ต้องรื้อประมวลรัษฎากร-ยกเครื่องสรรพากร

 รัฐบาลไทยจัดเก็บภาษีจากธุรกิจการค้า (ไม่รวมภาษีท้องถิ่น) โดยหน่วยงานจัดเก็บภาษีของกระทรวงการคลัง 3 หน่วยงาน ได้แก่ 

กรมศุลกากร จัดเก็บภาษีตามพระราชบัญญัติศุลกากรจากการนำเข้า-ส่งออกสินค้าเป็นสำคัญ

กรมสรรพสามิต จัดเก็บภาษีตามพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิตจากสินค้าประเภทเหล้า บุหรี่ หรือสินค้าฟุ่มเฟือยเป็นหลัก

และสุดท้าย กรมสรรพากร จัดเก็บภาษีตามประมวลรัษฎากรจากการดำเนินธุรกิจการค้าทั่วไป ทั้งภาษีเงินได้ ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษธุรกิจเฉพาะ และอากรแสตมป์

อย่างไรก็ตามเป็นที่น่าสังเกตว่า ขณะที่ในปัจจุบันรัฐบาลมีการยกร่างแก้ไขกฎหมายศุลกากร และกฎหมายสรรพสามิตให้มีความทันสมัย มีประสิทธิภาพ และเป็นธรรม เรียบร้อยแล้ว

แต่กรณีประมวลรัษฎากร ซึ่งเป็นกฎหมายภาษีอากรที่สำคัญอย่างยิ่ง และได้เริ่มใช้มาตั้งแต่วันที่ 1 เม.ย. 2482 จนถึงปัจจุบัน เป็นเวลากว่า 74 ปีแล้ว กลับไม่มีการพิจารณายกร่างแก้ไขทั้งฉบับเหมือนเพื่อให้ทันสมัย ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของโลกธุรกิจการค้าดังกฎหมายศุลกากร และกฎหมายสรรพสามิต แต่อย่างใด

ตรงข้าม ที่ผ่านมา มีการแก้ไขเพิ่มเติมในแต่ละคราว จะดำเนินการเฉพาะส่วน หรือบางมาตราเท่านั้น ทำให้การจัดหมวดหมู่ต่าง ๆ ไม่เป็นลำดับ ไม่ทันสมัย เช่น หากสังเกตจากรูปแบบการเขียนกฎหมาย จะเห็นได้ชัดเจนว่า หมวด 4 ภาษีมูลค่าเพิ่ม ที่ถูกบัญญัติเพิ่มเติมในประมวลรัษฎากรเมื่อปี 2535 จะกำหนดเลขมาตราเป็นรูปแบบหนึ่ง อาทิ มาตรา 83/6 แต่เมื่อพิจารณาในหมวด 3 ภาษีเงินได้ ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่มีมาก่อนหน้านี้ จะมีการกำหนดเลขมาตราไว้ที่ใช้เป็นแบบไทยดั้งเดิม อาทิ มาตรา 3 อัฎฐ หรือ มาตรา 65 ทวิ ทั้งที่เป็นบทบัญญัติภายใต้กฎหมายฉบับเดียวกันคือ ประมวลรัษฎากร จึงเห็นได้ถึงความไม่สอดคล้อง และความไม่เป็นปัจจุบันของกฎหมายภาษีฉบับนี้

ด้วยเหตุนี้ รัฐบาล จึงควรเร่งแก้ไขประมวลรัษฎากรแบบยกเครื่อง เพื่อนอกจากให้ทันสมัยทันต่อการเปลี่ยนแปลงของการค้าโลก และยังเป็นการอุดช่องโหว่ต่างๆ เพื่อป้องกันภาษีรั่วไหลอีกด้วย

แนวคิดในการปรับปรุง แก้ไขประมวลรัษฎากร จึงควรดำเนินการดังนี้

1) ปรับปรุงบทบัญญัติเดิม ให้ชัดเจน และมีความทันสมัย

รูปแบบของกฎหมาย ควรต้องปรับปรุงให้ง่ายต่อความเข้าใจ มีความสอดคล้อง ชัดเจน ต่อเนื่อง สอดคล้องรับกันทั้งฉบับ ช่วยลดการใช้ดุลพินิจ ทำกฎหมายให้ชัดเจน ไม่เปิดช่องให้ต้องมาตีความภายหลัง ซึ่งจะเป็นไปตามหลักการ Simplification (หรือการทำกฎหมายภาษีอากรให้ประชาชนสามารถเข้าใจง่ายขึ้น) อันเป็นหลักการสำคัญข้อหนึ่งของระบบภาษีอากรที่ดี

