แยกอำนาจสอบสวนออกจาก สตช. ประชาชนได้ประโยชน์อะไร

“หากจะปฏิรูปองค์กรตำรวจโดยการแยกอำนาจสอบสวนออกมาจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติ...แล้วประชาชนจะได้ประโยชน์อะไร?”

ประเด็นเรื่องการปฏิรูปตำรวจกลับมาเป็นประเด็นร้อนของสังคมไทยอีกครั้ง เมื่อนายกรัฐมนตรีได้มีการมอบหมายผู้รับผิดชอบให้ทำหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปตามสูตร 4-3-2 ซึ่งประเด็นที่จะมีการปฏิรูปประกอบไปด้วยเรื่องสำคัญหลายเรื่อง ไม่ว่าจะเป็นประเด็นร้อนอย่างกรณีการขจัดระบบการจ่ายเงินเพื่อซื้อตำแหน่ง รวมถึงปรับโครงสร้างภายในของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ (สตช.) ซึ่งบทความที่ผมทำขึ้นนี้คงมิได้มีการกล่าวถึงประเด็นเหล่านั้น หากแต่จะจำกัดประเด็นไว้แต่เพียงเรื่องที่เกี่ยวข้องกับแนวคิดที่จะแยกเอาอำนาจหน้าที่ในการสอบสวนออกจากหน้าที่ของพนักงานตำรวจในสังกัดของสตช. ซึ่งได้มีแนวความคิดว่าควรจะแยกไปเป็นหน้าที่ของหน่วยงานอื่นต่างหากซึ่งอาจจะไปสังกัดกับกระทรวงยุติธรรมหรือแยกไปตั้งเป็นหน่วยงานสอบสวนกลางต่างหากเลย

ในที่นี้ผู้เขียนในฐานะนักศึกษาระดับปริญญาเอกทางด้านกฎหมายอาญาระหว่างประเทศและกระบวนการยุติธรรมทางอาญาระหว่างประเทศมิได้มุ่งที่จะนำเสนอว่า การให้อำนาจหน้าที่ในการสอบสวนคงอยู่ในความรับผิดชอบภายใต้สตช. หรือแยกออกไปจากสตช. อะไรจะเป็นสิ่งที่ดีกว่ากัน แต่ต้องการมุ่งเน้นที่จะนำเสนอให้เห็นเหตุผลของแนวคิด ตัวอย่าง และมุมมองต่างๆ ที่เกิดขึ้นทั้งในประเทศไทยและต่างประเทศ เพื่อใช้เป็นข้อสังเกตในการที่จะใช้ประกอบการพิจารณาในเรื่องความเหมาะสม ก่อนที่จะมีการตัดสินใจดำเนินการในเรื่องนี้โดยผู้ที่มีอำนาจต่อไป

ในการพิจารณาเรื่องนี้ คงต้องพิจารณาโดยการตอบคำถามในหลายประเด็น ดังต่อไปนี้

1. ทำไมต้องมีการแยกอำนาจการสอบสวนออกจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติ?

