เข้าใจการเมืองในกลุ่มประเทศ GCC: ดร.ศราวุฒิ อารีย์ (1)

กลุ่มประเทศอ่าวเปอร์เซียกลับมาร้อนระอุอีกครั้งหลัง 6 ชาติอาหรับประกอบด้วยซาอุดีอาระเบียอียิปต์บาห์เรนสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์เขตปกครองด้านตะวันออกของลิเบียและเยเมนประกาศตัดสัมพันธ์ทางการทูตกับกาตาร์ โดยอ้างว่ากาตาร์นั้นสนับสนุนกลุ่มก่อการร้ายในภูมิภาค ทั้งยังไปสานสัมพันธ์กับประเทศคู่ขัดแย้งอย่างอิหร่าน แต่ก่อนที่จะไปลงรายละเอียดความขัดแย้ง 

ดร.ศราวุฒิ อารีย์ รองผู้อำนวยการศูนย์มุสลิมศึกษา สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ชวนมาทำความรู้จักความสัมพันธ์ และความเป็นมาของกลุ่มประเทศ GCC กันก่อน

การเมืองว่าด้วยความชอบธรรม

ดินแดนส่วนใหญ่ของกลุ่มประเทศอ่าวอาหรับ 6 ประเทศ ล้วนเคยเป็นส่วนหนึ่งของอาณาจักรออตโตมาน (Ottoman Empire) อันเป็นอาณาจักรสุดท้ายที่ยิ่งใหญ่ของโลกอิสลาม การล่มสลายของอาณาจักรออตโตมานในปี 1923 ทำให้ดินแดนต่าง ๆ ในอ่าวอาหรับดังกล่าวกลายเป็นเมืองขึ้นของจักรวรรดิอังกฤษ หรืออย่างน้อยก็เป็นดินแดนที่อังกฤษมีอิทธิพลอยู่สูง

ประวัติศาสตร์การเมืองสมัยใหม่ของกลุ่มประเทศอ่าวอาหรับทั้ง 6 ค่อนข้างมีพัฒนาการที่คล้ายคลึงกัน นั่นคือเจ้าผู้ครองนครในแต่ละท้องที่ล้วนเติบโตมาจากการเป็นผู้นำของตระกูลชนเผ่าใหญ่ ๆ ในดินแดนอาระเบียมาก่อน เช่น ตระกูลอิบนุสะอูด (Ibn Saud) แห่งซาอุดิอาระเบีย ชนเผ่าอุตัยบาอฺ (Utaiba) ของคูเวต ตะกูลอัฏ-ฏอนี (Al-Thani) แห่งรัฐกาตาร์ ตระกูลอัล-นะฮ์ยาน (Al-Nahyan) แห่งสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ ตระกูลอัล-เคาะลีฟะฮ์ (Al-Khalifah) แห่งบาห์เรน และตระกูลอัส-สะบาฮ์แห่งคูเวต (Al-Sabah) เป็นต้น

หลังผ่านยุคอาณานิคมตระกูลชนเผ่าเหล่านี้จึงสถาปนาตนเองเป็นราชวงศ์กษัตริย์ที่สืบทอดอำนาจทางการเมืองอย่างมั่นคงมาจนถึงปัจจุบันธรรมเนียมปฏิบัติในการสืบสันตติวงศ์อาจมีความแตกต่างกันอยู่บ้างระหว่างซาอุดิอาระเบียกับประเทศอ่าวอาหรับอื่นๆ แต่การสืบทอดอำนาจเท่าที่เคยเกิดขึ้นก็เป็นไปอย่างราบรื่นตลอดมา แม้บ้างประเทศจะมีการก่อรัฐประหารโดยรัชทายาทหรือการลอบปรงพระชนม์พระมหากษัตริย์ก็ตาม (เช่นกรณีการทำรัฐประหารที่กาตาร์ในปี 1995 แต่ก็เป็นการทำรัฐประหารที่ไม่เกิดความสูญเสียอันใด หรือการลอบสังหารกษัตริย์ที่เคยเกิดขึ้นในซาอุดิอาระเบีย)

