ปัญหาสัมปทานไทยคม อย่าแก้ที่ปลายเหตุ

ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา

กรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.)

ข้อกังขาเกี่ยวกับการเอื้อประโยชน์ให้เอกชนในกิจการดาวเทียมเกิดขึ้นสองช่วงเวลา ช่วงเวลาแรก คือ กรณีการแก้ไขสัญญาสัมปทานในยุครัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร (ยศในขณะนั้น) ซึ่งศาลฎีกาแผนกคดีอาญาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้มีคำพิพากษาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2553 แล้วว่า ดาวเทียมไอพีสตาร์ (ไทยคม 4) ถือเป็นโครงการใหม่ที่อยู่นอกกรอบสัญญาสัมปทานเดิม หากมีการขอรับสัมปทานโดยเปิดให้มีการประมูลแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรม จะมีมูลค่าโครงการเป็นเงินกว่า 16,000 ล้านบาทเป็นรายได้เข้ารัฐ ส่วนความรับผิดของเจ้าหน้าที่รัฐในคดีที่ทำให้รัฐเสียประโยชน์นั้น ศาลได้นัดอ่านคำพิพากษาในวันที่ 25 สิงหาคมที่จะถึงนี้

ข้อกังขาช่วงที่สอง เกิดจากการที่เอกชนขอประกอบกิจการดาวเทียมไทยคม 7 และ ไทยคม 8 โดยกระทรวงไอซีทีเป็นผู้พิจารณาในประเด็นวงโคจร และ กสทช. เป็นผู้พิจารณาอนุญาตการประกอบกิจการดาวเทียมสื่อสาร โดยที่ไม่มีการกำหนดระยะเวลาของการใช้วงโคจร และไม่มีการเปิดประมูลแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรมตามแนวคำพิพากษาของศาล ซึ่งส่งผลให้เอกชนมีภาระค่าธรรมเนียมลดลงกว่าในระบบสัมปทานเดิม จึงมีข้อสงสัยว่า เป็นการเอื้อประโยชน์ให้เอกชนอีกหรือไม่ จนปรากฏข่าวว่า มีข้อเสนอให้นำดาวเทียมทั้งสองดวงนี้ถอยกลับไปอยู่ภายใต้ระบบสัมปทาน แต่ก็ไม่สามารถแน่ใจได้ว่า ข้อเสนอดังกล่าวจะเป็นการแก้ปัญหาดาวเทียมไทยคมได้อย่างแท้จริง

เราจึงต้องพิจารณาพัฒนาการของปัญหาไทยคมอย่างละเอียด เพื่อหาแนวทางแก้ไขปัญหาอย่างยั่งยืน

โดยหลักการสากลแล้ว พื้นที่ในอวกาศเป็นพื้นที่ซึ่งทุกประเทศสามารถใช้ประโยชน์ร่วมกัน ไม่มีประเทศใดมีกรรมสิทธิ์เด็ดขาด สำหรับกิจการดาวเทียมนั้น มีหน่วยงานกลางของสหประชาชาติ คือสหภาพโทรคมนาคมระหว่างประเทศ (ITU) เป็นองค์กรกลางในการประสานการใช้ประโยชน์ บนหลักการพื้นฐานว่า ทุกประเทศมีสิทธิขอส่งดาวเทียมขึ้นสู่อวกาศ แต่ต้องมีการประสานงานคลื่นความถี่มิให้มีการรบกวนกัน และ ITU จะเป็นผู้บันทึกและเผยแพร่ทะเบียนสิทธิในการใช้ประโยชน์นั้น ถือเป็นสิทธิที่ประเทศอื่นๆ รับรู้และยอมรับ (Right to International Recognition)

ในการรับรองสิทธินั้น ITU มีการพิจารณาจัดสรรคลื่นความถี่ (Frequency Assignment) เพื่อให้ใช้ ณ ตำแหน่งวงโคจรที่ระบุ (ITU มิได้จัดสรรวงโคจรให้กับแต่ละประเทศอย่างที่บางฝ่ายเข้าใจผิดกันไปเอง) เราจึงพบว่า ณ ตำแหน่งวงโคจรหนึ่งๆ อาจมีดาวเทียมหลายดวงจากหลายประเทศอยู่ที่องศาเดียวกัน แต่ใช้คลื่นความถี่ที่ไม่รบกวนกัน แต่ระบบราชการไทยกลับก่อให้เกิดความสับสน โดยแยกวงโคจรดาวเทียมออกจากคลื่นความถี่ดาวเทียม ทั้งที่นานาประเทศถือว่า คลื่นความถี่ดาวเทียมเป็นสิทธิประธานที่ได้รับการจัดสรร ส่วนวงโคจรดาวเทียมเป็นสิทธิรองไม่สามารถแยกออกจากสิทธิประธานได้