จริงๆ แล้วกระบวนการยุติธรรมของไทยได้กำหนดให้กระบวนการทั้งในส่วนของการสืบสวน จับกุม และสอบสวน เป็นขั้นตอนในชั้นเสาะหาพยานหลักฐานหรือที่เรียกว่าเป็น investigation stage ก่อนที่จะมีการนำส่งไปสู่กระบวนการพิจารณาสั่งสำนวนโดยพนักงานอัยการในชั้น pre-trial stage และขั้นตอนพิจารณาพิพากษาคดีโดยผู้พิพากษาในชั้น trial stage ซึ่งหากพิจารณาในประเด็นนี้ ดูเหมือนว่าการดำเนินคดีทั้งสืบสวน จับกุม และสอบสวน ซึ่งนับแต่อดีตที่ผ่านมาได้มีการดำเนินการภายใต้หน่วยงานเดียวกัน เพื่อให้สามารถทำงานได้อย่างสอดประสานและราบรื่นไปได้ด้วยดี ในประเด็นนี้จึงมีข้อสังเกตว่า หากให้จับกุมและผู้สอบสวนเป็นบุคคลในหน่วยงานเดียวกันแล้วระบบการตรวจสอบว่าการสืบสวน การค้น การจับกุมนั้นได้มีการกระทำขึ้นโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่? จะมีการดำเนินการโดยใคร? โดยพนักงานสอบสวน? ในทางปฏิบัติมีมาตรการที่ให้พนักงานสอบสวนตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการจับกุมอย่างไร? ถ้ามี สถิติในการตรวจสอบแล้วพบว่าการดำเนินการนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายมีหรือไม่อย่างไร? เหตุเพราะระบบที่ขาดการตรวจสอบระหว่างผู้จับกุมและผู้สอบสวน ทำให้หลายประเทศใช้หลากหลายวิธี ทั้งวิธีการแยกอำนาจหน้าที่ในการสอบสวนให้ไปอยู่ในอีกหน่วยงานหนึ่งต่างหาก และบางประเทศก็ใช้วิธีการในการให้หน่วยงานอื่นเข้ามาร่วมตรวจสอบด้วยแทนที่จะแยกหน่วยงานสอบสวนไปจากองค์กรตำรวจ ซึ่งจะได้กล่าวต่อไปในการตอบคำถามข้อที่ 5 จากเหตุผลข้างต้น แสดงให้เห็นถึงเหตุผลว่าทำไมถึงมีการตั้งข้อสังเกตว่า เมื่อจะมีการปฏิรูปองค์กรตำรวจแล้วก็ควรที่จะแยกอำนาจหน้าที่ในการสอบสวนออกจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติด้วย

2. ปัญหาดังกล่าวเป็นปัญหาเกี่ยวกับประสิทธิภาพในการอำนวยความยุติธรรมหรือเป็นปัญหาจากเรื่องภายในของสตช. ในส่วนที่เกี่ยวกับตัวพนักงานสอบสวน?

ในอดีตปัญหาเรื่องความไม่เจริญก้าวหน้าในหน้าที่การงานของพนักงานสอบสวนเป็นที่กล่าวขวัญกันมากโดยเฉพาะจากผู้ปฏิบัติหน้าที่เป็นพนักงานสอบสวนเอง นอกจากนี้เนื้องานที่ต้องเกี่ยวข้องกับเอกสารตลอดเวลา และยังมีเรื่องที่เสี่ยงต่อปัญหาการถูกร้องเรียนอันเนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่ ซึ่งปัญหาต่างๆ เหล่านี้หลายส่วนได้มีการแก้ไขในทางปฏิบัติแล้ว โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องปัญหาความไม่เจริญก้าวหน้าในหน้าที่การงาน รวมถึงปัญหาขาดบุคลากร เพราะปัจจุบันได้มีการปลดล็อคให้พนักงานสอบสวนในระดับสารวัตร รองผู้กำกับ และผู้กำกับ ที่เลื่อนตำแหน่งสามารถเข้าเวรสอบสวนได้ด้วย นอกจากนี้บางฝ่ายยังได้มีการตั้งประเด็นโดยระบุถึงปัญหาเรื่องการสนับสนุนทางด้านงบประมาณให้กับพนักงานสอบสวนที่ไม่เพียงพอ จึงทำให้ในทางปฏิบัติอุปกรณ์และเครื่องมือส่วนใหญ่ที่จำเป็นต้องใช้ในการทำงานมาจากเงินส่วนตัวของพนักงานสอบสวนเอง รวมถึงค่าใช้จ่ายอื่นๆ ที่จำเป็นต้องใช้ในงานสอบสวน เช่นค่าน้ำมันในการไปตรวจสถานที่เกิดเหตุเป็นต้น ซึ่งหากเทียบกับหน่วยงานอื่นที่รับผิดชอบงานสอบสวนเช่นกันกลับมีการสนับสนุนทางด้านงบประมาณมากกว่า ในประเด็นนี้ เห็นว่าปัญหาหลายอย่างที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติงานได้มีความพยายามปรับแก้แล้ว แต่ปัญหาเรื่องการที่จะมีการสร้างรูปแบบหรือระบบในการตรวจสอบการทำงานระหว่างพนักงานสอบสวน กับเจ้าหน้าที่ผู้ทำการจับกุมเพื่อทำให้ประสิทธิภาพในการอำนวยความยุติธรรมให้กับประชาชนมากขึ้นนั้นยังคงไม่ได้รับการแก้ไข ในส่วนนี้จึงได้มีการเสนอว่าควรจะแยกอำนาจหน้าที่ในการสอบสวนออกจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติ

3. แยกอำนาจสอบสวนออกมาจากสตช.แล้วประชาชนได้อะไร?

