ร่าง พ.ร.บ.ข้าราชการอัยการ สร้างความแตกแยก-ไม่เป็นธรรม?

มีรายงานข่าวว่าคณะรัฐมนตรี ได้ให้ความเห็นชอบต่อกรณีที่อัยการสูงสุดร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการอัยการ พ.ศ. 2553 แล้วนำสู่การพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติในวาระแรก (หรืออาจ 3 วาระรวดเนื่องจากความพยายามของคนบางคนในสำนักงานอัยการสูงสุด) ในวันที่ 30 มีนาคม 2560 

กฎหมายฉบับนี้มีสาระสำคัญ คือ ให้แก้ไขอายุของพนักงานอัยการที่ดำรงตำแหน่งทางบริหารให้เหลืออยู่เพียง 65 ปี แล้วสามารถดำรงตำแหน่งอัยการอาวุโสต่อไป โดยอัยการอาวุโสไม่มีสิทธิได้รับเลือกตั้งเป็นกรรมการอัยการ (ก.อ.) ซึ่งเป็นการขัดหรือแย้งกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านประชามติแล้วในมาตรา 248 ที่กำหนดให้การบริหารงานบุคคลเกี่ยวกับพนักงานอัยการต้องดำเนินการโดยคณะกรรมการอัยการซึ่งประกอบด้วยประธานกรรมการ และบรรดาผู้ทรงคุณวุฒิบรรดาที่ได้รับเลือกจากพนักงานอัยการ ซึ่งคำว่าพนักงานอัยการนี้ย่อมมีความหมายรวมถึงอัยการอาวุโสด้วย

อีกทั้งในมาตรา 77 ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับเดียวกันกำหนดให้ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้าน เป็นระบบเปิดเผย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเสนอร่างแก้ไขพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการอัยการฯ ขัดต่อยุทธศาสตร์ประชารัฐของรัฐบาลในเรื่องการมีส่วนร่วมตามกระบวนการประชาธิปไตยที่รัฐบาลประกาศอย่างชัดแจ้ง เพราะปราศจากการมีส่วนร่วมจากเหล่าพนักงานอัยการที่ได้รับผลกระทบจากการแก้ไขร่างพระราชบัญญัติฯ สร้างความแตกแยก สร้างความไม่เป็นธรรม ไม่เคารพสิทธิของพนักงานอัยการที่ได้ทำการสำรวจแล้วว่า จะต้องเสียสิทธิถึงสองครั้ง เพราะการกำหนดให้พนักงานอัยการดำรงตำแหน่งทางบริหารได้เพียงอายุ 65 ปีทำให้พนักงานอัยการเสียสิทธิจำนวน 519 คน (พนักงานอัยการทั้งองค์กร ณ 12 มกราคม 2560 มีจำนวน 3,626 คน) และการที่ร่างพระราชบัญญัติฯ กำหนดให้อัยการอาวุโส ไม่มีสิทธิได้รับเลือกตั้งเป็น ก.อ. เป็นการขัดหลักการสำคัญของประชาธิปไตย ในเรื่องที่ทุกคนย่อมมีสิทธิเสรีภาพเท่าเทียมกัน

การที่อ้างว่าอัยการอาวุโสไม่อยู่ในชั้นการเป็นผู้บริหารของสำนักงานอัยการสูงสุดย่อมไม่ถูกต้อง เพราะการเป็น ก.อ. ไม่ใช่การเป็นผู้บริหาร เป็นเพียงกลุ่มบุคคลที่เป็นตัวแทนหรือผู้แทนเข้ามาช่วยดูแลช่วยเหลือการทำงานของสำนักงานอัยการสูงสุดดังจะเห็นได้จากการที่คณะกรรมการ ก.อ. ประกอบด้วยบุคคลจากภายนอกที่มาจากวุฒิสภา จากคณะรัฐมนตรี จากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เป็นต้น 

ร่างพระราชบัญญัตินี้จึงทำให้พนักงานอัยการที่เป็นอัยการอาวุโสเสียสิทธิที่จะได้รับการเลือกตั้ง เป็น ก.อ. จำนวน 383 คน (คำนวณถึงวันที่ 1 ตุลาคม 2560) และทำให้พนักงานอัยการ 3,626 คน เสียสิทธิในการเลือกอัยการอาวุโสเป็น ก.อ. 

