“ศ.ดร.สุรพล นิติไกรพจน์” ฉายภาพ 4 มายาคติอุดมศึกษาไทย
“หลังรัฐประหาร ปี 2557 มีรองนายกรัฐมนตรีที่เป็นนายทหารท่านหนึ่ง เมื่อบริหารราชการไปสักพัก ท่านบอกว่า กระทรวงศึกษาธิการเป็นโครงสร้างที่แปลกประหลาดมาก เพราะสั่งใครไม่ได้เลย เป็นแท่ง! รัฐมนตรีสั่งปลัดกระทรวง แต่ปลัดกระทรวงสั่งมหาวิทยาลัยไม่ได้ สั่งอาชีวศึกษาไม่ได้ ปกครองไม่ได้เลย พร้อมกับถามว่า การบริหารงานแบบแท่งไปเอาตัวอย่างมาจากไหน ใครเป็นคนทำ”
เนื่องในวันสถาปนามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) ครบรอบ 83 ปี ศ.ดร.สุรพล นิติไกรพจน์ กีรตยาจารย์แห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ สาขาสังคมศาสตร์ ประจำปี 2559 และอดีตอธิการบดีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) กล่าวปาฐกถาในหัวข้อ “มายาคติในอุดมศึกษาไทย” ณ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์
ศ.ดร.สุรพล กล่าวถึงธรรมชาติที่แท้จริงของอุดมศึกษา ก่อนจะเกี่ยวโยงไปถึงเรื่อง ‘มายาคติ’ ว่า วันนี้ไทยมีมหาวิทยาลัยของรัฐ รวมทั้งสิ้น 73 แห่ง เป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ 23 แห่ง มีบุคลากรประมาณ 1.85 แสนคน ในจำนวนนี้ 5.3 หมื่นคน เป็นอาจารย์ และมีศาสตราจารย์กว่า 200 คน (ร้อยละ 0.5) ของจำนวนอาจารย์ทั้งหมด นั่นแสดงว่า มหาวิทยาลัยของไทยมีการเติบโตพอสมควร
อย่างไรก็ตาม สิ่งที่คนในแวดวงสังคมอุดมศึกษาหรือคนภายนอกไม่ค่อยตระหนักถึง คือ มหาวิทยาลัยของไทยมีลักษณะพิเศษไม่เหมือนกับหน่วยงานภาครัฐทั่วไป “ไม่เหมือนกรม กระทรวง และหน่วยราชการทั้งหลาย” แม้ว่าจะเป็นมหาวิทยาลัยราชการก็ตามที
หมายความว่า มหาวิทยาลัยราชภัฏ (มรภ.) 38 แห่ง ยกเว้น มรภ.สวนดุสิต ซึ่งเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ ที่เหลือแม้จะเป็นมหาวิทยาลัยราชการ แต่ก็ไม่เหมือนส่วนราชการอื่น ๆ เช่นเดียวกับมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคล 9 แห่ง ก็ไม่เหมือนส่วนราชการอื่น ๆ ดังนั้น จึงไม่ต้องพูดถึงมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ 23 แห่ง ซึ่งมีลักษณะพิเศษมากไปกว่านั้น ความข้อนี้เป็นเรื่องที่คนในสังคมอุดมศึกษาไม่ค่อยแน่ใจว่า มหาวิทยาลัยไม่เหมือนกับหน่วยราชการอย่างไร
อดีตอธิการบดี มธ. ชี้ว่า คนส่วนใหญ่มักนึกว่า มหาวิทยาลัยต้องบริหารจัดการเหมือนหน่วยงานราชการอื่น ๆ มีอธิบดี มีการจัดสรรงบประมาณ มีการออกระเบียบ ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี (ครม.)
