดีพอด้วยขนาดเม็ดเงินของการลงทุนที่เท่ากัน เมื่อเทียบกับการติดตั้งเซลล์แสงอาทิตย์บนหลังคาเรือน เช่น การลงทุนแบบฟาร์มขนาดใหญ่ขนาด 10 MW เพียงรายเดียว หากมีการกระจายการลงทุนขนาดเล็กบนหลังคาบ้านเรือนขนาด 10 kW ต่อหลังคา รายได้ก็จะตกกับครัวเรือนจำนวน 1,000 ราย (10,000kW = 10 MW) แทนที่จะเป็นรายได้ของเพียงรายเดียว ในบางประเทศ รัฐถึงกับใช้วิธีการนี้สร้างรายได้ให้กับคนจน โดยการลงทุนติดตั้งแผงโซล่าเซลล์บนหลังคาบ้านให้ก่อน และให้คนจนดูแลผลิตไฟฟ้าขายกลับคืนให้กับภาครัฐ เพื่อสร้างรายได้ให้กับคนจน

จากประสบการณ์ในต่างประเทศ ปัญหาความเสถียรของการผลิตไฟฟ้าจากหลังคาของผู้บริโภคไฟฟ้าจะมีปัญหาจริงๆ ก็ต่อเมื่อสัดส่วนของการผลิตไฟฟ้าจากเซลล์แสงอาทิตย์มีค่าเกินกว่า 30% ของการผลิตกำลังไฟฟ้าของประเทศ (หากเกินกว่านี้ ต้องมีการบริหารจัดการการไหลของไฟฟ้าอย่างมีประสิทธิภาพร่วมกับการใช้ระบบ smart grid เข้าช่วยควบคุม) ปัจจุบันสัดส่วนดังกล่าวในประเทศไทยยังมีค่าต่ำมากไม่ถึง 1% ระบบการผลิตไฟฟ้าแบบรวมศูนย์จากส่วนกลาง ยังสามารถแบกรับ (tolerate) กับความผันผวนจากแหล่งการผลิตไฟฟ้าหมุนเวียนได้อย่างสบายๆ ภาครัฐจึงยังพอมีเวลาที่จะพิจารณาปัญหาดังกล่าวข้างต้น ประเด็นที่ภาครัฐควรปรับปรุงแก้ไขโดยเร่งด่วนควรเป็นดังนี้

ก. ปรับเปลี่ยนวิธีการวางแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า (แผน PDP) ที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งยังคงให้ความสำคัญต่อการจัดหาโรงไฟฟ้าใหม่เป็นอันดับแรก มาเป็นระบบที่ให้ความสำคัญกับการลดความต้องการใช้ไฟฟ้าด้วยการประหยัดพลังงานแทน ปรับเปลี่ยนจากการวางแผนแบบดั้งเดิมที่ใช้ Supply Side Approach มาเป็นระบบ Integrated Resources Approach แทน ซึ่งผสมผสานระหว่างการประหยัดพลังงาน การผลิตไฟฟ้าจากแหล่งพลังงานหมุนเวียนและแหล่งพลังงานฟอสซิลเป็นแผนเดียวกัน ดังเช่นที่ประเทศที่พัฒนาแล้วทำกัน

ข. ปรับเปลี่ยนโครงสร้างการผลิตและจ่ายไฟฟ้าแบบรวมศูนย์ มาเป็นแบบกระจายการผลิต(Distributed Generation) เพราะแนวทางการผลิตไฟฟ้าแบบเดิม ไม่สามารถแบกรับกับการเปลี่ยนแปลงด้านการผลิตไฟฟ้าแบบใหม่ (Disruptive Technology) ที่กำลังเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว

ค. รัฐควรให้ความสำคัญกับการผลิตไฟฟ้าจากหลังคาก่อนการผลิตไฟฟ้าแบบโซล่าฟาร์ม เพราะนอกจากจะแก้ไขปัญหาเรื่องความผันผวนและสร้างความเสถียรของระบบผลิตไฟฟ้าให้ดีแล้ว ยังช่วยลดการสูญเสียไฟฟ้าในสายส่งได้ด้วย ปัจจุบัน ต้นทุนแผงเซลล์แสงอาทิตย์มีราคาถูกลงมากพอที่จะเปิดซื้อขายไฟฟ้าจากหลังคาเรือนได้อย่างเสรี โดยที่รัฐไม่จำเป็นต้องอุดหนุนการรับซื้อไฟฟ้าด้วยราคา (แพง) พิเศษ เช่นที่อุดหนุนให้กับไฟฟ้าจากโซล่าฟาร์ม อีกทั้งยังจะช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจ และกระจายรายได้อย่างเป็นธรรม

ง. การพิจารณาเพื่อจัดเก็บค่ากำลังไฟฟ้าสำรอง ยังไม่ควรมีการดำเนินการ จนกว่า (หนึ่ง) พีคของการใช้ไฟฟ้าในตอนกลางวันต่ำกว่าตอนหัวค่ำเสียก่อน (สอง) มีการใช้มาตรการดำเนินการประหยัดพลังงานอย่างได้ผลจนเต็มศักยภาพ จนไม่สามารถลดความต้องการใช้ไฟฟ้าเพิ่มเติมได้อีกต่อไป

กล่าวโดยสรุป หากภาครัฐมีความจริงใจและต้องการเห็นความสำเร็จในการส่งเสริมการใช้ไฟฟ้าจากแสงอาทิตย์ดังที่ภาครัฐแถลงอยู่เนืองๆ แล้วนั้น ปัจจุบัน ยังไม่ถึงเวลาที่รัฐจะคิดค่าอัตราไฟฟ้าสำรองเพิ่มเติมแต่อย่างไร ทางที่ดีรัฐควรดำเนินการลดความต้องการใช้กำลังไฟฟ้าอย่างจริงจังให้เต็มที่เสียก่อน รวมถึงการปรับปรุงวิธีการวางแผนการจัดหาพลังงาน ซึ่งต้องควบคู่ไปพร้อมกับการลดความต้องการใช้ไฟฟ้าด้วยเสมอ

รศ.ดร.จำนง สรพิพัฒน์
กรรมการสถาบันคลังปัญญาด้านยุทธศาสตร์ชาติ
วิทยาลัยรัฐกิจ มหาวิทยาลัยรังสิต 

 หมายเหตุ : ภาพประกอบแผงโซลาร์บนหลังคาบ้านซึ่งแพร่หลายในประเทศจีน www.digitaljournal.com