อย่างไรก็ดี หากพิจารณาถึงหลักการของกฎหมายภาษีอากร เช่น ฐานภาษี ผู้มีหน้าที่เสียภาษี วิธีการคำนวณของภาษีต่าง ๆ จากบทบัญญัติ ถือได้ว่าราว ๆ ร้อยละ 80 มีโครงสร้างที่เป็นสากล และทันสมัยดีอยู่แล้ว คงมีบทบัญญัติเพียงร้อยละ 20ที่ไม่เป็นปัจจุบันและต้องทบทวนแก้ไข ซึ่งเป็นเรื่องระบบการประเมิน การอุทธรณ์ อายุความ และการควบคุมกำกับเป็นสำคัญ โดยเฉพาะในแง่กระบวนการ อย่างการออกหมายเรียกตรวจสอบ การประเมิน หรือการอุทธรณ์ รวมถึงโครงสร้างของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ควรต้องปรับแก้ เช่น การมีอธิบดีกรมการปกครองเป็นกรรมการเพียงฝ่ายเดียว โดยอาจทบทวนแก้ไข เปิดทางให้ผู้แทนสำนักงานกฤษฎีกา หรือผู้ทรงคุณวุฒิที่มีประสบการณ์ทางด้านกฎหมายภาษี ได้เข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้นกว่าในอดีต เป็นต้น

2) เพิ่มเติมเรื่องใหม่ ๆ ให้ทันต่อสภาวการณ์ธุรกิจโลกยุคปัจจุบัน

กรณีมาตรการจัดเก็บภาษีธุรกิจอีคอมเมิร์ซที่กระทรวงการคลังกำลังพิจารณาร่วมกับกรมสรรพากร ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) และกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม (ดีอี) นั้น หากจะมีการยกร่างประมวลรัษฎากรใหม่ ก็ควรให้มีการยกร่างหมวดภาษีอีคอมเมิร์ซขึ้นมาไว้ในประมวลรัษฎากรเป็นการเฉพาะ เพื่อระบุให้ชัดเจนว่า ใครที่จะต้องเข้ามาอยู่ในระบบบ้าง และผู้ขายต้องลงทะเบียนกับกรมสรรพากรอย่างไร

นอกจากนี้ ยังจะต้องเพิ่มบทบัญญัติว่าด้วยการตั้งราคาโอน หรือทางสากลเรียกว่า Transfer Pricing ด้วย เพื่อป้องกันการถ่ายโอนกำไรของบริษัทข้ามชาติ รวมถึงมาตรการป้องกันการตั้งทุนต่ำ (Thin Capitalization) หรือการถ่ายโอนกำไรไปยังบริษัทแม่ต่างประเทศในรูปของดอกเบี้ย ในลักษณะของการกู้เงินหรือขายหุ้นกู้ระหว่างบริษัทแม่และลูก ซึ่งน่าจะมีการกำหนดเพดานหรือสัดส่วนหนี้ต่อทุน เพราะเรื่องนี้กระทบกับรายได้ภาษีของประเทศไทย เนื่องจากตามปกติ บริษัทลูกจ่ายเงินปันผลไปให้บริษัทแม่ แต่กรณีนี้จะจ่ายในรูปดอกเบี้ยหุ้นกู้ ทำให้สามารถหักรายจ่ายในประเทศได้เพิ่มขึ้นอีกด้วย

ดังนั้น จึงต้องมีการกำหนดเกณฑ์กำหนดว่า สัดส่วนหนี้ต่อทุนเป็นเท่าไหร่ และกำหนดเพดานให้หักรายจ่ายได้เป็นจำนวนลดลงให้สอดคล้องกัน ย่อมช่วยลดปัญหาการหลีกเลี่ยงภาษีต่าง ๆ ลงได้ ซึ่งปัจจุบัน ประมวลรัษฎากรยังมีช่องว่างตรงนี้อยู่มาก อย่างไรก็ตาม การเพิ่มเติมเรื่องใหม่ ๆ นี้ ต้องอยู่บนหลักการว่า จะไม่ส่งผลกระทบให้ผู้เสียภาษีถูกต้องมีภาระภาษีเพิ่มขึ้นแต่อย่างใด เพราะหน้าที่ของผู้เสียภาษียังเป็นไปเหมือนเดิม แต่กฎหมายจะจัดระบบในการควบคุมกำกับการเสียภาษีของกรมสรรพากรให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น สิ่งที่จะกระทบคือทำให้หลีกเลี่ยงภาษีได้ยากขึ้นเท่านั้น