แต่ที่ผ่านมายังไม่เคยเห็นบุคลากรในมหาวิทยาลัยใดแต่งเครื่องแบบ ‘สีกากี’ ตามมติ ครม.ที่สั่งให้ข้าราชการต้องแต่งเครื่องแบบราชการทุกวันจันทร์
“เรื่องเหล่านี้เรากลับไม่ตั้งคำถามว่า เพราะเหตุใดมหาวิทยาลัยจึงไม่ปฏิบัติตามมติ ครม. ทั้งที่เป็นราชการ”
กีรตยาจารย์ มธ. ยังเทียบให้เห็นความแตกต่างของมหาวิทยาลัยที่มีความพิเศษกว่าหน่วยงานราชการว่า มหาวิทยาลัยกำหนดค่าตอบแทนบุคลากรมากกว่าราชการ เห็นได้จากทุกวันนี้ บุคลากรจบปริญญาตรีรับราชการในหน่วยงานราชการอื่น ได้เงินค่าตอบแทน 1.5 หมื่นบาท ปริญญาโท 1.7 หมื่นบาท และปริญญาเอก 1.9 หมื่นบาท
ขณะที่มหาวิทยาลัยจ่ายค่าตอบแทนสูงกว่า ยกตัวอย่าง มธ. พบว่า บุคลากรจบปริญญาเอกสมัครเป็นอาจารย์ ได้รับค่าตอบแทน 3.5 หมื่นบาท ตามที่อธิการบดีเสนอ และย้ำว่า อัตราค่าตอบแทนสูงกว่านี้เกิดขึ้นมาก่อนออกนอกระบบมาเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ
ศ.ดร.สุรพล กล่าวถึงเหตุผล 3 ประการที่ทำให้มหาวิทยาลัยมีความพิเศษกว่าหน่วยงานราชการอื่น ๆ
ประการที่ 1 ทุกมหาวิทยาลัยในไทยมีพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) จัดตั้ง และกำหนดวิธีการบริหารงานมหาวิทยาลัยไว้เป็นเอกเทศโดยเฉพาะ 20 กระทรวง 160 กรม ไม่มีส่วนราชการใดที่มี พ.ร.บ.จัดตั้งและกำหนดวิธีการบริหารงานไว้เป็นเอกเทศโดยเฉพาะ
“พ.ร.บ.มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พ.ศ.2558 จัดตั้งและกำหนดวิธีการบริหารงานแตกต่างจาก พ.ร.บ.จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พ.ศ.2551 พ.ร.บ.มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กำหนดให้มีสภาธรรมศาสตร์สัมพันธ์ ส่วน พ.ร.บ.จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กำหนดให้มีคณะวุฒยาจารย์ หรือเมื่อเร็ว ๆ นี้ คณะกรรมการกฤษฎีกา เพิ่งผ่าน พ.ร.บ.ราชวิทยาลัยจุฬาภรณ์ พ.ศ.2559 บัญญัติให้มีนายกสภาราชวิทยาลัยฯ และยังมีประธานราชวิทยาลัยฯ ด้วย"
จากตัวอย่างของสถาบันอุดมศึกษา ศ.ดร.สุรพล ย้ำชัดว่า พ.ร.บ.มหาวิทยาลัยต่าง ๆ ไม่จำเป็นต้องเขียนเนื้อหาเหมือนกัน
“ทุกวันนี้ราชวิทยาลัยฯ ยังไม่มีอธิการบดีเขียนไว้ในกฎหมายเลย มีเพียงเลขาธิการเท่านั้น” ซึ่งจะเห็นว่า ไม่มีอธิการบดีก็ได้ และเขามอง ไม่ใช่เรื่องแปลก เพราะมี พ.ร.บ.จัดตั้งและกำหนดวิธีการบริหารงานไว้เป็นเอกเทศโดยเฉพาะ คำถามเกิดขึ้น ส่วนราชการอื่นมี พ.ร.บ.จัดตั้งและกำหนดวิธีการบริหารงานไว้เป็นเอกเทศโดยเฉพาะหรือไม่
ศ.ดร.สุรพลตอบคำถามนี้ด้วยเสียงดัง ๆ ว่า มี คือ พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 และพ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534
“กระทรวงสาธารณสุข (สธ.) มีขนาดใหญ่มาก ยังไม่มี พ.ร.บ.จัดตั้งฯ เฉพาะ แต่มหาวิทยาลัยมี พ.ร.บ.จัดตั้งฯ เฉพาะ แม้มหาวิทยาลัยนั้นจะมีขนาดเล็กก็ตาม ที่สำคัญ จะเขียนเนื้อหาอย่างไรก็ได้ และให้อำนาจบริหารไว้ตาม พ.ร.บ.นั้น ๆ” อดีตอธิการบดี มธ. กล่าว
ประการที่ 2 มหาวิทยาลัยของไทยบริหารงานเบ็ดเสร็จโดยสภามหาวิทยาลัย โดยมีสภามหาวิทยาลัยเป็นองค์คณะ