เมื่อพิจารณาถึงเรื่องอำนาจการเสนอร่างพระราชบัญญัติของอัยการสูงสุด คงต้องดูจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ซึ่งยังคงมีผลบังคับใช้อยู่ในส่วนที่เกี่ยวกับองค์กรอัยการ ได้กำหนดให้องค์กรอัยการเป็นองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญที่มีหน่วยธุรการที่เป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่น มีอัยการสูงสุดเป็นผู้บังคับบัญชาตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยกฎหมายที่บัญญัติไว้ในเรื่องการบริหารงานด้านต่างๆ คือ พระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ. 2553 ที่ตราขึ้นเพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 และพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ.2553

ในเรื่องอำนาจและหน้าที่ของอัยการสูงสุดเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลมีกำหนดไว้ในมาตรา 27 แห่ง พระราชบัญญัติองค์กรอัยการฯ ว่าอัยการสูงสุดมีอำนาจออกระเบียบประกาศหรือคำสั่งได้เท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับระเบียบหรือประกาศที่คณะกรรมการอัยการ (ก.อ.) กำหนด และพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ. 2553 ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของ ก.อ.ในเรื่องการบริหารงานบุคคลไว้ในหลายมาตรา ทำให้เห็นว่า ก.อ. มีอำนาจเหนือกว่าอัยการสูงสุดโดยมีอำนาจหน้าที่ตั้งแต่การกำหนดกรอบอัตรากำลัง กำหนดตำแหน่ง ข้าราชการ เกณฑ์คุณสมบัติของผู้สอบเข้ารับราชการฝ่ายอัยการ ควบคุมการเกษียณอายุ การออกหลักเกณฑ์ การจัดลำดับอาวุโส การกำหนดเงินเพิ่ม การเลื่อนตำแหน่ง การเลื่อนเงินเดือน การโยกย้าย การดำเนินการทางวินัย การสั่งให้ข้าราชการฝ่ายอัยการออกจากราชการ ฯลฯ โดย ก.อ. มีอำนาจในการออกระเบียบหรือประกาศเพื่อกำหนดการอื่นใดที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานบุคคลของข้าราชการฝ่ายอัยการ 

เมื่อ ก.อ. มีอำนาจในการออกระเบียบ หรือประกาศในการบริหารงานบุคคล การที่สำนักงานอัยการสูงสุดจะเสนอร่างกฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลโดยมีการเสนอแก้ไขพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานฝ่ายอัยการฯให้พนักงานอัยการพ้นจากตำแหน่งบริหารเมื่ออายุครบ 65 ปี ย่อมต้องใช้ตรรกะหรือเหตุผลเดียวกันว่าต้องเสนอร่างกฎหมายประเภทนี้ผ่าน ก.อ. ก่อนจึงจะชอบด้วยกฎหมายและหลักนิติธรรมตามนี้เช่นกัน

ส่วนเหตุผลในการการเสนอร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมระเบียบข้าราชการอัยการฯ อัยการสูงสุดได้ให้เหตุผลว่าได้เทียบเคียงกับศาลยุติธรรมซึ่งเป็นเรื่องที่น่าจะคลาดเคลื่อน กล่าวคือ แม้ศาลยุติธรรมจะไม่มีผู้พิพากษาอาวุโส เป็นกรรมการตุลาการ หรือก.ต. แต่ก.ต.ของศาลกับก.อ.ของอัยการไม่เหมือนกัน เพราะก.ต.ประกอบด้วยตัวแทนที่ได้รับการเลือกตั้งของผู้พิพากษาทุกระดับชั้น ในขณะที่ก.อ.ตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการอัยการกำหนดให้มีอัยการสูงสุดเป็นประธานก.อ.รองอัยการสูงสุด 4 คนเป็นก.อ.โดยตำแหน่งมีกรรมการ ก.อ. ซึ่งเป็นผู้ทรงคุณวุฒิ 6 คน ได้มาจากการเลือกตั้งของพนักงานอัยการทั่วประเทศ ซึ่งในปัจจุบันผู้ดำรงตำแหน่ง ก.อ.ผู้ทรงคุณวุฒิจำนวน 3 คน เป็นข้าราชการอัยการ อีก 3 คนเป็นอัยการอาวุโสที่ได้รับความไว้วางใจเลือกตั้งเข้ามา ส่วนนี้เรียกกันว่า “ก.อ.ใน” และมีอีกส่วนหนึ่งที่เรียกว่า “ก.อ.นอก” มาจากวุฒิสภา คณะรัฐมนตรี ฯลฯ จำนวน 4 คน

