วิเคราะห์ศาล-องค์กรอิสระใน รธน. ‘ปราบโกง’ มีอะไรใหม่-ใครอำนาจเพิ่ม?

“…สาเหตุที่ทำให้ศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งถูกจัดในหมวด 11 ถูกแยกออกมาจากหมวด 10 คือศาล ซึ่งถือเป็นครั้งแรก เพราะในรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ ถูกจัดอยู่ในหมวดศาลมาตลอดนั้น นายวัส วิเคราะห์ข้อมูลที่มาจากกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) บางราย และตุลาการศาลรัฐธรรมนูญบางรายว่า อาจเกิดจากสาเหตุสำคัญ 3-4 ประการ ได้แก่ ศาลรัฐธรรมนูญมีเนื้องานที่เกี่ยวกับการเมืองมากเกินไป กระทั่งหลายคนตั้งฉายาให้ว่า ‘ศาลการเมือง’ ?...”

ผ่านมาเกือบเดือนแล้ว ภายหลังสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวมหาวชิราลงกรณ บดินทรเทพยวรางกูร พระราชทานรัฐธรรมนูญปี 2560 เมื่อวันที่ 6 เม.ย. ที่ผ่านมา

ท่ามกลางเสียงวิพากษ์วิจารณ์ดัง ๆ มาจากหลายฝ่าย ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายการเมือง หน่วยงานรัฐบางแห่ง หรือแม้แต่องค์กรอิสระบางองค์กร สวนทางเสียงชื่นชมจากอีกหลายฝ่ายที่เห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ หรือที่เรียกกันว่า ‘ฉบับปราบโกง’ คือหนึ่งในรัฐธรรมนูญที่ช่วยแก้ไขปัญหาความขัดแย้งให้คนในชาติได้

ประจวบเหมาะกับในวันที่ 3 พ.ค. 2560 ครบวาระศาลรัฐธรรมนูญ ก่อตั้งมา 19 ปี จึงจัดงานสัมมนาเรื่อง ‘มิติของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่’ โดยเชิญ ‘บิ๊ก’ องค์กรอิสระ-ศาล-รัฐบาล มาร่วมด้วย ได้แก่ นายวัส ติงสมิตร ประธานกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) นายนพดล เฮงเจริญ รองประธานศาลปกครองสูงสุด นายวรพจน์ วิศรุตพิชญ์ รองประธานศาลปกครองสูงสุด นายสุทิน นาคพงษ์ รองประธานศาลอุทธรณ์ มีนายปัญญา อุดชาชน ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ เป็นผู้ดำเนินรายการ

ขณะที่นายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี กล่าวปาฐกถาหัวข้อ ‘หลักนิติธรรมตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่’ สรุปใจความได้ว่า รัฐธรรมนูญ ‘ฉบับปราบโกง’ อาวุธหลักที่ใช้คือ ‘หลักนิติธรรม’ โดยยกเปรียบเหมือน ‘ยาศักดิ์สิทธิ์’ เลยทีเดียว พร้อมเปรยว่า เส้นทางต่อไปของอนาคตไทยมีอยู่ 3 เส้นทาง คือ ปฏิรูป ยุทธศาสตร์ชาติ และปรองดอง ตามที่ตั้งคณะกรรมการบริหารราชการแผ่นดินตามกรอบการปฏิรูปประเทศ ยุทธศาสตร์ชาติ และความสามัคคีปรองดอง (ป.ย.ป.) ขึ้นมาดูแล

(อ่านประกอบ : หลักนิติธรรมยาศักดิ์สิทธิ์ปราบโกง! ‘วิษณุ’ชี้ต่อไปไทยมี 3 เส้นทางสู่ปฏิรูป-ปรองดอง)

สำหรับประเด็นหลักในงานสัมมนา ‘มิติของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่’ มีหลากหลาย ทั้งในหมวดกระบวนการยุติธรรม การได้มาซึ่งคณะรัฐมนตรี ส.ส. ส.ว. องค์กรอิสระ เป็นต้น

สำนักข่าวอิศรา www.isranews.org เลือกเฉพาะประเด็นเกี่ยวกับศาล-องค์กรอิสระว่า ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ มีอะไรเปลี่ยนแปลง-เพิ่มเติมขึ้นบ้าง

พร้อมกับสาเหตุสำคัญว่า ทำไมถึงต้องแยกหมวดศาลรัฐธรรมนูญ ออกจากหมวดศาลอื่น ๆ (ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลทหาร) ?