ศ.ดร.สุรพล ถามว่า เราเคยรู้จักกรมใดในกระทรวงที่มีคณะกรรมการบริหารหรือไม่ ก่อนจะตอบว่า ไม่มี เพราะกรมบริหารงานโดยอธิบดี
“ปลัดกระทรวงเจออธิบดี ปลัดกระทรวงก็ไม่ใหญ่แล้ว แต่สำหรับสภามหาวิทยาลัย ไม่มีผู้บังคับบัญชา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ (รมว.ศธ.) ก็ไม่ใช่ผู้บังคับบัญชา จึงสั่งอะไรสภามหาวิทยาลัยไม่ได้ เพราะเป็นคณะบุคคล ทำหน้าที่บริหารจัดการ”
อดีตอธิการบดี มธ. กล่าวถึงข้อจำกัดอย่างหนึ่ง คือ สภามหาวิทยาลัยประชุมทุกวันไม่ได้ จึงต้องมีอธิการบดี มารับผิดชอบนำนโยบายไปบริหารจัดการ ควบคุมบังคับบัญชาคนในมหาวิทยาลัย แทนสภามหาวิทยาลัยระหว่างที่ไม่มีการประชุม ฉะนั้นอำนาจการบริหารจัดการจึงขึ้นอยู่กับคณะบุคคลในสภามหาวิทยาลัย
“หากสภามหาวิทยาลัยบอกว่า ปิดคณะ หรือยกเลิกคณะ ไม่จำเป็นต้องสอนอีกต่อไป หมายถึงต้องทำตาม ต่อให้อธิการบดีไปสัญญากับนักศึกษาตอนปฐมนิเทศก็ตาม เพราะสภามหาวิทยาลัยเป็นผู้อนุมัติงบประมาณ”
เขาจึงย้ำว่า ไม่มีโครงสร้างที่กล่าวมาข้างต้นในระบบราชการใดเลย ทุกกรมล้วนแต่บริหารงานโดยตำแหน่งเพียงคนเดียวทั้งสิ้น และไม่มีใครสั่งมหาวิทยาลัยได้
ประการที่ 3 ข้อเท็จจริงของมหาวิทยาลัยที่ไม่เหมือนส่วนราชการ ซึ่งคนมักไม่เข้าใจ
ศ.ดร.สุรพล กล่าวว่า ที่ผ่านมากรมการปกครองจะจ้างคนเพิ่มต้องไปขออัตราจ้างจากสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) กรณีที่ ก.พ.ไม่อนุมัติ ก็จบ! หรือ ก.พ.อนุมัติ แต่สำนักงบประมาณไม่อนุมัติเงินจ้าง ก็ไม่ได้อยู่ดี รวมถึงราชการ ไม่ว่าจะเป็นอธิบดี ปลัดกระทรวง เป็นผู้ดำรงตำแหน่งที่ไม่มีทรัพย์สิน ไม่มีที่ดิน มีเฉพาะบุคลากรเท่านั้น แถมยังมีเจ้านายด้วย คือ ปลัดกระทรวง รัฐมนตรี และนายกรัฐมนตรี
ตรงกันข้าม มหาวิทยาลัยกลับไม่มีสภาพแบบนั้น เพราะ พ.ร.บ.มหาวิทยาลัยทุกแห่ง เขียนไว้ชัดเจนว่า นอกจากให้เป็นนิติบุคคลแล้ว เงินรายได้จากค่าหน่วยกิต ค่าธรรมเนียม ค่าตอบแทนการวิจัย ของมหาวิทยาลัยไม่ต้องนำส่งกรมบัญชีกลางเหมือนกระทรวง ทบวง กรม อื่น ๆ แต่ให้เก็บไว้ใช้เพื่อประโยชน์ของมหาวิทยาลัย
“มธ.ใช้งบประมาณ 1 หมื่นล้านบาท เป็นงบประมาณที่ได้จากแผ่นดินเพียง 3 พันล้านบาท อีก 7 พันล้านบาท นำมาจากค่าหน่วยกิต ค่าธรรมเนียม ค่าตอบแทนการวิจัย หรือทรัพย์สินทางปัญญาที่มหาวิทยาลัยให้นำไปใช้ประโยชน์” เขากล่าว และว่า ม.มหิดล ใช้งบประมาณ 3 หมื่นล้านบาท เป็นงบประมาณที่ได้จากแผ่นดินประมาณ 1 หมื่นล้านบาทเท่านั้น จะเห็นว่า ไม่มีกรมใดที่มีอิสระและยังมีเงินเหมือนมหาวิทยาลัย
นอกจากนี้ พ.ร.บ.มหาวิทยาลัยทุกแห่ง ยังให้สิทธิ์ถือครองกรรมสิทธิ์ที่ดิน จำหน่าย ถ่าย โอนได้ โดยไม่ต้องขออนุมัติใคร อดีตอธิการบดี มธ. บอกว่า อธิบดีกรมที่ดินจะให้คนเช่าที่ดินเปิดร้านอาหาร ร้านกาแฟ ยังต้องขออนุมัติจากกรมธนารักษ์ ผิดกับมหาวิทยาลัยดำเนินการได้เองทั้งหมด
ทั้ง 3 ข้อ ที่กล่าวมานี้ คือความเป็นอิสระของมหาวิทยาลัย แต่คนทั่วไปหรือแม้กระทั่งคนในระบบบริหารการศึกษามักไม่เข้าใจว่า มหาวิทยาลัยถูกจัดตั้งให้มีความเป็นอิสระ และไม่ต้องการให้คนเดียวคอยสั่ง จึงให้มีสภามหาวิทยาลัยเพื่อให้ช่วยกันคิด และตัดสินใจร่วมกัน ซึ่งรอบคอบกว่ารัฐมนตรีคนเดียว ปลัดกระทรวงคนเดียว และอธิบดีคนเดียว
