EIA และ EHIA “หลุมดำ” ของความรู้ในการตัดสินใจของรัฐไทย [1]

ความล้มเหลวของการจัดทำรายงาน EIA และ EHIA จึงทำให้เกิด“หลุมดำ”ของความรู้ในการตัดสินใจเกี่ยวกับโครงการขนาดใหญ่ของรัฐซึ่งนำไปสู่การเกิดความขัดแย้งระหว่างรัฐหรือทุนที่เป็นเจ้าของโครงการกับชาวบ้านและประชาชนมากยิ่งขึ้น

นับตั้งแต่มีการประชุมสหประชาชาติว่าด้วยสิ่งแวดล้อมของมนุษย์ (UN Conference on the Human Environment) ที่กรุงสตอกโฮล์ม ระหว่างวันที่ 5-16 มิถุนายน 2515 ทำให้รัฐไทยได้เปลี่ยนแปลงนโยบายเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมตามมา

การเปลี่ยนแปลงที่สำคัญก็คือ การตราพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ.2518 และต่อมาในปี พ.ศ.2535 ก็ได้มีการแก้ไขพระราชบัญญัติดังกล่าวให้เข้มงวดมากขึ้น

ผลที่ตามมาก็คือ การที่รัฐไทยมีคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ สำนักนโยบายและแผนสิ่งแวดล้อม กรมส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อม และที่สำคัญก็คือ การบัญญัติในกฎหมายว่าการดำเนินโครงการขนาดใหญ่จะต้องมีการจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมหรือ EIA

ต่อมารัฐไทยก็กำหนดให้โครงการที่มีผลกระทบต่อสุขภาพของประชาชนต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพด้วยหรือที่เรียกว่า EHIA ก่อนการอนุมัติโครงการโดยการนำกฎหมายสิ่งแวดล้อมจากประเทศที่มีกฎหมายสิ่งแวดล้อมที่ก้าวหน้ามาปรับใช้ เช่น ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ แคนาดา โดยมีประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมระบุว่าโครงการขนาดใหญ่อะไรบ้างที่ต้อง EIA โครงการอะไรบ้างที่ต้องทำ EHIA เช่น โครงการท่าเทียบเรือน้ำลึก ต้องทำ EIA โครงการเขื่อน โครงการเหมืองแร่ โครงการโรงไฟฟ้าถ่านหิน ต้องทำ EHIA

ที่สำคัญอีกประการก็คือ กระบวนการทำรายงานทั้งสองฉบับต้องมีกระบวนการการมีส่วนร่วมของประชาชนด้วย ซึ่งเท่ากับว่ากระบวนการจัดทำรายงาน EIA และ EHIA คือกระบวนการการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจนั่นเอง

ตามขั้นตอนของกฎหมายแล้ว การจัดทำรายงาน EIA แล EHIA ต้องดำเนินการก่อนการตัดสินใจดำเนินโครงการ ขณะที่กระบวนการพิจารณารายงานจะต้องมีการมีส่วนร่วมของประชาชนด้วย โดยการมีซึ่งสะท้อนให้เห็นจากการมีคณะกรรมการผู้ชำนาญการคือ คชก. และคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ที่มาจากหลายฝ่าย

ดังนั้น EIA และ EHIA จึงมีความสำคัญอย่างยิ่งที่จะตรวจสอบหรือ “คาน” กับข้อมูลความเหมาะสมโครงการที่จัดทำโดยเจ้าของโครงการ

แม้ว่ากฎหมายดังกล่าวจะมีเจตนารมณ์ในการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและมีกระบวนการการมีส่วนร่วมของประชาชน แต่ในทางปฏิบัติของรัฐไทย กระบวนการดังกล่าวกลับถูกบิดเบือนทั้งจากหน่วยงานของรัฐ นักการเมือง ทุนชาติ ทุนข้ามชาติ และทุนต่างชาติ นั่นก็คือ