เบื้องต้น นายวัส ติงสมิตร ประธาน กสม. อธิบายในหมวด 10 คือหมวดศาล ย่อยออกเป็นศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลทหาร ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงค่อนข้างน้อย เช่น ศาลปกครอง ในมาตรา 197 จะไม่มีการอุทธรณ์แล้ว จะมีการแค่ศาลปกครองชั้นต้น กับศาลปกครองสูงสุดเท่านั้น

หรือในส่วนศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง สามารถอุทธรณ์คดีได้ง่ายกว่าเดิม เพราะยื่นอุทธรณ์ได้โดยไม่ต้องมีหลักฐานใหม่ และมีการกำหนดให้คำตัดสินขององค์คณะที่จะพิจารณาคดีใหม่ว่า เป็นคำตัดสินของที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา อีกทั้งมีกลไกตรวจสอบองค์กรอิสระ เช่น กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ผ่านประธานรัฐสภาส่งเรื่องให้ประธานศาลฎีกาแต่งตั้งองค์คณะไต่สวนอิสระ นอกจากนี้การร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญกำหนดไปถึงการกระทำที่ขัดรัฐธรรมนูญด้วย ซึ่งอาจเป็นระเบิดเวลาสำหรับศาลรัฐธรรมนูญ เพราะเขียนไว้กว้างต่างจากรัฐธรรมนูญเมื่อปี 2550

ส่วนสาเหตุที่ทำให้ศาลรัฐธรรมนูญ ถูกจัดในหมวด 11 โดนแยกออกมาจากหมวด 10 คือศาล ซึ่งถือเป็นครั้งแรก เพราะในรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ ถูกจัดอยู่ในหมวดศาลมาตลอดนั้น นายวัส วิเคราะห์ข้อมูลที่มาจากกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) บางราย และตุลาการศาลรัฐธรรมนูญบางรายว่า อาจเกิดจากสาเหตุสำคัญ 3-4 ประการ ได้แก่ ศาลรัฐธรรมนูญมีเนื้องานที่เกี่ยวกับการเมืองมากเกินไป

กระทั่งหลายคนตั้งฉายาให้ว่า ‘ศาลการเมือง’ ?

นอกจากนี้ยังมีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย และร่างกฎหมายต่าง ๆ รวมถึงวินิจฉัยอำนาจหน้าที่ของ ส.ส. ส.ว. สมาชิกรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และองค์กรอิสระ ซึ่งค่อนข้างแตกต่างจากองค์กรตุลาการอื่น ๆ รวมถึงอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญยังกระจัดกระจายไปอยู่ในหลายหมวด หลายมาตรา เช่น มาตรา 49 วินิจฉัยว่า ใครกระทำการโดยใช้สิทธิหรือเสรีภาพเพื่อล้มลางการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือมาตรา 82 สมาชิก ส.ส. หรือ ส.ว. คนหนึ่งใดสิ้นสุดลง เป็นต้น

นอกจากนี้ยังมีมาตราสำคัญคือ มาตรา 212 ในการที่ศาลใช้บทบัญญัติแห่งกฎหมายบังคับคดีใด ถ้าศาลเห็นเอง หรือคู่ความโต้แย้งพร้อมด้วยเหตุผลว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมายนั้นต้องด้วยมาตรา 5 และยังไม่มีคำวินิจฉัย ให้ศาลส่งความเห็นนั้นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย

(มาตรา 5 บัญญัติว่า รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับ หรือการกระทำใด ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ บทบัญญัตินั้นหรือการกระทำนั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้