อย่างไรก็ตาม เราไม่เข้าใจและนึกว่า มหาวิทยาลัยเป็นกรมหนึ่งเหมือนอย่างหลายๆ คนไม่พยายามใช้ความเป็นอิสระให้เกิดประโยชน์ เพราะมองว่า “การเป็นอิสระลำบาก ต้องคิดเอง ตัดสินใจเอง ต้องรับผิดชอบ ดังนั้น จึงขออยู่กับเขาไปนาน ๆ ขอเป็นคนในครอบครัวที่มีพ่อแม่คอยดูแลดีกว่า”
ปูพื้นฐานกันเรียบร้อยแล้ว คราวนี้ ศ.ดร.สุรพล ขอนำทุกคนไปสู่ ‘มายาคติ’ ของผู้คนทั้งหลายที่ไม่เข้าใจเหตุผลทั้ง 3 ประการข้างต้น
มายาคติที่ 1 ความเชื่อตาม ๆ กันที่อาจจะไม่ค่อยตรงกับข้อเท็จจริงของผู้บริหารประเทศ และผู้กำหนดนโยบายบริหารงานภาครัฐ
ศ.ดร.สุรพล กล่าวถึงช่วงที่มีการปฏิรูปการศึกษาระหว่างปี 2543-46 ซึ่งตัวเขาเองเป็นส่วนหนึ่งของในกรรมการที่ดำเนินการเกี่ยวกับเรื่องนี้ โดยตามกฎหมายการศึกษาแห่งชาติ กำหนดให้รวมทุกหน่วยงานทางการศึกษาเข้าไว้ด้วยกันในกระทรวงศึกษาธิการ แต่ไม่ได้หมายความว่าต้องอยู่ใต้อำนาจใคร
ทั้งนี้ ยังบริหารงานเป็นแท่ง กล่าวค่อ มีคณะกรรมการดูแลการศึกษาขั้นพื้นฐาน 1 ชุด กรรมการดูแลอาชีวศึกษา 1 ชุด กรรมการดูแลอุดมศึกษา 1 ชุด และมีกรรมการสภานโยบายการศึกษา รวมถึงสำนักงานปลัดกระทรวง ซึ่งคณะหลังสุดบริหารงานเป็นแท่งเดียว ไม่มีกรรมการ
เหตุผลเพราะตั้งใจจะให้สำนักงานปลัดกระทรวงเป็น “แม่บ้าน” คอยดูแลรับผิดชอบเรื่องอัฐบริขารทั้งหลาย ไม่ว่าจะเป็น สถานที่ บุคคล งบประมาณ การขอเครื่องราชอิสริยาภรณ์ ไม่ต้องมีเสธ. แต่อีก 4 ชุด มีเสธ. และไม่ใช่เสธ.ที่มีผู้บังคับบัญชาด้วย แต่เป็นคณะกรรมการที่มีอำนาจตัดสินใจ
“หลังรัฐประหาร ปี 2557 มีรองนายกรัฐมนตรีที่เป็นนายทหารท่านหนึ่ง เมื่อบริหารราชการไปสักพัก ท่านบอกว่า กระทรวงศึกษาธิการเป็นโครงสร้างที่แปลกประหลาดมาก เพราะสั่งใครไม่ได้เลย เป็นแท่ง! รัฐมนตรีสั่งปลัดกระทรวง แต่ปลัดกระทรวงสั่งมหาวิทยาลัยไม่ได้ สั่งอาชีวศึกษาไม่ได้ ปกครองไม่ได้เลย พร้อมกับถามว่า การบริหารงานแบบแท่งไปเอาตัวอย่างมาจากไหน ใครเป็นคนทำ”
ทันที่ที่ได้ยินเช่นนั้น ศ.ดร.สุรพล จึงกล่าวตอบไปว่า ตนเองเป็นคนทำ และที่ทำก็ไม่ได้มีอะไรพิเศษพิสดารอะไรเลย ทุกอย่างเลียนแบบมาจากกระทรวงกลาโหม ถามว่า ผู้บัญชาการทหารสูงสุดสั่งผู้บัญชาการทหารบกได้หรือไม่ ปลัดกระทรวงกลาโหม สั่งผู้บัญชาการทหารอากาศได้หรือไม่ นี่คือตัวอย่างโครงสร้างแบบแท่ง
ดีกว่ากระทรวงกลาโหมหน่อยตรงที่ “แท่งของกระทรวงศึกษาธิการเป็นแท่งบริหารโดยผู้ทรงคุณวุฒิ มีคณะกรรมการ ไม่ใช่โดยคนเดียว”
กีรตยาจารย์ ไม่คิดว่า ใครคนใดคนหนึ่งจะดูแลโรงเรียนกว่า 3 หมื่นโรง เหมือนอธิบดีกรมสามัญศึกษาหรือเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน และไม่คิดว่าอธิบดีกรมอาชีวศึกษาจะรับผิดชอบสถาบันอาชีวศึกษากว่า 400 แห่ง ได้เช่นกัน เพราะเพียงแค่ลงพื้นที่ตรวจเยี่ยมในแต่ละปียังไม่ครบ
ที่ผ่านมาเกิดความเข้าใจผิดพลาดว่า “ไม่เหมาะ” เพราะ รมว.ศธ.สั่งไม่ได้! ศ.ดร.สุรพล ตั้งคำถามกลางห้องประชุมว่า เราคาดหวังจะให้ รมว.ศธ. คนเดียวรับผิดชอบการศึกษาเด็กยากจน เด็กพิการ เด็กชาวเขา เด็กไร้สัญชาติ ไปจนถึงการจัดการวิจัยระดับนานาชาติเชียวหรือ?