มูลเหตุของความสับสนน่าจะเกิดจากการก่อตั้งองค์กรอิสระทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่ตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งแต่เดิมกรมไปรษณีย์โทรเลขเป็นหน่วยงานของรัฐที่ดูแลการใช้คลื่นความถี่ และได้รับมอบหมายให้เป็นหน่วยงานด้านอำนวยการของประเทศไทย (Administration) ในกิจการโทรคมนาคมระหว่างประเทศด้านการบริหารความถี่วิทยุ รวมถึงกิจการดาวเทียมสื่อสาร แต่ต่อมามีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ซึ่งบัญญัติให้มีองค์กรอิสระในการกำกับดูแลการใช้คลื่นความถี่ และได้มีการตราพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2543 ซึ่งในมาตรา 63 (10) ประกอบกับมาตรา 78 ได้กำหนดให้คณะกรรมการร่วมตามกฎหมายฉบับนี้ ดำเนินการในฐานะหน่วยงานด้านอำนวยการของรัฐบาลในกิจการสื่อสารระหว่างประเทศกับองค์การระหว่างประเทศ รัฐบาลและหน่วยงานต่างประเทศด้านการบริหารคลื่นความถี่ (แทนกรมไปรษณีย์โทรเลข) และมาตรา 82 กำหนดให้โอนบรรดากิจการ ทรัพย์สิน สิทธิ หน้าที่ ของกรมไปรษณีย์โทรเลข ไปเป็นของสำนักงาน กทช. เว้นแต่กิจการไปรษณีย์และงบประมาณ

อย่างไรก็ตาม เมื่อมีการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งคณะกรรมการ กทช. ชุดแรกในเดือนตุลาคม 2547 รัฐมนตรีว่าการกระทรวงไอซีทีกลับแจ้งองค์กรโทรคมนาคมระหว่างประเทศต่างๆ ให้เปลี่ยน Contact Point จากกรมไปรษณีย์โทรเลขซึ่งได้ยุติภารกิจไปแล้ว มาเป็นกระทรวงฯ แทน และกระทรวงฯ ก็ได้ดำเนินการในฐานะหน่วยงานอำนวยการ ทั้งที่ไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติแห่งกฎหมาย

ต่อมาเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 และมีการตราพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 ขึ้นใหม่ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็ได้มีหนังสือตอบความเห็นเกี่ยวกับกรณีดังกล่าวว่า ตามพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว ในมาตรา 27 (14) ประกอบกับมาตรา 27 (22) ภารกิจของ กสทช. มีลักษณะเดียวกันกับภาระหน้าที่ของ Administration ใน ITU แต่ในขณะนั้นยังไม่มีการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง กสทช. จึงยังไม่มีการหาข้อยุติในเรื่องนี้
ผลของความสับสนในอำนาจหน้าที่ทำให้ประเทศไทยมี กสทช. เป็นองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ แต่มีกระทรวงฯ ปฏิบัติหน้าที่เป็นหน่วยงานอำนวยการด้านกิจการโทรคมนาคมระหว่างประเทศ จึงเกิดแนวคิดว่า กสทช. ดูแลคลื่นความถี่ดาวเทียม กระทรวงฯ ดูแลวงโคจรดาวเทียม ทั้งที่ ITU ไม่เคยแยกจัดสรรวงโคจรดาวเทียมใดๆ ให้กับใครก็ตาม มีแต่การจัดสรรคลื่นความถี่ ณ วงโคจรหนึ่งๆ (Frequency Assignment)

ยิ่งไปกว่านั้น นอกจากการแยกวงโคจรดาวเทียมออกจากคลื่นความถี่ ยังมีผู้กล่าวอ้างว่า วงโคจรไม่ใช่กรรมสิทธิ์ของประเทศ และอยู่นอกอำนาจอธิปไตยของไทย แต่หากเทียบเคียงกับสิทธิการให้บริการเดินอากาศระหว่างประเทศซึ่งมีลักษณะคล้ายคลึงกัน คณะกรรมการกฤษฎีกาคณะพิเศษได้เคยมีความเห็นแล้วว่า สิทธิการให้บริการเดินอากาศระหว่างประเทศเป็นสิทธิของรัฐ และเป็นสิทธิที่มีมูลค่าอันอาจคำนวณเป็นเงินได้ อีกทั้งรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ก็ได้มีมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 22 มีนาคม 2554 ว่าให้ดำเนินการจัดหาดาวเทียมด้วยการให้สัมปทานภายใต้พระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535 ซึ่งสอดคล้องกับคำพิพากษาศาลฎีกาแผนกคดีอาญาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่ได้กล่าวถึงข้างต้น