เมื่อไม่มีบทบัญญํติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้กระทำการนั้นหรือวินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข)

ทั้งนี้การเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญในกลไกในมาตรา 212 คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ใช้ได้ในคดีทั้งปวง ดังนั้นจะมีผลกระทบกระเทือนอะไรต่อคำพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลทหารบ้าง ซึ่งอาจเกิดปัญหาการตีความมากมาย

อย่างไรก็ดีมาตรานี้ยังมีทางออกคือ หากคำพิพากษาถึงที่สุดแล้ว บุคคลผู้ที่เคยถูกคำพิพากษาดังกล่าวจะกลายเป็นผู้ไม่เคยกระทำความผิดตามกฎหมายดังกล่าว หรือหากบุคคลใดรับโทษแล้ว ให้ปล่อยตัวไป แต่ไม่สามารถเรียกร้องสิทธิชดเชยหรือค่าเสียหายใด ๆ ได้ แต่ปัญหาคือในส่วนของโทษทางวินัย จะทำอย่างไร รัฐธรรมนูญปี 2560 ยังไม่ได้ตอบโจทย์นี้ ต้องตีความกันต่อไป

ส่วนประเด็นเรื่องอำนาจหน้าที่ขององค์กรอิสระ นายนพดล เฮงเจริญ รองประธานศาลปกครองสูงสุด วิเคราะห์ว่า ความสำเร็จและล้มเหลวขององค์กรอิสระมีอยู่ 3 ปัจจัย หนึ่ง มิติในรัฐธรรมนูญกำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรอิสระเพิ่มขึ้นจากเดิมอย่างไร วางหลักในการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ปฏิบัติงานขององค์กรอิสระอย่างไรบ้าง เพราะเท่าที่ทราบมีการกำหนดคุณสมบัติเข้มข้นมาก การสรรหายิ่งเข้มข้นตามไปด้วย สองความคาดหวังของประชาชนที่มีต่อองค์กรอิสระ และสาม การปฏิบัติหน้าที่จริงเป็นอย่างไร

สำหรับองค์กรอิสระที่สำคัญ ๆ เช่น คณะกรรมการการเลือกตั้ ง(กกต.) มีหน้าที่ต้องคัดคนดีเข้าสู่ระบบ จากเดิมกำหนดให้มีอำนาจให้ ‘ใบเหลือง-ใบแดง’ แก่ผู้สมัครรับเลือกตั้งที่ปรากฏหลักฐานชัดเจนว่า ทุจริต หรือมีส่วนร่วมในการทุจริต ทำให้การเลือกตั้งไม่โปร่งใสเที่ยงธรรม อาจถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งชั่วคราว และจัดการเลือกตั้งใหม่ แต่คราวนี้เพิ่ม ‘ใบดำ’ คือให้ส่งเรื่องไปยังศาลฎีกา เพื่อเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งแก่ผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งด้วย ซึ่งตรงนี้เป็นการตัดสิทธิทางการเมืองตลอดชีวิต เรียกได้ว่า ‘ประหารชีวิตทางการเมือง’ ไม่สามารถเป็น ส.ส. ส.ว. หรือดำรงตำแหน่งใด ๆ ในองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอิสระต่าง ๆ ได้

นอกจากนี้ในมาตรา 170 ยังให้อำนาจส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสมาชิกสภาพของ ส.ส. ส.ว. คณะรัฐมนตรี สิ้นสุดลงหรือไม่ด้วย โดยขณะนี้มี ‘มือดี’ ยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยแล้ว

ขณะเดียวกันกระบวนการคัดสรรเข้มงวดขึ้นมาก นอกจากคุณสมบัติแล้ว ยังพิจารณาเรื่องทัศนคติที่เหมาะสม จุดสำคัญของ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ (กฎหมายลูก) ระบุถึงความต่อเนื่องของผู้ดำรงตำแหน่งอยู่ หากไม่มีลักษณะต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ จึงสามารถทำหน้าที่ต่อไปได้ ตรงนี้ต้องรอดูว่าสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) จะพิจารณาอย่างไร เพื่อเป็นแนวทางในการพิจารณากรรมการในองค์กรอิสระอื่น ๆ ด้วย

