กฤษฎีกาชี้ชัดสภาสถาบันอุดมศึกษาต้องส่งหลักสูตรให้ กกอ.ตรวจสอบ

เปิดบันทึกกฤษฎีกา เรื่อง การดำเนินการรับทราบหลักสูตรที่ผ่านความเห็นชอบหรืออนุมัติจากสภาสถาบันอุดมศึกษา  ยันการรับทราบหลักสูตร เป็นเพียงแนวปฏิบัติ หวังให้การจัดการศึกษาของสถานศึกษาเป็นไปตามหลักเกณฑ์การประเมินคุณภาพและมาตรฐานการศึกษา  

เมื่อเร็วๆ นี้  สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาออกบันทึกความเห็น เรื่อง การดำเนินการรับทราบหลักสูตรที่ผ่านความเห็นชอบหรืออนุมัติจากสภาสถาบันอุดมศึกษา

หลังจากสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาได้มีหนังสือ ที่ ศธ 0506(4)/10402 ลงวันที่ 20 กันยายน 2559 ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาได้ดำเนินการพิจารณารับทราบหลักสูตรที่ผ่านความเห็นชอบหรืออนุมัติจากสภาสถาบันอุดมศึกษา โดยมีการดำเนินการดังนี้

1. แนวปฏิบัติการรับทราบหลักสูตรของสถาบันของรัฐ กรณีหลักสูตรของสถาบันอุดมศึกษาของรัฐในสังกัดหรือนอกสังกัด จะเสนอหลักสูตรที่ผ่านการให้ความเห็นชอบหรืออนุมัติของสภาสถาบันอุดมศึกษาแต่ละแห่ง ให้สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาพิจารณารับทราบว่า เป็นไปตามเกณฑ์มาตรฐานหลักสูตร กรอบมาตรฐานคุณวุฒิระดับอุดมศึกษาแห่งชาติที่กระทรวงศึกษาธิการกำหนดหรือไม่

ส่วนกรณีหลักสูตรของสถาบันอุดมศึกษาเอกชน เป็นการดำเนินการตามประกาศคณะกรรมการการอุดมศึกษา เรื่อง หลักเกณฑ์การอนุมัติหลักสูตรและการปรับปรุงหลักสูตรของสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. 2551 จะต้องส่งเอกสารหลักสูตรเพื่อให้สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษารับทราบตามแนวปฏิบัติของสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา

2. การพิจารณารับทราบหลักสูตร สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาปฏิบัติตามข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ มาตรา 31 แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2545 มาตรา 16 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546 ข้อ 1 (5) แห่งกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา กระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546 และข้อ 16 แห่งประกาศกระทรวงศึกษาธิการ เรื่อง แนวทางการบริหารเกณฑ์มาตรฐานหลักสูตรระดับอุดมศึกษา พ.ศ. 2558

3. การรับทราบหลักสูตรของสถาบันอุดมศึกษา เป็นการดำเนินการติดตามเบื้องต้นว่า หลักสูตรที่ได้รับความเห็นชอบหรือได้รับอนุมัติจากสภาสถาบันอุดมศึกษาต่าง ๆ นั้น มีแนวทางการดำเนินการที่สอดคล้องตามมาตรฐานตามเกณฑ์ที่เกี่ยวกับหลักสูตรของกระทรวงศึกษาธิการหรือไม่ เช่น ประกาศกระทรวงศึกษาธิการ เรื่อง เกณฑ์มาตรฐานหลักสูตรระดับปริญญาตรี  พ.ศ. 2558 ประกาศกระทรวงศึกษาธิการ เรื่อง เกณฑ์มาตรฐานหลักสูตรระดับบัณฑิตศึกษา  พ.ศ. 2558 ประกาศกระทรวงศึกษาธิการ เรื่อง กรอบมาตรฐานคุณวุฒิระดับอุดมศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2552 หรือเกณฑ์อื่นที่เกี่ยวข้อง