การที่อัยการสูงสุดเสนอร่างพระราชบัญญัติฯ ห้ามอัยการอาวุโสเป็น ก.อ. ย่อมทำให้โครงสร้างก.อ.เปลี่ยนแปลงเนื่องจากอัยการสูงสุดยังไม่มีข้อเสนอว่าจะให้คนที่มีคุณสมบัติอย่างใดเข้ามาแทน คนที่มาแทนจะมาจากการเลือกตั้ง หรือ โดยตำแหน่ง หรือจะไปเพิ่มสัดส่วนให้ก.อ. จากคนภายนอก ซึ่งต้องพิจารณาไตร่ตรองโดยรอบคอบ รับฟังความเห็นรอบด้านจากคนในองค์กรและนอกองค์กร ซึ่งขณะนี้คนในองค์กรจำนวนมากเกินกว่าครึ่งของคนในองค์กรที่ตอบแบบสอบถามที่สำนักงานคดีปกครองพิษณุโลกส่งให้ทำทางเมล์ว่า ต้องการอัยการสูงสุดที่มาจากเลือกตั้งหรือสรรหาจากคนในองค์กรที่มีคุณธรรม ธรรมาภิบาล มีความรู้ความสามารถรอบด้านที่สามารถพัฒนาองค์กรขึ้นเป็นองค์กรชั้นนำทางกฎหมายโดยมิได้อิงกับความเป็นผู้มีอาวุโสสูงสุดอีกแล้ว 

การที่อัยการสูงสุดซึ่งมีฐานะเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของหน่วยงานมีความต้องการที่จะสอบถามความคิดเห็นและระดมสมองหาข้อสรุปในการร่างพระราชบัญญัติแก้ไขระเบียบข้าราชการอัยการฯ จึงไม่ใช่เรื่องยาก เนื่องจากความเจริญทางด้านไอที แต่อัยการสูงสุดกลับไม่ทำแล้วด่วนสรุปจึงเป็นที่มาของปัญหาความชอบธรรมของร่างพระราชบัญญัติฯ ที่เสนอ และทำให้น่าขบคิดต่อไปว่ามีผู้ใดได้ประโยชน์จากการกระทำเช่นนี้ เมื่อพิจารณาจากมาตรา 24 ประกอบมาตรา 26 จะเห็นว่าในกรณีที่ตำแหน่ง ก.อ.ว่างลง แต่ยังมีก.อ.ไม่น้อยกว่า 8 คน ก.อ.ที่เหลืออยู่ก็ยังสามารถดำเนินการได้ 

ดังนั้นการที่มีอัยการสูงสุดกับรองอัยการสูงสุดอีก 4 คน รวมเป็น 5 คน แล้วเข้าประชุมร่วมกับ ก.อ.จากคนนอก 4 คน ก็สามารถเปิดประชุม และลงมติรับเข้า เลื่อน ลด ปลด ย้าย ฯลฯ อย่างใดก็ได้เพราะอัยการสูงสุดมีคะแนนอยู่ในมือถึง 5 เสียงแล้ว ซึ่งเป็นเรื่องที่น่าเป็นห่วง เพราะในช่วงการทำงานของอัยการสูงสุดคนปัจจุบันมีปัญหาให้เห็นจำนวนมากในเรื่องการกำหนดกรอบอัตรากำลังของพนักงานอัยการ เจ้าหน้าที่ธุรการที่ไม่สมดุลกับเนื้องาน มีปัญหาเรื่องการเลื่อนขั้น เลื่อนตำแหน่งเรื่องการโยกย้าย การรับอัยการผู้ช่วยโดยมีข้อครหาเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน การอบรมศึกษาดูงานในต่างประเทศ ฯลฯ ซึ่งล้วนแล้วแต่หมิ่นเหม่กับหลักการในเรื่องธรรมาภิบาล