แต่ปรากฏว่า ในรัฐบาลชุดต่อมากลับมิได้ดำเนินการภายใต้กฎหมายดังกล่าว (โดยได้มีการปรับปรุงเป็นพระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556) แต่ได้มีมติคณะรัฐมนตรีมอบหมายให้เอกชนดำเนินการรักษาวงโคจร โดยมิได้ระบุระยะเวลาการมอบสิทธิให้เอกชนอย่างชัดเจน ทำให้เกิดข้อกังขาว่า เอกชนได้สิทธิอันเป็นของรัฐที่มีมูลค่ามหาศาลไปฟรีๆ อย่างไม่มีกำหนดเวลา

อย่างไรก็ตาม ในส่วนคลื่นความถี่ดาวเทียมนั้น ก็มีข้อกังขาว่า แต่เดิมสัญญาสัมปทานระบุอย่างชัดเจนว่า กระทรวงจะจัดสรรคลื่นความถี่สำหรับระบบสื่อสารดาวเทียมภายในประเทศตามสัญญานี้ให้เอกชน (ผู้ประกอบกิจการดาวเทียม) และคณะกรรมการ กทช. ปฏิบัติหน้าที่ กสทช. ก็ได้ยึดแนวทางนี้ โดยถือว่าผู้ให้บริการภาคพื้นดินมิใช่ผู้ขอรับการจัดสรรคลื่นความถี่ จึงไม่ต้องประมูลคลื่นความถี่ แต่ปรากฏว่าต่อมา กสทช. ได้ออกใบอนุญาตประกอบกิจการดาวเทียมไทยคม 7 และ ไทยคม 8 ให้กับเอกชนโดยไม่ผ่านการประมูลคลื่นความถี่เช่นกัน จึงกลายเป็นว่า ทั้งกิจการดาวเทียมภาคพื้นดิน และภาคอวกาศของไทยไม่มีฝ่ายใดต้องประมูลคลื่นความถี่ตามกฎหมายเลย ซึ่งน่าจะพอสรุปได้ว่า มีกรณีใดกรณีหนึ่งไม่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 ยิ่งกรณีที่เอกชนนำสิทธิของประเทศไปพัฒนาเป็นดาวเทียมใช้งานร่วมกับต่างชาติ แต่ก็ไม่มีหน่วยงานใดของรัฐเข้าไปพิจารณาอย่างจริงจังว่า เหมาะสมหรือชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

จะเห็นได้ว่า ปัญหาไทยคมนั้น ส่วนหนึ่งเป็นผลจากการแทรกแซงของฝ่ายการเมือง แต่บางส่วนก็เป็นผลมาจากการดำเนินการและการตีความกฎหมายอย่างไร้บรรทัดฐานของหน่วยงานของรัฐหลายหน่วยงาน

อย่างไรก็ดี ในส่วนเอกชนเองก็ทราบดีอยู่แล้วตั้งแต่ต้นว่า ในการขออนุญาตกิจการดาวเทียมทั้งสองดวงที่ผ่านมา มีความเสี่ยงในเรื่องความไม่ชัดเจนของการกำกับดูแล และทั้งกระทรวงฯ และ กสทช. ได้แจ้งสงวนสิทธิการเปลี่ยนแปลงการอนุญาต ตามหลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับกระบวนการดำเนินการในอนาคต โดยมิต้องแจ้งให้ทราบล่วงหน้า (Subject to Future Regulation) การที่ตัดสินใจลงทุน จึงมิใช่การตัดสินใจโดยไม่ทราบความเสี่ยงมาก่อนแต่อย่างใด

ดังนั้น การแก้ปัญหาเฉพาะหน้า จึงควรมุ่งพิทักษ์สิทธิของรัฐที่มีมูลค่ามหาศาล และควรเร่งตีความกฎหมายในประเด็นการอนุญาตกิจการดาวเทียมของหน่วยงานต่างๆ ให้เป็นบรรทัดฐานเดียวไปพร้อมกัน และต้องแก้ไขการดำเนินการที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายโดยเร็ว ส่วนการแก้ไขปัญหาในระยะยาว ควรมีการปฏิรูปกฎหมายกิจการดาวเทียมให้มีเอกภาพ ไม่แยกส่วนจนเกิดความลักลั่นและก่ออุปสรรคในการพัฒนากิจการดาวเทียมของประเทศ