ปัจจุบันระบอบกษัตริย์เป็นรูปแบบการปกครองที่ใช้กันอยู่อย่างกว้างขวาง ไม่ว่าจะเป็นบาห์เรน คูเวต โอมาน กาตาร์ ซาอุดีอาระเบีย อบูดาบี ดูไบ ซาร์ญะฮ์ อัจมาน อุมมุลกอยวาน ราชอัลไคห์มะฮ์ และฟูไจเราะห์ รัฐส่วนหลังทั้ง 7 นี้ ได้รวมตัวกันก่อตั้งเป็นสหพันธรัฐที่เรียกว่า “สหรัฐอาหรับเอมิเรตส์” ส่วน 5 รัฐแรกรวมกับสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ ได้รวมตัวกันจัดตั้งองค์กรความร่วมมือระดับภูมิภาคขึ้น โดยใช้ชื่อว่า “คณะมนตรีความร่วมมือแห่งอ่าว” (Gulf Corporation Council: GCC)

ในบริบทของกลุ่มประเทศอ่าวอาหรับ การสืบสันตติวงศ์ตามกรอบแนวคิดแบบเทวสิทธิ์ทำนองเดียวกันกับระบอบกษัตริย์ทั่วไปนั้นถือว่าไม่มีความชอบธรรม ความจริงมีเพียงผู้ปกครอง 1 พระองค์เท่านั้นที่เรียกตนเองว่า “กษัตริย์” คือซาอุดีอาระเบีย เพราะเหตุว่าผู้ปกครองซาอุดิอาระเบียเพียงต้องการได้รับการยอมรับนับถือจากมหาอำนาจเดิมอย่างอังกฤษและฝรั่งเศส (ในยุคนั้น) มากกว่าต้องการที่จะให้ประชาชนของพระองค์เกิดความภาคภูมิใจ อย่างไรก็ตาม ผู้ปกครองส่วนใหญ่มักใช้ยศตำแหน่งอย่างอื่นแทน เช่น “เชค” (หัวหน้าเผ่า ผู้อาวุโส พ่อเฒ่าที่ปกครองครอบครัว หัวหน้า) “อมีร” (หัวหน้า) “อิหม่าม” (ผู้นำ) เป็นต้น ซึ่งค่อนข้างจะสอดคล้องกับความเชื่อและประเพณีปฏิบัติของชาวอาหรับมากกว่า ส่วนการใช้คำราชาศัพท์สำหรับมุสลิมอาหรับแล้วจะใช้เฉพาะกับพระเจ้าองค์เดียวเท่านั้น[1]

ความชอบธรรมของระบอบกษัตริย์ในโลกอาหรับไม่ได้เกิดขึ้นจากกรอบคิดเรื่องอำนาจเทวสิทธิ์เหมือนอย่างระบอบกษัตริย์ทั่วไป แต่ความชอบธรรมในการปกครองของกษัตริย์อาหรับมาจาก 3 แหล่งหลักๆ คือ

1. อิสลามถูกใช้เป็นแหล่งที่มาแห่งความชอบธรรมสำคัญลำดับแรกของราชวงศ์กษัตริย์ต่างๆ ความชอบธรรมในด้านนี้ถูกใช้ไม่เฉพาะแต่ราชวงศ์กษัตริย์ในอ่าวอาหรับ 6 ประเทศเท่านั้น แต่ยังรวมถึงราชวงศ์กษัตริย์ในโลกอาหรับอื่น ๆ ด้วย เช่น กษัตริย์ฮัซซันที่ 2 แห่งโมร็อกโก ได้อ้างการสืบทอดประวัติต้นตระกูลของราชวงศ์ ย้อนไปถึงความเกี่ยวดองทางสายเลือดกับศาสนทูตมุฮัมมัด โดยอ้างอิงถึงยุคปลายของศตวรรษที่ 8 ที่อิดริส (Idris) หลานชายคนโตของเคาะลีฟะฮ์อาลี[2] ได้เดินทางมาถึงโมร็อกโก ท่านได้รับการสนับสนุนที่นั่น และได้ก่อตั้งราชวงศ์ อิดริสิ (Idrisi dynasty) ขึ้น ส่วนกษัตริย์ฮุสเซนแห่งจอร์แดน ก็ได้กล่าวถึงตระกูลฮาชิไมต์ของพระองค์ว่า แต่เดิมเป็นส่วนหนึ่งของเผ่ากุรอยซ์ ซึ่งเป็นเผ่าที่ศาสนทูตมูฮัมมัดสังกัดอยู่ ในขณะที่ตระกูลสะอูดแห่งซาอุดีอาระเบีย ก็ย้อนนับอดีตของต้นตระกูลกลับไปถึงเผ่าอัดนาน (Adnani Tribe) ซึ่งเป็นเผ่าของศาสนทูตมูฮัมมัด ศาสดาท่านสุดท้ายของอิสลามเช่นกัน

