แนวทางแก้ไขเมื่อ สนช.แปรญัตติตัดลดรายจ่ายงบประมาณ 2560 ขัดแย้งต่อ รธน.
“รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับ หรือการกระทำใด ขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญ บทบัญญัติหรือการกระทำนั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้....”
หมายเหตุ : บทความเรื่อง แนวทางแก้ไขเมื่อ สนช.แปรญัตติตัดลดรายจ่ายงบประมาณ 2560 ขัดแย้งต่อ รธน. เขียนโดย ดร.ปรีชา สุวรรณทัต ศาสตราจารย์พิเศษ สาขากฎหมายมหาชน
ผู้เขียนได้เคยเสนอแนะต่อท่านนายกรัฐมนตรีให้ส่งกรณีที่คณะกรรมาธิการวิสามัญและสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ลงมติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 ทั้งๆที่ขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญในประเด็นที่ได้มีการแปรญัตติตัดทอนงบประมาณรายจ่ายตามข้อผูกพันคือ (1) ต้นเงินกู้ (2) ดอกเบี้ยเงินกู้ (3) เงินที่กำหนดให้จ่ายตามกฎหมาย คือค่าธรรมเนียมในการกู้เงินเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญว่าเป็นการชอบด้วยรัฐธรรมนูญที่ตั้งไว้ในมาตรา 57 หรือไม่ก่อนที่ประกาศใช้บังคับ เป็นกฎหมาย เพราะได้เล็งเห็นผลแล้วว่าเมื่อรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติ ๗สิงหาคมประกาศใช้บังคับเมื่อใดจะเป็นผลให้กฎหมายฉบับนี้ขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญที่เป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ
อาจจะมีผลกระทบการก่อหนี้ผูกพันและการจ่ายเงินงบประมาณรายจ่ายของส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจที่มาจากผลของการแปรญัตติที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เพราะจำนวนเงินที่แปรญัตติตัดลดไปจำนวนหนึ่งในมาตรา๕๗นี้นั้น กรรมาธิการได้นำไปจัดสรรเพิ่มให้ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจหลายหน่วยงาน เมื่อการแปรญัตติตัดลดไม่อาจกระทำได้แล้ว ก็ไม่อาจนำเงินจำนวนนี้ไปจัดสรรเพิ่มให้หน่วยงานต่างๆได้ เพราะการกระทำนั้นไม่มีผลตามที่รัฐธรรมนูญฉบับประชามติ 7 สิงหาคม ได้บัญญัติเพิ่มเติมเข้ามาใหม่ในมาตรา 5 ดังนี้
“รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับ หรือการกระทำใด ขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญ บทบัญญัติหรือการกระทำนั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้....”
งบประมาณรายจ่ายสำหรับแผนการบริหารจัดการหนี้ภาครัฐเป็นรายจ่ายตามข้อผูกพันตามรัฐธรรมนูญจะตัดลดทอนไม่ได้อย่างเด็ดขาดและรัฐธรรมนูญทุกฉบับ รวมทั้งฉบับประชามติ ๗ สิงหาคมที่จะมีผลใช้บังคับเร็วๆนี้ ก็ได้บัญญัติไว้เหมือนกัน ดังนี้
“...ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ....สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะแปรญัตติเพิ่มเติมรายการหรือจำนวนในรายการมิได้ แต่อาจแปรญัตติในทางลดหรือตัดทอนรายจ่ายซึ่งมิใช่รายจ่ายตามข้อผูกพันอย่างใดอย่างหนึ่ง ดังต่อไปนี้ คือ
(1) เงินส่งใช้ต้นเงินกู้
(2) ดอกเบี้ยเงินกู้