ทั้งนี้ ตามอำนาจหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการ การอุดมศึกษาในการติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผลการจัดการศึกษาระดับอุดมศึกษาตามมาตรา 31 แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2545 ประกอบกับมาตรา 16 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546 โดยคำนึงถึงความเป็นอิสระในการบริหารจัดการวิชาการ และความเป็นเลิศทางวิชาการของสถานศึกษา เพื่อสร้างความมั่นใจให้กับผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ประกอบด้วย ผู้เรียน ผู้ปกครอง และผู้ใช้บัณฑิตทั้งภาครัฐและภาคเอกชน ว่าหลักสูตรที่ได้รับความเห็นชอบหรือได้รับอนุมัติจากสภาสถาบันอุดมศึกษาให้เปิดสอนนั้นมีมาตรฐานตามเกณฑ์ที่กระทรวงศึกษาธิการกำหนดไว้ และเป็นการแสดงความพร้อมและประกันคุณภาพหลักสูตรก่อนเปิดดำเนินการ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการคุ้มครองผู้บริโภค ซึ่งสำนักงาน ก.พ. ได้นำผลการรับทราบหลักสูตรเพื่อไปใช้ในการรับรองคุณวุฒิและกำหนดอัตราเงินเดือนของผู้สำเร็จการศึกษา

เนื่องจากสถาบันอุดมศึกษามีความเห็นว่า สภาสถาบันอุดมศึกษามีอำนาจในการพิจารณาให้ความเห็นชอบหรืออนุมัติหลักสูตรตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติจัดตั้งสถาบันอุดมศึกษานั้น ๆ ถือปฏิบัติอยู่แล้ว จึงมีความเห็นว่า การดำเนินการรับทราบหลักสูตร ที่สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาปฏิบัติตามแนวทางข้างต้นเป็นการดำเนินการที่ไม่มีกฎหมายใดรองรับ

สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาจึงขอหารือในประเด็นการดำเนินการรับทราบหลักสูตรดังกล่าวว่า เป็นการดำเนินการที่มีกฎหมายใดรองรับหรือไม่ อย่างไร

ทั้งนี้ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 8) ได้พิจารณาข้อหารือของสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา โดยมีผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาเป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว เห็นว่า การกำกับดูแลการศึกษาทุกระดับ ทุกประเภท รวมทั้งการติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผลการจัดการศึกษา เป็นหน้าที่ของกระทรวงศึกษาธิการตามมาตรา 31 แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2545 โดยการศึกษาในระดับอุดมศึกษานั้น มาตรา 34 วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2545 และมาตรา 16 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546 ได้กำหนดให้เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการการอุดมศึกษาในการเสนอมาตรฐานการอุดมศึกษา ซึ่งมาตรฐานนั้นต้องสอดคล้องกับความต้องการตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และแผนการศึกษาแห่งชาติด้วย โดยการติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผลการจัดการศึกษาระดับอุดมศึกษาต้องคำนึงถึงความเป็นอิสระและความเป็นเลิศทางวิชาการของสถานศึกษาระดับปริญญาตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งสถาบันอุดมศึกษาแต่ละแห่งและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

ทั้งนี้ หน้าที่ในการติดตาม การประเมินคุณภาพและมาตรฐานการศึกษา เป็นส่วนหนึ่งของการกำกับติดตามจากรัฐต่อทั้งสถานศึกษาของรัฐและเอกชน เพื่อให้การจัดการศึกษาของสถานศึกษาเป็นไปตามหลักเกณฑ์การประเมินคุณภาพและมาตรฐานการศึกษานั้น ดังจะเห็นได้จากมาตรา 43[4] แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ที่กำหนดให้การบริหารและจัดการศึกษาของเอกชนให้มีความเป็นอิสระ โดยมีการกำกับติดตาม การประเมินคุณภาพและมาตรฐานการศึกษาจากรัฐ และต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์การประเมินคุณภาพและมาตรฐานการศึกษาเช่นเดียวกับสถานศึกษาของรัฐ คณะกรรมการการอุดมศึกษาจึงเป็นองค์กรที่มีอำนาจตามกฎหมายในการกำกับดูแลการจัดการศึกษาระดับอุดมศึกษา เพื่อให้การจัดการศึกษาระดับอุดมศึกษาของสถาบันอุดมศึกษาเป็นไปอย่างมีคุณภาพและมีมาตรฐานการอุดมศึกษาที่สอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและแผนการศึกษาแห่งชาติ