ส่วนคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นอีกหนึ่งองค์กรที่สำคัญมาก เพราะเป็นองค์กรมุ่งขจัดคนไม่ดีออกจากระบบ มีอำนาจไต่สวน ให้ความเห็น ไม่ว่ากรณีทุจริตต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ใช้อำนาจขัดกับรัฐธรรมนูญ กรณีร่ำรวยผิดปกติ ล่าสุดสามารถไต่สวนผู้ไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานจริยธรรม หรือฝ่าฝืนมาตรฐานจริยธรรมอย่างร้ายแรงได้ ก่อนส่งเรื่องให้กับศาลฎีกาพิจารณา

นอกจากนี้ยังเพิ่มอำนาจให้ ป.ป.ช. จัดทำแผนยุทธศาสตร์ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต เพื่อขับเคลื่อน และติดตามหน่วยงานภาครัฐ กรณีหน่วยงานภาครัฐใดไม่ดำเนินการสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ ป.ป.ช. ให้แจ้งคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติทราบ และให้ถือว่าหน่วยงานภาครัฐดังกล่าวใช้อำนาจขัดต่อบทบัญญัติแห่งกฏหมาย และถูก ป.ป.ช. ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ด้วย

ทั้งนี้ในมาตรา 42 ระบุชัดเจนว่า การวินิจฉัยชี้ขาดของ ป.ป.ช. ตามกฎหมายลูก เป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญ เป็นการดำเนินการตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ทางแพ่ง จึงไม่อยู่ในเงื่อนไขการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง

ท้ายสุดคณะกรรมการการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.) ที่กำกับดูแลสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) มีอำนาจในการตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน เน้นหนักไปทางวินัยงบประมาณ และวินัยทางการคลัง เพิ่มอำนาจหน้าที่ในการส่งลงโทษทางปกครองสำหรับผู้ฝ่าฝืนวินัยงบประมาณการเงิน และการคลังด้วย จากเดิมมีแค่โทษปรับ แต่ต้องดูกฏหมายลูกด้วยว่า จะมีหลักเกณฑ์อย่างไร ลงโทษอย่างไร ซึ่งตรงนี้เปรียบเสมือนการกระทำของศาลชั้นต้น หากผู้ใดไม่พอใจผล สามารถฟ้องต่อศาลปกครองได้ ดังนั้น คตง. ต้องปรับการทำงานให้มีมาตรฐานเทียบได้กับศาลชั้นต้น

ขณะเดียวกันเพิ่มอำนาจให้ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน หากปรากฏข้อเท็จจริง หรือพยานหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่า ผู้ใดใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินโดยทุจริตต่อหน้าที่ หรือส่งผลให้การเลือกตั้งไม่บริสุทธิ์ยุติธรรม สามารถส่งเรื่องให้ ป.ป.ช. และ กกต. ดำเนินการได้ทันที เพราะจุดประสงค์ของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องการให้องค์กรอิสระอยู่ในขอบข่ายงานของตัวเอง เพื่อให้มีความชัดเจนเกี่ยวกับอำนาจในการไต่สวน

ทั้งหมดคือบทวิเคราะห์-เบื้องหลัง เกี่ยวกับการเพิ่มเติมอำนาจหน้าที่ของศาลยุติธรรม ศาลปกครอง ศาลรัฐธรรมนูญ และองค์กรอิสระต่าง ๆ ที่สำคัญ ว่าอยู่จุดไหนในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้

ส่วนจะ ‘ปราบโกง’ ได้จริงตามเสียงลือเสียงเล่าอ้างหรือไม่ ต้องติดตามกันต่อไปอย่างใกล้ชิด!

อ่านประกอบ : รอง ปธ.ศาลปค.สับ รธน.ใหม่ ใช้ระบบเลือกตั้งเผ่าไหน-คุณสมบัติ รมต.ไม่ชัด