2. แหล่งที่มาแห่งความชอบธรรมที่สำคัญลำดับถัดมา คือเรื่องตระกูลและเผ่าพันธุ์ ตระกูลสะอูดของซาอุดีอาระเบีย ตระกูลศอบะฮ์ (Sabah) ของคูเวต และตระกูลเคาะลีฟะฮ์ (Khalifah) ของบาห์เรน ล้วนมีต้นสายมาจากเผ่าอุนัยซา (Unaiza) ซึ่งเป็นเผ่าที่อพยพมาจากทางตอนเหนือของซีเรีย แล้วเข้ามาอาศัยอยู่ในคาบสมุทรอาหรับเมื่อศตวรรษที่ 17 และ 18 แต่มีเพียงราชอาณาจักรซาอุดีอาระเบีย หรือ “Al-Mamalak al-Arabiyyah al-Saudiyyah” เท่านั้น ที่เรียกชื่อราชวงศ์ตามชื่อของบิดาผู้ก่อตั้งประเทศคือ อิบนุ สะอูด ราชตระกูลสะอูดประกอบไปด้วยสมาชิกที่เป็นเจ้าชายประมาณ 5,000 ถึง 7,500 พระองค์ (แม้ว่าสายการสืบทอดอำนาจจะจำกัดขอบเขตอยู่เฉพาะพระโอรสของกษัตริย์อับดุล อะซิซ อัล-สะอูด (ผู้ก่อตั้งประเทศ) เท่านั้นก็ตาม) ด้วยเหตุนี้ การแข่งขันทางการเมืองภายในระหว่างเจ้าชายต่างๆ จึงมักเกิดขึ้น ส่วนราชตระกูลอัฏ-ฏอนี (Al-Thani) ของกาตาร์นั้น ประกอบไปด้วยสมาชิกจำนวนกว่า 2 แสนคน หรือคิดเป็น 1 ใน 5 ของประชากรทั้งหมดของกาตาร์ ด้วยเหตุนี้ จึงไม่แปลก ที่บรรดาเจ้าชายของกาตาร์ทั้งหลาย จะดึงประชาชนกลุ่มต่างๆ เข้ามาเป็นพันธมิตร เพื่อต่อกรกับเจ้าชายของอีกฝ่ายหนึ่ง[3]

อัตลักษณ์ของเผ่ายังคงเป็นปัจจัยสำคัญของการเมืองระหว่างรัฐอีกด้วย การจะผูกมิตรหรือเป็นศัตรูกับใคร ต้องคำนึงถึงความสำเร็จในอนาคตข้างหน้ามากพอ ๆ กับการคำนึงถึงความทรงจำในอดีต ยกตัวอย่างเช่น จนกระทั่งขณะนี้ สหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ก็มีแค่ตัวแทนระดับอุปทูตอยู่ในโอมาน ส่วนโอมานก็ไม่มีตัวแทนทางการทูตประจำอยู่เลยในสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ ทั้งนี้เป็นเพราะสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์เคยถูกอ้างว่าเป็นส่วนหนึ่งของโอมาน เช่นเดียวกันกับกรณีของอบูดาบี ที่อ้างสิทธิเหนือรัฐดูไบ และกรณีของบาห์เรนที่อ้างสิทธิเหนือกาตาร์ ซึ่งก่อให้เกิดความหวาดระแวงที่ยังคงค้างคาอยู่ในใจของแต่ละฝ่าย