เมื่อปัจจุบันคณะกรรมการการอุดมศึกษาได้กำหนดเกณฑ์มาตรฐานหลักสูตรระดับอุดมศึกษา กรอบมาตรฐานคุณวุฒิระดับอุดมศึกษาแห่งชาติ และเกณฑ์มาตรฐานอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น คณะกรรมการการอุดมศึกษาจึงมีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการพิจารณาหลักสูตรการศึกษาระดับอุดมศึกษาของสถาบันอุดมศึกษาให้สอดคล้องกับเกณฑ์มาตรฐานหลักสูตรระดับอุดมศึกษาที่กำหนดได้ ทั้งนี้ เพื่อให้การจัดการศึกษาเป็นไปตามเกณฑ์มาตรฐานหลักสูตรระดับอุดมศึกษาและเกณฑ์มาตรฐานอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง เพื่อเป็นการรักษามาตรฐานและคุณภาพของการจัดการศึกษาของสถาบันอุดมศึกษาแต่ละแห่งให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน 

ส่วนสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษานั้น เป็นหน่วยงานที่ทำหน้าที่รับผิดชอบงานเลขานุการของคณะกรรมการการอุดมศึกษา ตามมาตรา 16 วรรคห้า แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546 ประกอบกับข้อ 1 (5) และ (6) แห่งกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา กระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546 เท่านั้น

อย่างไรก็ดี เนื่องจากปัจจุบันอำนาจในการให้ความเห็นชอบหรืออนุมัติหลักสูตร การจัดการศึกษาระดับอุดมศึกษาได้เปลี่ยนแปลงไปจากเดิมที่เป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีว่าการทบวงมหาวิทยาลัยตามมาตรา 4 (2) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบการปฏิบัติราชการของทบวงมหาวิทยาลัย พ.ศ.2520 ไปเป็นอำนาจของสภาสถาบันอุดมศึกษาตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งสถาบันอุดมศึกษาแต่ละแห่งแล้ว การพิจารณาการเปิดสอนหลักสูตรของสถาบันอุดมศึกษาจึงเป็นอำนาจของสภาสถาบันอุดมศึกษาแต่ละแห่งและเป็นอำนาจความรับผิดชอบของสภาสถาบันอุดมศึกษาแห่งนั้นโดยแท้ ดังนั้น หากความปรากฏต่อมาจากการติดตาม ตรวจสอบว่าหลักสูตรที่เปิดสอนนั้นไม่สอดคล้องกับเกณฑ์มาตรฐานหลักสูตรระดับอุดมศึกษาที่คณะกรรมการ การอุดมศึกษากำหนด คณะกรรมการการอุดมศึกษาย่อมมีอำนาจแจ้งให้สถาบันอุดมศึกษาหรือสภาสถาบันอุดมศึกษานั้นปรับปรุง แก้ไข หรือดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อให้สอดคล้องกับเกณฑ์มาตรฐานหลักสูตรระดับอุดมศึกษาได้