3) แก้ไขให้สอดคล้องกับกฎหมายจัดเก็บภาษีฉบับอื่น ๆ

การแก้ไขประมวลรัษฎากรเพื่อให้มีความสอดคล้องและบูรณาการไปพร้อมกับกฎหมายภาษีอากรของหน่วยงานจัดเก็บอีกสองแห่ง ได้แก่ กรมศุลกากร และกรมสรรพสามิต นั้น มีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะการทำธุรกิจ การค้า ในปัจจุบัน ผู้มีหน้าที่เสียภาษีมิได้เกี่ยวข้องกับหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งเพียงลำพัง การนำเข้า ส่งออกสินค้า จำต้องติดต่อทั้งสามกรมจัดเก็บภาษี ทั้งภาษีศุลกากร ภาษีสรรพสามิต ภาษีมูลค่าเพิ่ม และภาษีอื่น ๆ เช่น ภาษีเงินได้ เมื่อมีปัญหาโต้แย้งภาระภาษีเกิดขึ้น

ความไม่สอดคล้องกันของกฎหมายจัดเก็บภาษีต่าง ๆ จะสร้างภาระต่อผู้เสียภาษี และไม่เกิดประโยชน์ต่อประสิทธิภาพจัดเก็บภาษีของรัฐแต่อย่างใด เช่น กรณีอายุความ ในคดีภาษีนำเข้าของกรมศุลกากร กำหนดอายุความ 10 ปี ส่วนกรมสรรพสามิตกำหนดอายุความ 5 ปี ส่วนคดีภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) อายุความ 2 ปีขยายได้เป็น 5 ปี เป็นต้น หรือเช่นการปรับปรุงเรื่องการเปิดเผยข้อมูล เพื่อให้สามารถเชื่อมโยงข้อมูลกับหน่วยงานอื่น ๆ ได้ เพราะปัจจุบัน กรมสรรพากรจะไม่เปิดเผยข้อมูลการเสียภาษี เนื่องจากเห็นว่า มาตรา 10 แห่งประมวลรัษฎากร ได้ห้ามไว้ แม้ว่าข้อมูลนั้นจะใช้ในทางราชการระหว่างหน่วยงานจัดเก็บภาษีทั้งสามก็เปิดเผยไม่ได้ ทำให้เกิดปัญหาในการทำงานบูรณาการอย่างยิ่ง ควรต้องแก้ไขให้สอดคล้องกัน เพื่อสร้างประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษี และในเวลาเดียวกัน จะสร้างความสะดวกต่อผู้เสียภาษีสำหรับการปฏิบัติตามกฎหมายให้ถูกต้องมากยิ่งขึ้น

มีข่าวยืนยันว่า พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีรับรู้ถึงปัญหาที่เกิดขึ้นแล้วได้พยายามเร่งรัดให้กระทรวงการคลัง เร่งแก้ไขประมวลรัษฎากรทั้งฉบับเช่นเดียวกับกฎหมายศุลกากรและกฎหมายสรรพาสามิต แต่ไม่ได้รับการตอบสนองจากผู้บริหารระดับสูงในกระทรวงการคลังและกรมสรรพากรเท่าที่ควร พล.อ.ประยุทธ์จึงได้ขอให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ(สนช.)แต่งตั้งคณะกรรมการหรือคณะกรรมาธิการขึ้นมาพิจารณาแก้ไขประมวลรัษฎากร เพื่อความรวดเร็ว แต่ยังคงติดขัดที่ สมาชิก สนช.บางคนกลัวว่า การแก้ไขประมวลรัษฎากรจะส่งผลกระทบกับกลุ่มผลประโยชน์บางกลุ่ม ทำให้เวลาผ่านไปเกือบ 2 เดือนแล้ว ยังไม่มีความคืบหน้าใดๆในการเดินหน้าเพื่อแก้ไขประมวลรัษฎากรแต่อย่างใด

ความจริงแล้วปัญหาเรื่องการจัดเก็บภาษีที่ไร้ประสิทธิภาพ มิได้อยู่ที่ประมวลรัษฎากรเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่ผู้บริหารในกรมสรรพากรหลายยุคหลายสมัยเลือกปฏิบัติและเอื้อประโยชน์ให้แก่กลุ่มทุนและกลุ่มนักการเมืองมาตลอด จนเกิดการโกงภาษีหลายพันหลายหมื่นล้านมาตลอด

ดังนั้น พล.อ.ประยุทธ์ นอกจากต้องยกเครื่องประมวลรัษฎากรแล้ว ยังต้องยกเครื่องวิธีคิดและบุคลากรของกรมสรรพากรอีกด้วย

 หมายเหตุ : ภาพประกอบจาก MThai, ภาพโลโก้กรมสรรพากรจาก www.ar.co.th