ส่วนในกรณีที่ได้กล่าวในตอนต้นว่าร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการอัยการฯ ของอัยการสูงสุดทำให้มีพนักงานอัยการเสียสิทธิจำนวนมากในการดำรงตำแหน่งทางบริหารซ้ำสองครั้ง คือเมื่อเดือนธันวาคม 2553 หรือปีงบประมาณ 2554 ขณะที่ประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการอัยการ พ.ศ. 2553 ที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ได้มีการขยายอายุการทำงานของพนักงานอัยการจาก 60 ปีเป็น 70 ปีทำให้ผู้บริหารในขณะนั้นได้ขยายเวลาการรับราชการของตนขึ้นไป ในขณะเดียวกันกับที่พนักงานอัยการที่อยู่ในลำดับอาวุโสที่ต่ำกว่าเสียสิทธิเลื่อนตำแหน่ง โดยช้าลงไป 2 ปี 4 ปี 6 ปี ฯลฯ ตามหลักเกณฑ์ที่มีการกำหนดนับเพื่อขยายระยะเวลารับราชการอย่างเสมอภาคและเป็นธรรมเพื่อชดเชยสิทธิที่เสียไปในภายหลัง โดยใช้บทเฉพาะกาลในมาตรา 104 ที่สรุปได้ว่าภายในระยะเวลาสิบปีแรกนับแต่กฎหมายบังคับใช้ให้ข้าราชการอัยการพ้นจากตำแหน่งโดยเรียงลำดับชั้นเป็นขึ้นบันใดเพื่อชดเชยการเสียสิทธิ ซี่งการชดเชยนั้นจะสมบูรณ์ต่อเมื่อครบสิบปีของการบังคับใช้กฎหมาย (ซึ่งเหลือเวลาอีกไม่มาก) แล้วพนักงานอัยการทุกคนจะเสมอภาค ไม่มีผู้ใดเสียสิทธิ หรือได้สิทธิเหนือกว่ากัน 

ดังนั้น ถ้าอัยการสูงสุดจะแก้ไขกฎหมายโดยยกเลิกบทเฉพาะกาลในมาตรา 104 โดยทันทีย่อมเป็นเรื่องที่ไม่ถูกต้อง โดยจะส่งผลให้ข้าราชการอัยการที่อยู่ในข่ายของการบังคับใช้กฎหมายตามมาตรา 104 เดิม ต้องเสียสิทธิในการดำรงตำแหน่งทางบริหารซึ่งเป็นเกียรติและศักดิ์ศรีของข้าราชการผู้นั้นและครอบครัว และเป็นการทำลายขวัญและกำลังใจของข้าราชการ อีกทั้งยังทำให้พนักงานอัยการซึ่งปฏิบัติงานในกระบวนการยุติธรรมมีหน้าที่ให้ความเป็นธรรมแก่สังคมกลับรู้สึกว่าไม่ได้รับความเป็นธรรมเสียเองซึ่งส่งผลต่อสังคม 

การที่อัยการสูงสุดเสนอร่างพระราชบัญญัติฯให้ยกเลิก มาตรา 104 จึงเป็นผลเสียเพราะเป็นทำลายหลักการของความถูกต้องในเรื่องความเท่าเทียมกันทำให้เกิดการบิดเบี้ยวของระบบการบริหารงานในสำนักงานอัยการสูงสุด คือ จะทำให้กระทบต่อการบริหารงานของอัยการทั้งระบบ โดยเฉพาะผู้ที่จะได้รับประโยชน์จากมาตรา 104 ในการขึ้นเป็นผู้บริหารจำนวนมากจะถูกตัดสิทธิไปในทันที