สำหรับการรับทราบหลักสูตรที่เป็นปัญหาที่หารือในครั้งนี้ เป็นเพียงแนวทางปฏิบัติเพื่อให้สถาบันอุดมศึกษาแจ้งให้สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาในฐานะที่เป็นหน่วยงานที่ทำหน้าที่รับผิดชอบงานเลขานุการของคณะกรรมการการอุดมศึกษา ตามมาตรา16 วรรคห้า แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546 ทราบถึงหลักสูตรที่สภาสถาบันอุดมศึกษาได้ให้ความเห็นชอบหรืออนุมัติแล้ว เพื่อประโยชน์แก่การพิจารณาดำเนินการของคณะกรรมการการอุดมศึกษาต่อไปเท่านั้น การแจ้งให้ทราบของสถาบันอุดมศึกษา และการรับทราบของสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาจึงเป็นการดำเนินการรับทราบข้อเท็จจริงตามนัยเดียวกับความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ได้วินิจฉัยไว้แล้ว ตามบันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในเรื่องเสร็จที่ 1273/2559 จึงไม่จำต้องมีการพิจารณาถึงการไม่รับทราบอีก

การรับทราบของสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาจึงไม่มีผลต่อหลักสูตรที่สภาสถาบันอุดมศึกษาได้ให้ความเห็นชอบหรืออนุมัติแต่อย่างใด เนื่องจากการที่สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษารับทราบหลักสูตรที่สภาสถาบันอุดมศึกษาให้ความเห็นชอบหรืออนุมัติแล้วนี้ เป็นคนละประเด็นกับการพิจารณาความสอดคล้องของหลักสูตรกับเกณฑ์มาตรฐานหลักสูตรระดับอุดมศึกษาโดยคณะกรรมการการอุดมศึกษา 

โดยเหตุผลดังกล่าว เมื่อการติดตาม การประเมินคุณภาพและมาตรฐานการศึกษาเป็นส่วนหนึ่งของการกำกับติดตามสถานศึกษาของรัฐและเอกชน เพื่อให้การจัดการศึกษาของสถานศึกษาเป็นไปตามหลักเกณฑ์การประเมินคุณภาพและมาตรฐานการศึกษา คณะกรรมการการอุดมศึกษาจึงอาจกำหนดหลักเกณฑ์ให้สถาบันอุดมศึกษาส่งหลักสูตรที่ผ่านความเห็นชอบหรืออนุมัติจากสภาสถาบันอุดมศึกษามาที่สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาเพื่อรับเรื่องเสนอให้คณะกรรมการการอุดมศึกษาพิจารณาต่อไปได้ และหากคณะกรรมการการอุดมศึกษาพิจารณาแล้วเห็นว่าหลักสูตรนั้นเป็นไปตามเกณฑ์มาตรฐานหลักสูตรระดับอุดมศึกษา ก็สามารถแจ้งให้สถาบันอุดมศึกษาที่เสนอหลักสูตรทราบว่า หลักสูตรนั้นเป็นไปตามเกณฑ์มาตรฐานหลักสูตรระดับอุดมศึกษาแทนการใช้คำว่า "รับทราบ" เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการดำเนินการ หรือหากคณะกรรมการการอุดมศึกษาเห็นว่า หลักสูตรใดที่ผ่านความเห็นชอบหรืออนุมัติจากสภาสถาบันอุดมศึกษาใดไม่เป็นไปตามเกณฑ์มาตรฐานหลักสูตรระดับอุดมศึกษา คณะกรรมการการอุดมศึกษาก็อาจมีมติให้แจ้งให้สภาสถาบันอุดมศึกษานั้นดำเนินการปรับปรุงแก้ไขหลักสูตรให้เป็นไปตามเกณฑ์มาตรฐานหลักสูตรระดับอุดมศึกษา หรือหากสภาสถาบันอุดมศึกษาไม่ดำเนินการปรับปรุงแก้ไข คณะกรรมการการอุดมศึกษาอาจประกาศต่อสาธารณะว่าหลักสูตรดังกล่าวไม่เป็นไปตามเกณฑ์มาตรฐานหลักสูตรระดับอุดมศึกษาก็ได้