ทั้งนี้ ธรรมชาติของอุดมศึกษา ต้องการความเป็นอิสระ ไม่ต้องการให้มีใครสั่ง! แต่คนมักมองกลับกันว่า เพราะเหตุใดเป็นเช่นนั้น ทำไมไม่ยอมให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงหรือปลัดกระทรวงสั่ง หรือทำไม ครม.กำหนดให้มหาวิทยาลัยปฏิบัติตามไม่ได้
“ยิ่งไปกว่าระดับนโยบาย คือ องค์กรกลางภาครัฐ แม้ไม่ใช่ผู้กำกับนโยบายโดยตรงก็มีมายาคติเช่นนี้ โดยเข้าใจมหาวิทยาลัยผิดพลาด บอกว่า มหาวิทยาลัยต้องทำเหมือนกรม ทั้งในเรื่องงบประมาณ อัตรากำลัง ไปถึงองค์กรตรวจสอบอย่างคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช) ), สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ศาลหรือปกครอง และพลอยคิดไปด้วยว่ามหาวิทยาลัยยังเป็นราชการเหมือนกับที่อื่น เพราะฉะนั้นทำไมถึงไปจ่ายเบี้ยเลี้ยงมากกว่าคนอื่น ทำไมให้ค่าสอนเกินกว่า 800 บาท ตามค่าสอนโดยทั่วไปของราชการ ทำไมจ่ายเงินเดือนแพง ทำไมออกระเบียบจ่ายค่ากาแฟได้ 50 บาทต่อหัว ขณะที่ราชการได้ 35 บาท ทำไมมีหลักเกณฑ์ให้เงินเพิ่มแก่คนมหาวิทยาลัยที่ไปเรียนต่างประเทศ และจ่ายสูงกว่าอัตราของราชการอื่นๆ ไม่ค่อยมีคนเข้าใจ จึงเป็นเรื่องที่ต้องพยายาม มหาวิทยาลัยเป็นอย่างนี้ และก็ได้รับสิ่งนี้มา 10 กว่าปี แต่ข้างนอกไม่ค่อยเข้าใจ ซึ่งก็ต้องอธิบาย”
มายาคติที่ 2 ความเชื่อที่ผิด ๆ ของผู้บริหารการศึกษาของประเทศ โดยเฉพาะกระทรวงศึกษาธิการ
ความเชื่อที่ว่านั้น คือ ทำไมผู้กำหนดนโยบายหรือผู้บริหารงานการศึกษาจึงสั่งมหาวิทยาลัยไม่ได้ ข้อนี้ ศ.ดร.สุรพล ถามกลับว่า ควรจะสั่งได้หรือไม่
“เอาเด็กแบบไหนเข้าเรียนมหาวิทยาลัย คุณสมบัติของเด็กควรเป็นอย่างไร หรือจะปล่อยให้มหาวิทยาลัยที่มีคณะแพทยศาสตร์คิดกันเองว่า เด็กที่จะเข้าเรียนแพทย์ควรมีคุณสมบัติอย่างไร หรือแม้กระทั่งเด็กเรียนนิติศาสตร์ควรสอบความรู้ด้านใด ถามว่าควรให้มหาวิทยาลัยคิดกันเองหรือไม่ หรือควรให้ปลัดกระทรวงศึกษาธิการ หรือ รมว.ศธ. เป็นคนสั่ง”
อดีตอธิกรบดี มธ. บอกว่า เมื่อสั่งไม่ได้ จึงนำไปสู่ความคิดแปลก ๆ คือ เช่นนั้นแล้วให้มหาวิทยาลัยเป็นเหมือนคนอื่นได้หรือไม่ โดยจัดตั้งกระทรวงอุดมศึกษาขึ้น
ศ.ดร.สุรพล เน้นย้ำว่า มหาวิทยาลัยเป็นอิสระ มีฐานะเป็นนิติบุคคล แต่กรอบความคิดในการจัดตั้งกระทรวงอุดมศึกษา กลับมิได้ไปถึงจุดนั้น ถึงขนาดเขียน พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม ใหม่ โดยใส่ชื่อกระทรวงอุดมศึกษาเข้าไป และใส่ชื่อมหาวิทยาลัยที่ยังเป็นราชการ 50 แห่ง เข้าไปเป็นกรม
นั่นจึงทำให้คิดว่า “ต่อไปต้องใส่ชุดสีกากีทุกวันจันทร์ของสัปดาห์”
ทั้งนี้ พื้นฐานง่าย ๆ อย่างหนึ่งของราชการ คือ ต้องให้ปลัดกระทรวงอุดมศึกษาสั่งได้ เพราะเป็นปลัดกระทรวงแล้ว และมหาวิทยาลัยเป็นกรม อยู่ในพ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม เหมือนกระทรวงมหาดไทยที่อธิบดีต้องปฏิบัติตามคำสั่ง