ถ้ามีการแยกอำนาจหน้าที่ในการสอบสวนออกจากสตช. นั้นหมายความว่ากรณีที่เจ้าหน้าที่ตำรวจผู้ทำหน้าที่จับกุมได้จับกุมผู้ต้องหา จะต้องมีการส่งตัวไปยังพนักงานสอบสวน เช่นนี้ พนักงานสอบสวนย่อมต้องทำการตรวจสอบเบื้องต้นก่อนว่า การสืบสวน ตรวจค้น จับกุมที่เกิดขึ้นนั้นได้มีการดำเนินการไว้โดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เพราะจะมีผลสำคัญที่จะทำให้การสอบสวนนั้นเป็นการที่สอบสวนชอบหรือไม่ชอบตามกฎหมายอันมีผลกระทบต่อคดี การดำเนินการในส่วนนี้จะไม่ได้เป็นการดำเนินการในเชิงรูปแบบแต่จะมีการตรวจสอบอย่างจริงจัง ตัวอย่างหนึ่งที่พอจะแสดงให้เห็นการนำหน่วยงานหนึ่งมาตรวจสอบการทำงานของอีกหน่วยงานหนึ่งในกระบวนการยุติธรรมก็คือกรณีที่ รัฐสภาอังกฤษตั้งข้อสังเกตไว้ในปี ค.ศ. 1985 ว่า คดีที่พนักงานตำรวจจับกุมผู้ต้องหา สุดท้ายจะมีการจ้างทนายความเอกชนเป็นผู้ฟ้องคดี ซึ่งในช่วงก่อนปี ค.ศ. 1986 ประเทศอังกฤษนิยมใช้วิธีการฟ้องคดีด้วยทนายเอกชน (private prosecution) ทำให้กรณีที่ตำรวจจับผู้ต้องหามาก็มีการนำตัวส่งฟ้องศาลทุกกรณีเพราะไม่มีมาตรการการตรวจสอบ เรื่องนี้ทำให้รัฐสภาอังกฤษผ่านความเห็นชอบในการจัดตั้งสำนักงานอัยการ (Crown Prosecution Service: CPS) เพื่อจะมาทำให้หน้าที่ในการตรวจสอบการทำงานของตำรวจก่อนที่จะนำคดีขึ้นไปสู่ชั้นศาล เพราะเมื่อให้อำนาจการตรวจสอบเกิดขึ้นจากหน่วยงานอื่นจะเกิดการตรวจสอบที่มีความเข้มข้นมากกว่า แม้ว่าตัวอย่างที่ยกนี้จะเป็นเรื่องอำนาจของพนักงานอัยการในการตรวจสอบอำนาจสอบสวนของตำรวจซึ่งอาจแตกต่างจากกรณีนี้ แต่ตัวอย่างนี้ก็สามารถที่จะแสดงให้เห็นได้ว่า หากแยกอำนาจและหน้าที่ในการสอบสวนไปไว้ในหน่วยอื่นต่างหาก แน่นอนว่าการดำเนินการตรวจสอบการสืบสวน ตรวจค้น จับกุม ย่อมมีความเข้มข้นกว่าการตรวจสอบจากภายในหน่วยงานเดียวกันอย่างเห็นได้ชัด

4. สาระสำคัญของเรื่องนี้อยู่ที่การแยกอำนาจไปไว้ที่หน่วยงานอื่นหรืออยู่ที่การจัดให้มีระบบการตรวจสอบอำนาจในชั้นสืบสวนสอบสวนกันแน่?