ประการแรก เห็นได้ชัดเจนว่ารายงานทั้ง EIA และ EHIA จัดทำขึ้นเพื่อให้โครงการผ่านการพิจารณาอนุมัติตามกระบวนการที่กฎหมายกำหนดมากกว่ามุ่งที่จะแสดงให้เห็นผลกระทบที่แท้จริง สถานะของรายงานเหล่านั้น จึงไม่ได้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย แต่เป็นเพียงตรายางให้กับโครงการ ดังจะเห็นได้ว่าแทบจะนับได้ว่ามีรายงานเพียงไม่กี่ฉบับที่ไม่ผ่านการพิจารณาทั้งจากสำนักนโยบายและแผนสิ่งแวดล้อมและคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ

ประการที่สอง เห็นได้ชัดว่าทั้งรายงาน EIA และ EHIA ทำโดยเเจ้าของโครงการว่าจ้างบรรดาที่ปรึกษาที่มีทั้งบริษัทเอกชนและสถาบันการศึกษาที่ขึ้นทะเบียนกับสำนักนโยบายและแผนสิ่งแวดล้อม การจัดทำรายงานจึงไม่ได้อิสระ แต่ขึ้นกับสัญญาจ้าง เช่น หากรายงานผ่านการพิจารณาจึงจะได้รับเงินงวดสุดท้าย ดังนั้น ถึงอย่างไรบรรดาที่ปรึกษาเหล่านี้ก็ต้องเขียนเพื่อให้รายงานผ่าน เพราะหากรายงานไม่ผ่านก็จะไม่ได้เงินก้อนสุดท้าย ซึ่งเงินก้อนนี้มีจำนวนมหาศาล และนั่นก็นำไปสู่หายนะของความรู้ที่จะนำมาใช้ในการตัดสินใจของรัฐ

ประการที่สาม ในปัจจุบัน EIA และ EHIA ได้ถูกทำให้เป็นธุรกิจที่ปรึกษาซึ่งสร้างรายได้จำนวนมหาศาลให้กับบรรดาบริษัทที่ปรึกษาและสถาบันการศึกษา และแม้ว่ามีการตรวจพบว่ารายงานที่บรรดาบริษัทที่ปรึกษาและสถาบันการศึกษามีการจัดทำรายงานเท็จหรือหมกเม็ด ไปจนถึงการประเมินผลกระทบต่ำกว่าความเป็นจริง และแผนการแก้ไขและลดผลกระทบสิ่งแวดล้อมไม่สอดคล้องกับสาเหตุของปัญหา ไม่สามารถนำไปปฏิบัติจริงได้ แต่เหล่าธุรกิจที่ปรึกษาก็ไม่เคยถูกลงโทษ ซึ่งเราจะเห็นได้จากหลายกิจการที่มีการจัดทำ EIA หรือ EHIA แต่กลับสร้างผลกระทบอย่างรุนแรงต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชน เช่น กรณีเหมืองทองคำ จ.เลย และ จ.พิจิตร เป็นต้น

รายงานเท็จเหล่านั้นส่วนหนึ่งยังจัดทำโดยนักวิชาการในสถาบันการศึกษา ซึ่งผิดจรรยาบรรณของนักวิจัย/นักวิชาการ แต่ก็ไม่เคยมีการลงโทษจากสถาบันต้นสังกัด

ปัญหาดังกล่าวข้างต้น ผมจึงเรียกบรรดานักวิชาการที่ทำ EIA และ EHIA ว่าเป็น “นักวิชาการเครื่องซักผ้า” ที่ฟอกโครงการให้สะอาดเท่านั้น

ประการที่สี่ นับวันการพิจารณารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมกลับขาดกระบวนการการมีส่วนร่วมของประชาชนมากขึ้น จนอาจจะเรียกได้ว่าไม่มีกระบวนการการมีส่วนร่วมของประชาชนอีกต่อไป ปัญหานี้ส่วนหนึ่งมาจากความล้มเหลวของการจัดเวทีรับฟังความคิดเห็น ซึ่งประเด็นสุดท้าย (ผมจะเขียนถึงในตอนต่อไป) การแทรกแซงของนักการเมือง และอีกส่วนหนึ่งมาจากการอ่อนแอของสำนักนโยบายและแผนสิ่งแวดล้อมเองด้วยที่ไม่ได้เข้มงวดกับประเด็นนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนของการแต่งตั้งคณะกรรมการผู้ชำนาญการพิจารณารายงานในแต่ละด้านที่ขาดความโปร่งใสและขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน

ยิ่งไปกว่านั้น บางกรณี ประชาชนยังได้วิพากษ์วิจารณ์ผู้บริหารในสำนักนโยบายและแผนสิ่งแวดล้อมว่าแทนที่จะทำหน้าที่ตรวจสอบรายงานแต่กลับปกป้องรายงานดังกรณีของท่าเทียบเรือเชฟรอน ที่นครศรีธรรมราช เป็นต้น

ประการที่ห้า แม้กฎหมายกำหนดชัดว่าต้องทำรายงาน EIA หรือ EHIA เพื่อนำมาใช้ประกอบการตัดสินใจของรัฐ แต่กลับปราฏฎว่าผู้ที่มาเป็นรัฐบาล ไม่ว่ารัฐบาลไหนๆ ก็มักจะเป็นผู้ละเมิดกฎหมายข้อนี้เสียเอง เช่น คณะรัฐมนตรีมีการอนุมัติโครงการและงบประมาณก่อนที่จะมีการพิจารณารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม ดังกรณีของเขื่อนแม่วงก์ เป็นต้น แม้ว่าตามกฎหมายแล้ว นายกรัฐมนตรีก็คือประธานคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ

การที่รัฐบาลที่มีอำนาจในการตัดสินใจพรำ่พูดแต่โรงไฟฟ้าถ่านหินว่าสะอาด ต้องสร้างให้ได้ หรือข้าราชการที่มีอำนาจในพื้นที่ผลักดันเขื่อนท่าแซะโดยเร่งสรุปข้อมูลเพื่อเสนอรัฐบาลให้สร้างไวๆ รวมทั้งใช้อำนาจพิเศษยกเว้นการทำ EIA และ EHIA ก็คือส่วนหนึ่งของการทำลายหลักการการพิจารณาโครงการขนาดใหญ่ที่จะต้องใช้ความรู้ที่รอบด้านในการตัดสินใจ

ความล้มเหลวของการจัดทำรายงาน EIA และ EHIA ดังที่กล่าวมาข้างต้น จึงทำให้เกิดปรากฎการณ์ที่สำคัญก็คือ ชาวบ้านและนักสิ่งแวดล้อมต้องลุกขึ้นมาประท้วงการจัดทำรายงาน EIA หรือ EHIA ซึ่งภาพเช่นนี้สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาของ EIA และ EHIA ที่ไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย ซึ่งเราไม่มีทางที่จะเห็นภาพเช่นนี้ในประเทศที่เราไปเอากฎหมายเขามาใช้ไม่ว่าจะเป็นออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ หรือแคนาดา ทั้งนี้ก็เพราะการจัดทำรายงาน EIA และ EHIA ของไทยถูกทำให้เป็นเครื่องมือในการสร้างความชอบธรรมให้กับรัฐและทุนในการแย่งชิงทรัพยากรไปจากประชาชนนั่นเอง

ความล้มเหลวของการจัดทำรายงาน EIA และ EHIA จึงทำให้เกิด “หลุมดำ” ของความรู้ในการตัดสินใจเกี่ยวกับโครงการขนาดใหญ่ของรัฐ ซึ่งนำไปสู่การเกิดความขัดแย้งระหว่างรัฐหรือทุนที่เป็นเจ้าของโครงการกับชาวบ้านและประชาชนมากยิ่งขึ้น และแม้ว่าจะมีการทำ EIA และ EHIA ใหม่อีกกี่ร้อยฉบับก็ตาม ความขัดแย้งก็ไม่มีหมดสิ้นไปได้ เพราะหลุมดำนี้มาจาก การทำให้ EIA และ EHIA ตกอยู่ในวงจรอุบาทว์

ความท้าท้ายของสังคมไทยทุกภาคส่วนรวมถึงรัฐไทยด้วยก็คือ เราจะหลุดไปวงจรอุบาทว์ที่ทำให้เกิด “หลุมดำ” ของความรู้ได้อย่างไร?