(3 )เงินที่กำหนดให้จ่ายตามกฎหมาย
คำว่า “การกระทำใด และการกระทำนั้น” เป็นคำใหม่ที่ไม่เคยมีคำนี้ในรัฐธรรมนูญทุกฉบับที่ผ่านมาเพิ่งมาเพิ่มในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ ฉะนั้นการที่คณะกรรมาธิการวิสามัญมีการแก้ไขมาตรา ๕๗ โดยแปรญัตติลดตัดทอนรายจ่ายตามข้อผูกพันและสภานิติบัญญัติแห่งชาติก็ได้มีมติเห็นชอบด้วย จึงเป็นการกระทำที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญอย่างชัดแจ้ง การลงมตินั้นจึงเป็นอันใช้บังคับมิได้ รัฐธรรมนูญฉบับผ่านประชามติประกาศใช้เมื่อใดย้อนไปเป็นผลให้การกระทำดังกล่าวนั้นไม่มีผลบังคับทันที
(อธิบายอย่างเข้าใจง่ายๆ คือตกเป็นโมฆะคือความเสียเปล่าไม่เกิดผลใดเลยนั้นเอง แม้จะลดตัดไปก็ถือว่าไม่มีการลดตัดทอนแต่ประการใด)
ไม่ผู้ใดมีความประสงค์ที่จะให้กฎหมายงบประมารายจ่ายที่เป็นเครื่องมือสำคัญในการจ่ายเงินแผ่นดินในการบริหารราชการแผ่นดินที่มีมาตรา ๕๗ ขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญไม่ว่าอาจจะต้องตกไปไม่ว่าในบางส่วน หรือถ้าในประเด็นที่เป็นสาระสำคัญอาจจะตกไปทั้งฉบับก็ได้ อันเป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะพิจารณาวินิจฉัย
ฉะนั้น ในบทความนี้จึงขอเสนอแนะแนวทางแก้ไขป้องกันไว้ก่อนโดยใช้กรอบวินัยการคลังและงบประมาณ ดังนี้
ให้แก้ไขคงมาตรา 57 ไว้ตามร่างเดิม โดยการตราเป็นพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายตามมาตรา 18 (1) ของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 และที่แก้ไขเพิ่มเติม โดยโอนงบประมาณรายจ่ายของส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจใดที่ได้รับจัดสรรเพิ่มจำนวนเงินที่มาจากการแปรญัตติที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญไปเพิ่มรายจ่ายตามข้อผูกพันที่กระทรวงการคลังตั้งไว้ของสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ และการรถไฟแห่งประเทศไทยเท่าจำนวนที่คณะกรรมาธิการตัดออกไป
(แต่ทั้งนี้ต้องไม่ใช่การโอนงบประมาณรายจ่ายงบกลาง เงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นมาเพิ่ม เพราะกฎหมายโอนงบประมาณรายจ่ายสองฉบับที่รัฐบาลตราขึ้นโอนงบประมาณปี พ.ศ. 2558 และ 2559 นั้นขัดต่อมาตรา 18 ที่ห้ามโอนไปเพิ่มงบกลาง เพราะไปเลียนแบบบรรทัดฐานที่ผิดของจอมพลถนอม กิตติขจร ที่เคยตรากฎหมายโอนงบประมาณรายจ่ายฉบับแรกขึ้นเมื่อ พ.ศ. 2507)
โดยนัยเดียวกันท่านจะใช้มาตรา 44 ตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวของท่านก็ได้
แต่ผมไม่เห็นด้วย เพราะจะเป็นรอยด่างในระบบการตรากฎหมายงบประมาณรายจ่ายที่จอมพลถนอม กิตติขจรเช่นเดียวกัน เคยใช้ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 10 กำหนดงบประมาณรายจ่ายปี พ.ศ. 1515
อนึ่งการแก้ไขโดยการตรากฎหมายโอนงบประมาณรายจ่ายนี้จะต้องรีบดำเนินการเสียก่อนที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะมีผลใช้บังคับ และยัง เปรียบเสมือนสภานิติบัญญัติแห่งชาติจะได้ปลงอาบัติในเรื่องที่ได้ลงมติผิดในกรณีนี้ด้วยครับ