ในส่วนนี้จะเห็นได้ว่าหัวใจหลักอันเป็นวัตถุประสงค์ของการดำเนินการในเรื่องนี้ก็เพื่อที่ให้มีกระบวนการในการตรวจสอบการดำเนินการในระหว่างชั้นสืบสวนสอบสวน ดังนั้น แม้อำนาจและหน้าที่ในการสอบสวนจะยังคงไว้ในหน่วยงานภายใต้สังกัดของสตช. แต่หากทำให้มีการตรวจสอบระหว่างการสอบสวน และการสืบสวน จับกุม ที่สามารถดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพ การแยกหน่วยงานออกไปต่างหากก็ดูจะเป็นเรื่องที่ขาดความจำเป็น เพียงแต่ว่าที่ผ่านมาการสืบสวน จับกุม และสอบสวนอยู่ภายใต้หน่วยงานเดียวกัน อีกทั้งไม่สามารถที่จะแสดงให้เห็นได้ว่ามีมาตรการตรวจสอบอำนาจระหว่างกันเพื่อเป็นการอำนวยความยุติธรรมให้กับประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องนี้เป็นเรื่องกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยตรง ดังนั้นแนวคิดว่าควรจะแยกอำนาจหน้าที่ในการสอบสวนให้ไปอยู่เป็นหน่วยงานต่างหากจากสตช. เพื่อจะให้การตรวจสอบสามารถทำได้ย่างมีประสิทธิภาพอย่างที่ควรจะเป็นจึงเกิดขึ้น

5. นานาอารยประเทศเค้ามีการดำเนินแนวทางในเรื่องนี้ไว้ในรูปแบบใดบ้าง?

ในแต่ละประเทศมีรูปแบบการจัดการกับอำนาจการสอบสวนไว้แตกต่างกัน ซึ่งจะขอยกตัวอย่างเพื่อประกอบการพิจารณาพอสังเขป ดังนี้

(1) ประเทศฝรั่งเศส

จะแบ่งตำรวจเป็น 2 ประเภทคือ ตำรวจฝ่ายปกครอง และตำรวจฝ่ายคดี (judicial police) ซึ่งตำรวจฝ่ายคดีจะอยู่ภายใต้การอำนวยการของอัยการ และภายใต้การควบคุมของศาลไต่สวน ตามมาตรา 12 และ 13 ของประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา

(2) ประเทศสหรัฐอเมริกา

อำนาจสอบสวนอยู่ภายใต้องค์กรตำรวจที่บังคับใช้กฎหมายรัฐบาลกลาง ภายใต้การกำกับดูแลจากกระทรวงยุติธรรมซึ่งมีอัยการสูงสุดเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมโดยตำแหน่ง และยังอยู่ภายใต้กำกับดูแลของกระทรวงความมั่นคงแห่งมาตุภูมิอีกด้วย ในประเทศสหรัฐอเมริกานี้อัยการเข้ามามีหน้าที่ในการร่วมสวบสวนกับพนักงานสอบสวนในคดีสำคัญ ทั้งกฎหมายกำหนดให้การจัดการเรื่องหมายจับและหมายค้น เป็นหน้าที่ของพนักงานอัยการเพื่อเป็นเครื่องมือในการตรวจสอบการตรวจค้นและการจับกุมของตำรวจได้

(3) ประเทศญี่ปุ่น

อำนาจการสอบสวนอยู่ภายใต้สำนักงานตำรวจแห่งชาติ (Keisatsuchou Nation Police Agency) ซึ่งเป็นหน่วยงานที่เป็นอิสระไม่ได้ขึ้นต่อกระทรวงยุติธรรมหรือกระทรวงมหาดไทย ซึ่งเป็นลักษณะเดียวกันกับโครงสร้างของไทยในปัจจุบัน ซึ่งอัยการมีอำนาจให้คำแนะนำและมีคำสั่งให้พนักงานสอบสวนปฏิบัติตามในเรื่องการสอบสวนได้

(4) ประเทศเยอรมันนี

อำนาจการสอบสวนอยู่กับองค์กรตำรวจที่เรียกว่า สำนักงานอาชญาวิทยาแห่งสหพันธรัฐ (Bundeskriminalamt) ซึ่งจะมีตำรวจอยู่ 2 ประเภทด้วยกันคือ เจ้าหน้าที่ตำรวจที่ทำหน้าที่เป็นผู้ช่วยอัยการ และเจ้าหน้าที่ตำรวจอื่นๆ ซึ่งกรณีที่ตำรวจเริ่มดำเนินการสอบสวนขึ้นเอง ตำรวจต้องรายงานให้อัยการทราบในโอกาสแรก ตำรวจไม่มีอำนาจและหน้าที่ที่จะดำเนินการสอบสวนดังกล่าวไปได้โดยลำพังจนการสอบสวนสิ้นสุดลง ซึ่งกรณีนี้เท่ากับพนักงานอัยการเข้ามาทำให้หน้าที่ในการกำกับดูแลการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ตำรวจ