นอกจากนั้นการขอยกเลิกมาตรา 104 อัยการสูงสุดไม่ได้แสดงเหตุผลประกอบว่าเหตุใดมีความจำเป็นต้องขอยกเลิกและขอเลิกจะส่งผลดีแก่องค์กรอัยการหรือสาธารณชนในภาพรวมอย่างใด คงระบุไว้เพียงว่าขอยกเลิกเท่านั้น โดยมีเป้าหมายให้อัยการพ้นจากตำแหน่งบริหารในปีงบประมาณที่มีอายุครบ 65 ปี โดยมิได้มีการวิเคราะห์ถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นกับข้าราชการอัยการทั้งหมด และกระทบอย่างรุนแรงถึงพนักงานอัยการซึ่งเคยเสียสิทธิมาแล้วครั้งหนึ่งตามมาตรา 104 ให้ต้องเสียสิทธิอีกซ้ำสองจากการเสนอร่างกฎหมายของอัยการสูงสุดในครั้งนี้ซึ่งการเสียสิทธิสองครั้งดังกล่าวนี้สำหรับพนักงานอัยการบางคนต้องเสียสิทธิในการเลื่อนไหลเข้ารับตำแหน่งทางบริหารถึง 10 ปี 

ส่วนข้อดีของการคงไว้ซึ่งมาตรา 104 คือทำให้เกิดความเสมอภาค อัยการซึ่งเคยมีสิทธิในการขึ้นสู่ตำแหน่งผู้บริหาร (ขึ้นสู่ตำแหน่งช้ากว่าปกติ) จะไม่เสียสิทธิในการขึ้นสู่ตำแหน่งตามบทเฉพาะกาล มาตรา 104 และการคงไว้ซึ่งมาตรา 104 มีผลเพียงชั่วระยะเวลาสั้น ๆ คือ เมื่อข้าราชการที่เกิดก่อนปี 2500 เกษียณอายุหรือเป็นอาวุโสตามบทเฉพาะกาลมาตรา 104 เดิมครบถ้วนแล้วข้าราชการอัยการซึ่งจะขึ้นดำรงตำแหน่งผู้บริหารหลังจากนั้น คือคนที่เกิดในปี 2500 เป็นต้นไป ก็จะพ้นตำแหน่งบริหารเมื่ออายุ 65 ปี ตามกฎหมายที่จะแก้ไขใหม่ โดยไม่เสียสิทธิอันพึงมีพึงได้แต่อย่างใด และก็จะเป็นการทำให้ระบบการบริหารงานบุคคลของสำนักงานอัยการสูงสุดมีความสมดุล เลื่อนไหลตามที่ควรจะเป็น ทำให้พนักงานอัยการที่ไม่ว่าจะเกิดในปีใดรู้สึกว่าได้รับความยุติธรรมอย่างเสมอภาค

เมื่อสรุปถึงผลดีและผลเสียของการเสนอร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมระเบียบข้าราชการอัยการฯดังกล่าวมาแล้วจะเห็นได้ว่าแม้อัยการสูงสุดจะมีความประสงค์ให้ลดอายุพนักงานอัยการในตำแหน่งบริหารลงมาเหลือ 65 ปีเท่ากับศาลยุติธรรมก็ตาม แต่การแก้ไขเพิ่มเติมจำเป็นต้องพิจารณาโดยรอบคอบ ครบถ้วน คำนึงถึงผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการลดอายุพนักงานอัยการในตำแหน่งบริหารโดยทันที ทั้งนี้ควรคงมาตรา 104 ซึ่งเป็นบทเฉพาะการตามกฎหมายเดิมไว้จนครบวงรอบ ควรปรับโครงสร้าง ที่มาของก.อ.ในทุกคนให้มาจากการเลือกตั้งโดยมีผู้แทนทุกระดับชั้นแบบเดียวกับที่มาของก.ต.ของศาลยุติธรรมตลอดจนก.อ.ในควรประกอบด้วยอัยการอาวุโสในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งขององค์กรอัยการโดยมีสัดส่วนตามที่เห็นสมควรในระบอบประชาธิปไตย 

มีการปรับปรุงที่มาของอัยการสูงสุดให้มาจากการเลือกตั้งหรือสรรหาตามที่ข้าราชการอัยการส่วนใหญ่ได้ตอบแบบสอบถามไว้แล้วตลอดจนควรพิจารณาให้ข้าราชการธุรการซึ่งเป็นข้าราชการฝ่ายอัยการตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการอัยการฯมีสิทธิเลือก ก.อ.ได้ด้วย

หมายเหตุ : ภาพประกอบจาก lawcafenet.blogspot.com