ตระกูลฮาชิไมต์เคยเป็นผู้พิทักษ์ศาสนสถานอันประเสริฐในมักกะฮ์นับตั้งแต่ศตวรรษที่ 10 แต่ในปี 1925 อับดุล อะซิซ อัล-สะอูด ได้โค่นล้มราชวงศ์ฮาชิไมต์ของกษัตริย์ ชารีฟ ฮุสเซน ลง ถือเป็นความทรงจำที่ขมขืนสำหรับตระกูลฮาชิไมต์แห่งจอร์แดน นับตั้งแต่ปี 1986 กษัตริย์ฟาฮัดแห่งซาอุดีอาระเบียได้เรียกพระองค์ว่าเป็น “ข้ารับใช้แห่งศาสนสถานอันประเสริฐ” (Servant of the Holy Places: Khadim al-Haramain) ในขณะที่โอรสองค์ใหญ่ของกษัตริย์ ชารีฟ ฮุสเซน หรือกษัตริย์ ฮุสเซน แห่งจอร์แดน ก็มีการรื้อฟื้นชื่อบรรพบุรุษของตระกูล และชอบที่จะถูกเรียกพระองค์เองว่า ชารีฟ ฮุสเซน ฉะนั้น ความไม่ไว้เนื้อเชื่อใจระหว่าง 2 ตระกูลอันเกิดจากความทรงจำในอดีต จึงยังคงดำรงอยู่

3. ความชอบธรรมทางการเมือง (ซึ่งมีความสำคัญที่สุดในช่วงสถานการณ์ปกติ) ถือเป็นปัจจัยลำดับที่สาม อันเป็นความชอบธรรมจากผลงานการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ปกครองมากกว่าจะเป็นลักษณะ “การเป็นตัวแทนแห่งตน” (representation) ของประชาชนพลเมือง กล่าวคือความชอบธรรมดังกล่าวนี้เกิดขึ้นในรูปแบบ “ประชาธิปไตยทะเลทราย” (desert democracy) หรือการที่ประชาชนทุกคนจะได้รับการประกันในการเข้าถึงผู้ปกครองของพวกเขาโดยตรงเป็นการส่วนตัว แล้วนำปัญหาขึ้นทูลเกล้า เพื่อแสวงหาการแก้ไขช่วยเหลืออย่างเป็นกันเอง

สำหรับกฎหมายเพื่อใช้ในการบริหารราชการแผ่นดินในกลุ่มประเทศอ่าว 6 ประเทศนั้น ส่วนใหญ่มีที่มาจากพระราชกฤษฎีกา (Nizams) ของกษัตริย์ ที่จะต้องสอดคล้องกับหลักกฎหมายอิสลาม (ชารีอะฮ์)[4] อย่างเคร่งครัด อย่างไรก็ตาม การริเริ่มที่จะนำเอาสิทธิและหน้าที่ของพลเมืองเข้าไปไว้ในรัฐธรรมนูญขั้นพื้นฐานก็มีให้เห็นเพิ่มมากขึ้น คูเวตได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญเมื่อวันที่ 12 พฤศจิกายน 1962 สหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ประกาศใช้เมื่อวันที่ 18 กรกฎาคม 1971 กาตาร์ประกาศใช้เมื่อวันที่ 2 เมษายน 1972 ซึ่งมีการแก้ไขปรับปรุงเมื่อวันที่ 22 เมษายน ในปีเดียวกัน ส่วนบาห์เรนนั้นประกาศใช้รัฐธรรมนูญเมื่อวันที่ 6 ธันวาคม 1972 

การสืบทอดราชบัลลังก์ของราชวงศ์กษัตริย์ในกลุ่มประเทศอ่าวอาหรับถือเป็นประเด็นสำคัญที่หลายฝ่ายให้ความสนใจ กษัตริย์ฮุสเซนแห่งจอร์แดนนับเป็นกษัตริย์ที่ครองราชย์อย่างยาวนานที่สุดถึง 42 ปี ก่อนจะสิ้นพระชนม์ด้วยโรคมะเร็ง และส่งมอบอำนาจต่อไปให้พระโอรสของพระองค์เองอย่างราบรื่น ในซาอุดีอาระเบีย แม้จะมีการสืบทอดราชบัลลังก์จากกษัตริย์อับดุลลอฮ์ไปสู่กษัตริย์ซัลมานเมื่อไม่นานมานี้ แต่การเมืองภายในก็ยังไม่มีความมั่นคงนัก เพราะกษัตริย์ซัลมานขึ้นครองราชย์ในวัยที่ชรามากแล้ว ในโอมานนั้นสุลต่านกอบูส (Qaboos) ยังมิได้เข้าพิธีอภิเษกสมรส ในรัฐซาร์ญะฮ์ เชคสุลต่าน อัล-กอซิมี (Sheikh Sultan-Qassimi) ถูกโค่นราชบัลลังก์โดยพระอนุชาของพระองค์เมื่อปี 1987 ในปลายปี 1995 ผู้ปกครองของกาตาร์ถูกโค่นราชบัลลังก์โดย เชค ฮามัด อัฏ-ฏอนี (Sheikh Hamad al-Thani) ซึ่งเป็นโอรสของพระองค์เอง

ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา ระบอบกษัตริย์ในกลุ่มประเทศอ่าวเกือบทั้งหมด ถูกท้าทายโดยพลังอำนาจของกลุ่มนิยมแนวทางอิสลาม (Political Islam) และการเรียกร้องประชาธิปไตย แม้พลังทั้ง 2 ดังกล่าวจะมีการเรียกร้องที่ต่างกันบางประการ แต่พวกเขาทั้งหมดก็เห็นพ้องต้องกันถึงความไม่เหมาะสมของระบบการสืบทอดอำนาจทางสายเลือด พลังท้าทายดังกล่าวถือเป็นภัยคุกคามต่อบรรดาระบอบกษัตริย์ในกลุ่มอ่าวอาหรับทั้งหลาย ด้วยเหตุนี้ จึงทำให้ผู้ปกครองต้องหาทางหยุดยั้งกระแสต่อต้าน โดยพยายามริเริ่มระบบการมีส่วนร่วมของประชาชนในระดับหนึ่ง[5] เช่น คูเวตได้จัดให้มีการเลือกตั้งหลังจากที่สามารถหลุดออกมาจากการยึดครองของอิรัก ซาอุดีอาระเบียจัดให้มีการเลือกตั้งระดับท้องถิ่นขึ้นเป็นครั้งแรกในปี 2005 หลังจากถูกกดดันจากทั้งการเมืองภายในและปัจจัยเชิงสถานการณ์ภายนอก เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม ประเทศที่ใช้ระบอบกษัตริย์ในกลุ่มประเทศอ่าวอาหรับส่วนใหญ่ ก็จัดให้มี “สภาที่ปรึกษา” (Majlis as-Shura) ซึ่งได้มาจากการแต่งตั้งมากกว่าการเลือกตั้ง และอำนาจของสภาฯ ก็คือ พิจารณาประเด็นเล็กๆ น้อยๆ ที่สถาบันกษัตริย์พอจะอนุญาตให้ได้ มิใช่เป็นคณะที่จะมีอำนาจมากำหนดกฎหมายให้มีผลบังคับใช้ แม้กระนั้นก็ตาม กระแสการต่อต้านระบอบกษัตริย์ที่เพิ่มมากยิ่งขึ้น ก็ทำให้ผู้ปกครองของหลายประเทศในกลุ่มประเทศอ่าวอาหรับเริ่มหันมาพิจารณาถึงแนวทางการปฏิรูป เพื่อให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองอย่างจริงจังและเป็นระบบมากยิ่งขึ้น[6]

แม้กระนั้นก็ตาม เจ้าผู้ครองรัฐหรือกษัตริย์ในกลุ่มประเทศ GCC ก็ยังคงมีอำนาจสูงสุดในการบริหารประเทศ ทรงคัดเลือกและแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี (ในบางกรณีก็รวมถึงคณะรัฐมนตรีด้วย) ปรกติรูปแบบการเมืองในลักษณะนี้จะไม่มีพรรคการเมืองหรือพรรคฝ่ายค้าน อำนาจการตัดสินใจทางการเมืองมักผูกขาดอยู่ที่องค์พระมหากษัตริย์หรือเจ้าผู้ครองรัฐ โดยเฉพาะเรื่องใหญ่ ๆ อย่างการต่างประเทศและปัญหาความมั่นคงของชาติ

ในส่วนของลักษณะ “Rentier State” ของกลุ่มประเทศนี้ รวมถึงการต่อรองระหว่างรัฐกับประชาชน ติดตามในตอนต่อไป