ศ.ดร.สุรพล กล่าวว่า ความเข้าใจผิดพลาดทางมายาคติของผู้กำหนดนโยบายทางการศึกษาไม่อยู่เฉพาะระดับผู้รับผิดชอบนโยบายโดยตรงเท่านั้น แม้แต่องค์กรสูงสุดที่เป็นคณะบุคคลอย่าง “คณะกรรมการการอุดมศึกษา” หรือ กกอ. ยังเข้าใจผิดว่า กำกับมหาวิทยาลัยไม่ได้ ปล่อยให้มีมหาวิทยาลัยจ่ายครบ จบแน่ มีพรรคพวกเป็นอธิการบดี เป็นกรรมการสภามหาวิทยาลัย เรียกว่าทำอะไรไม่ได้ จนต้องแยกออกมา
“ผมบอกกับ กกอ.หลายท่านว่า หากพบที่ไหนไม่มีมาตรฐาน มีปัญหาในเรื่องการบริหารจัดการ คุณวุฒิไม่ครบ หรือการศึกษาด้อยคุณภาพ กกอ.ไม่ต้องทำอะไรเลย ไม่ต้องไปสั่ง หรือให้แก้ไข เพียงแต่ออกประกาศเตือนว่าทำไม่ถูกอย่างไร” เขากล่าว และว่าให้ประกาศว่าหลักสูตรไม่ได้มาตรฐานเพียงเท่านั้น แล้วดูสิว่าจะมีใครสมัครเรียนที่มหาวิทยาลัยแห่งนั้นหรือไม่ พร้อมกับแจ้งให้หน่วยงานภาครัฐทราบ เพื่อเมื่อนักศึกษาจบการศึกษาจากหลักสูตรไม่ได้มาตรฐานแล้วจะทำอะไรต่อไม่ได้ นั่นหมายความว่า มหาวิทยาลัยจะต้องรับผิดชอบกับสิ่งที่กระทำ
สำหรับเรื่องปัญหาการบริหารงานบุคคล อดีตอธิการบดี มธ. ไม่คิดว่าโครงสร้างปัจจุบันมีปัญหา แต่ที่กำลังดำเนินการอยู่คือการเปลี่ยนเลขาธิการ กกอ. เป็นปลัดกระทรวงอุดมศึกษา และเปลี่ยนสำนักเลขาธิการ กกอ. เป็นสำนักงานปลัดกระทรวงอุดมศึกษา
“เมื่อไหร่ที่เลขาธิการ กกอ. เป็นปลัดกระทรวง จะมีอำนาจบังคับบัญชาโดยตรง และเมื่อเป็นแล้วจะมีงานเพิ่ม เช่น สำนักมาตรฐาน สำนักวิชาการ หรือบางช่วงขอให้มหาวิทยาลัยส่งข้อมูลมาให้ว่า ปีนี้มีกิจกรรมนักศึกษากี่เรื่อง ทำอะไรบ้าง ใช้งบประมาณเท่าไหร่ พร้อมกับเกิดคำถามตามมาอีกว่า ทำไมไม่ปฏิบัติอย่างนั้น หรือปฏิบัติแล้วไม่ถูกต้องตามนโยบาย ภาระงานเหล่านี้จะเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ตามธรรมชาติของกระทรวง เพราะหากไม่มีงาน จะไม่มีคน และงบประมาณ”
มายาคติที่ 3 ความเชื่อผิด ๆ ของผู้บริหารมหาวิทยาลัย หรือกรรมการสภามหาวิทยาลัยด้วยกันเอง เกี่ยวกับมหาวิทยาลัย
ศ.ดร.สุรพล ขยายความว่า องค์กรสูงสุดในการบริหารงานมหาวิทยาลัย คือ สภามหาวิทยาลัย ซึ่งกรรมการสภามหาวิทยาลัยส่วนใหญ่เป็นผู้ทรงคุณวุฒิที่ต่างล้วนมีประสบการณ์ คุ้นเคยกับระบบราชการ และมักคิดว่า “กรรมการสภามหาวิทยาลัยทำหน้าที่เป็นเพียงที่ปรึกษางานบริหารของมหาวิทยาลัยเท่านั้น”
ทั้งที่ความจริงแล้ว กรรมการสภามหาวิทยาลัยเปรียบได้กับกรรมการบริหารบริษัทเอกชน สามารถสั่งงดรับนักศึกษาตลอดปี หรือยุบคณะการเรียนการสอน ปลดผู้บริหาร ก็ได้ แต่จำนวนมากเข้าใจว่ามีประสบการณ์จากการทำงานกับหน่วยงานภาครัฐว่า มหาวิทยาลัยเป็นหน่วยงานของรัฐ
ดังนั้นหน้าที่จึงเป็นเพียงให้ความเห็น คำแนะนำ จะทำอะไรหรือไม่ขึ้นอยู่กับอธิการบดี หากอธิการบดีไม่เสนอในวาระการประชุม ถือเสียว่าไม่ต้องการคำปรึกษาจากสภามหาวิทยาลัย แต่แท้จริงแล้ว สภามหาวิทยาลัยต่างหากที่เป็นผู้รับผิดชอบการบริหารงานมหาวิทยาลัยทั้งหมด
“สภามหาวิทยาลัยต้องรับผิดชอบหลักสูตรจ่ายครบจบแน่ ต้องรับผิดชอบมาตรฐานที่ไม่เป็นไปตามเกณฑ์ของ สกอ. ต้องรับผิดชอบงบประมาณที่ถูกใช้จ่ายสุรุ่ยสุร่าย ต้องรับผิดชอบอัตราการบรรจุกำลังอาจารย์ที่เพิ่มขึ้นผิดปกติ ปัญหาทั้งหมดที่หยิบยกขึ้นมาล้วนเป็นความรับผิดชอบของสภามหาวิทยาลัย ฉะนั้นต้องตระหนักว่า เป็นผู้รับผิดชอบตัวจริง ไม่ใช่อธิการบดี”