(5) ประเทศออสเตรเลีย

อำนาจสอบสวนอยู่ภายใต้สำนักกิจการตรวจแห่งสหพันธรัฐออสเตรเลีย (Australia Federal Police: AFP) ซึ่งอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของอัยการสูงสุด โดยในการสืบสวน และสอบสวนนั้นพนักงานอัยการมีอำนาจที่จะเข้ามีส่วนร่วมกับพนักงานสอบสวนเพื่อตรวจสอบการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ตำรวจได้ตาม พรบ. ว่าด้วยอาชญากรรม ค.ศ. 1914 ประมวลกฎหมายอาญา ค.ศ. 1994 และพรบ. อัยการ ค.ศ. 1983

(6) ประเทศอังกฤษ

อำนาจการสอบสวนอยู่ภายใต้องค์กรตำรวจ ภายใต้การบังคับบัชญาของผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติซึ่งขึ้นตรงต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาไทย อัยการมีอำนาจในการร่วมพิจารณาสำนวนในคดีที่มีการสอบสวนยังไม่สมบูรณ์ รวมถึงให้คำแนะนำในการรวบรวมพยานหลักฐาน

ดังนี้ จะเห็นได้ว่าประเทศโดยส่วนใหญ่ไม่ได้ให้ความสำคัญว่าอำนาจหน้าที่ในการสอบสวนจะต้องแยกออกเป็นเอกเทศเด็ดขาดจากหน่วยงานของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ มีเพียงบางประเทศเท่านั้น เช่น ฝรั่งเศส ที่ให้การสอบสวนมาอยู่ภายใต้กำกับของอัยการและศาลไต่สวน แต่ประเทศทั้งหมดให้ความสำคัญกับประเด็นที่มีความสำคัญมากกว่า นั่นก็คือ การดำเนินการในชั้นสืบสวนสอบสวน (investigation stage) และชั้นก่อนฟ้อง (pre-trial stage) นั้น ต้องมีเครื่องมือที่จะสามารถตรวจสอบเพื่ออำนวยความยุติธรรมให้กับประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ดังจะเห็นได้จาก ทั้งประเทศสหรัฐอเมริกาที่ให้การจัดการเรื่องหมายค้น หมายจับเป็นอำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการ ประเทศออสเตรเลียและเยอรมันนี ให้พนักงานอัยการเข้าไปมีส่วนร่วมให้การดำเนินการร่วมกันเจ้าพนักงานตำรวจตั้งแต่ในชั้นสืบสวน สอบสวน เพื่อก่อให้เกิดกระบวนการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย

จากข้อมูลทั้งหมดที่ได้ยกขึ้น ผู้เขียนมิได้มุ่งประสงค์ที่จะแสดงให้เห็นว่าอำนาจในการสอบสวนควรเป็นอำนาจที่จะอยู่กับหน่วยงานใด หากแต่ต้องการให้เห็นถึงความจำเป็นในการก่อให้เกิดระบบการตรวจสอบในกระบวนการชั้น สืบสวน สอบสวน ไม่ว่าอำนาจหน้าที่ดังกล่าวจะยังความอยู่ภายใต้กำกับของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ หรือแยกออกมาเป็นหน่วยงานต่างหาก ซึ่งหากจะมีการปฏิรูปองค์กรตำรวจในประเด็นนี้แล้ว ข้อมูลต่างๆ เหล่านี้ควรจะได้มีการหยิบยกขึ้นมาใช้เพื่อประกอบการพิจารณา ผู้เขียนหวังว่าข้อมูลเบื้องต้นที่ได้นำเสนอมานั้นจะเป็นประโยชน์ต่อผู้ที่สนใจในประเด็นนี้ไม่มากก็น้อย

มาร์ค เจริญวงศ์
เด็กติดเกาะในแดนไกล
9 กรกฎาคม 2560
ร.ศ. 236

หมายเหตุ : ภาพประกอบจาก chaoprayanews.com