อดีตอธิการบดี มธ.กล่าวต่อถึงสาเหตุที่มหาวิทยาลัยมีปัญหาหลายแห่ง เพราะสภามหาวิทยาลัยไม่นำพาการบริหารงาน ปล่อยให้อธิการบดีรับผิดชอบ จะโชคดีหน่อยหากได้อธิการบดีที่มีความสามารถ ตั้งใจ และมุ่งไปสู่ความสำเร็จขององค์กร แต่โชคร้ายหากได้อธิการบดีคิดถึงเรื่องเหล่านี้น้อยไปเสียหน่อย
นอกจากนี้พูดได้เลยว่า ระบบมหาวิทยลัยเปลี่ยนตามวาระ ไม่มีเงื่อนไขต้องเป็นรองอธิการบดีมาก่อน 3 ปี หรือต้องเคยเป็นคณบดี ฉะนั้น “จะนำเณรมาเป็นเจ้าอาวาสก็ได้” เป็นเรื่องที่ทำได้โดยมติสภามหาวิทยาลัย
มายาคติที่ 4 ความเชื่อผิด ๆ ในหมู่ผู้ปฏิบัติงานมหาวิทยาลัย คณาจารย์ บุคลากร เจ้าหน้าที่ของมหาวิทยาลัย
ศ.ดร.สุรพล กล่าวว่า อาจารย์ เจ้าหน้าที่ หรือผู้ปฏิบัติงานอื่น ๆ ไม่เข้าใจว่า มหาวิทยาลัยมีความพิเศษ เพราะ “อิสระ” ไม่เหมือนใคร พร้อมยกตัวอย่างข่าวที่ปรากฎบนหน้าหนังสือพิมพ์ กรณีที่ประชุมสภาคณาจารย์ บุคลากร หรือพนักงานของมหาวิทยาลัย โดยเฉพาะ มรภ.และมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคล เรียกร้องต่อต้านไม่ได้บุคคลที่มีอายุเกิน 60 ปี รับการแต่งตั้งเป็นอธิการบดี
ถึงขั้นมีการฟ้องร้องต่อศาลปกครอง และเมื่อเร็ว ๆ นี้ ได้มีคำสั่งคุ้มครองชั่วคราว มรภ.แห่งหนึ่ง ไม่ให้นำชื่อว่าที่อธิการบดีขึ้นโปรดเกล้าฯ จนกว่าจะพิจารณาว่า สามารถแต่งตั้งบุคคลอายุเกิน 60 ปี เป็นอธิการบดีได้หรือไม่
อดีตอธิการบดี มธ. อธิบายได้ว่า ในมุมของ มรภ.กับมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคล อาจสงสัยคล้ายกันว่า เพราะเหตุใดอธิการบดีคนเดิมจึงดำรงตำแหน่งยาวนาน 10 ปีบ้าง 15 ปีบ้าง จบจากภาคเหนือ ไปรับตำแหน่งภาคใต้ จบจากภาคกลาง ไปรับตำแหน่งภาคอีสาน ซึ่งอาจเข้าใจได้ว่าเป็นผู้มีประสบการณ์ และมีความอาวุโส แต่เมื่อรับตำแหน่งรอบที่ 4 รอบที่ 5 เริ่มไม่แน่ใจว่า ยังมีอาจารย์เหลืออยู่ในสถาบันหรือไม่ จึงต้องพึ่งพาอดีตอธิการบดี
“คณบดีของสถาบันเทคโนโลยีราชมงคลจะเติบโตได้หรือไม่หากยังวนเวียนอยู่กับผู้บริหารคนเดิม ทั้งนี้ไม่ได้กล่าวว่า ผิดพลาดอะไร แต่ตั้งข้อสังเกตว่า บางครั้งอาจมากเกินไปหรือไม่ จนทำให้รู้สึกและมีผู้ลุกขึ้นมาบอกไม่ควร”
กีรตยาจารย์ เห็นด้วยกับความเคลื่อนไหวแบบนี้ แต่ทางกลับกันก็ไม่เห็นด้วยถ้าคิดว่าเป็นมายาคติที่ว่า บุคคลอายุเกิน 60 ปี เป็นอธิการบดีไม่ได้ เพราะการคิดเช่นนี้เป็นวิธีคิดแบบระบบราชการที่ว่า บุคคลอายุเกิน 60 ปีต้องเกษียณอายุราชการ
“พ.ร.บ.มหาวิทยาลัย มีความเป็นอิสระ ด้วยเหตุนี้จึงเขียนให้อธิการบดีมีวาระการดำรงตำแหน่ง หมายความว่า ถ้ามีคุณสมบัติครบถ้วนเป็นอธิการบดีได้ ตราบใดที่สภามหาวิทยาลัยแต่งตั้ง ไม่มีข้อห้ามในทางกฎหมายใด ๆ เลย ฉะนั้นยืนยันในฐานะเป็นผู้ร่างกฎหมาย มรภ. และยกร่างระเบียบราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา ซึ่งเป็นกฎหมายที่ถกเถียงในศาลปกครองว่า ไม่มีข้อห้ามตอนใดเลยที่ห้ามบุคคลอายุเกิน 60 ปีเป็นอธิการบดี เพราะมหาวิทยาลัยมีลักษณะเฉพาะไม่เหมือนกรม กระทรวง หรือหน่วยราชการอื่น”
ศ.ดร.สุรพล กล่าวอีกว่า หากผู้อาวุโสอายุ 70 ปี มีความรู้ความสามารถ สุขภาพแข็งแรง และเป็นบุคคลจากนอกมหาวิทยาลัย เป็นถึงผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย เลขาธิการ ให้มาเป็นอธิการบดี ถือเป็นสิทธิโดยชอบของสภามหาวิทยาลัย ย้ำว่า ไม่มีข้อห้ามตามกฎหมายใด ๆ หรือแม้กระทั่งคณบดี ทั้งหมดขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของสภามหาวิทยาลัย
อีกประเด็นหนึ่งที่สะท้อนความเข้าใจผิด ๆ ในหมู่ผู้ปฏิบัติงานในมหาวิทยาลัย กรณีนี้คือ ผู้ปฏิบัติงานจำนวนมากระบุว่า เมื่อราชการไม่อนุญาตให้แต่งตั้งตำแหน่งข้าราชการประจำในมหาวิทยาลัยแล้ว แต่ให้แต่งตั้งตำแหน่งพนักงานมหาวิทยาลัยที่ไม่เป็นราชการแทน พร้อมจัดเงินอุดหนุนให้สัดส่วนมากกว่าข้าราชการ เช่น 1.4 เท่า หรือ 1.5 เท่า ของข้าราชการ เพื่อดูแลสวัสดิการต่าง ๆ โดยไม่ต้องใช้ระบบสวัสดิการกลาง
ปัจจุบันกลายเป็นคดีฟ้องร้องในศาลปกครองนครศรีธรรมราช ผู้ปฏิบัติงานในมหาวิทยาลัยหลายแห่งในภาคใต้มองว่า มหาวิทยาลัยขอตั้งงบประมาณเป็นค่าตอบแทนบุคลากร 1.4-1.5 แต่เมื่อรับงบประมาณมาแล้ว มหาวิทยาลัยกลับจ่ายให้แก่ 1.3 อีก 0.1 หักเป็นสวัสดิการเงินสมทบประกันสังคม กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ ซึ่งไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงขอให้ศาลบังคับให้มหาวิทยาลัยจ่ายอัตราเต็มตามที่ขอมา และศาลปกครองนครศรีธรรมราช ตัดสินให้คำขอถูกต้อง ขณะนี้อยู่ในชั้นอุทธรณ์
ด้วยความเคารพในคำพิพากษา ศ.ดร.สุรพล ขอเรียนว่า เป็นมายาคติของผู้กำหนดนโยบายที่มีต่อสถาบันอุดมศึกษาทุกประการ กล่าวคือ มีการคิดตามระบบราชการโดยทั่วไป โดยไม่เข้าใจความเป็นอิสระของมหาวิทยาลัย ไม่เข้าใจว่าอัตรางบประมาณที่ตั้งไว้เป็นตัวเลขเพียงระบุกับสำนักงบประมาณ กรณีเป็นข้าราชการตั้งงบประมาณเท่าไหร่ จ่ายให้เท่านั้น แต่สำหรับพนักงานมหาวิทยาลัย จะเห็นว่า พ.ร.บ.มหาวิทยาลัยแต่ละแห่งจะใช้ดุลยพินิจของสภามหาวิทยาลัยออกข้อบังคับเรื่องการบริหารงานบุคคลในเรื่องสวัสดิการเอง
“ มธ.ได้รับงบประมาณ 1.5 จ่ายเป็นเงินเดือน 1.35 อีก 0.15 นำเข้ากองทุนสวัสดิการ กองทุนประกันสังคม หรือจุฬาฯ ได้รับงบประมาณ 1.4 จ่ายเป็นเงินเดือนเพียง 1.3 เท่านั้น เป็นสิทธิของสภามหาวิทยาลัย ไม่มีอะไรต้องทำเหมือนกัน ทั้งหมดขึ้นอยู่กับดุลยพินิจ” กีรตยาจารย์ กล่าวในที่สุด
ที่กล่าวมาทั้งหมดนี้ สะท้อนให้เห็นว่า แม้แต่ผู้คนของสถาบันอุดมศึกษาแต่ละแห่งยังขาดความเข้าใจเรื่องเฉพาะของตนเอง ดังนั้น จึงไม่คิดว่าเราจะเปลี่ยนแปลงอุดมศึกษาได้มากนัก ไม่ว่าจะอยู่ในบริบทโลกที่เปลี่ยนแปลงอย่างไร แต่อยากให้เข้าใจพื้นฐานของระบบบริหารของมหาวิทยาลัยที่ถูกออกแบบ .
ภาพประกอบ:Seksan Rojjanametakul