ประชามติประหลาด

การทำประชามติครั้งนี้เป็นการทำประชามติแบบประหลาด ซึ่งส่งผลในทางลบอยู่ไม่น้อยจากความประหลาด และสังคมไทยจำเป็นต้องหาทางออกให้แก่ความประหลาดที่เกิดขึ้นนี้

หมายเหตุ : บทความของดร. สุนทรียา เหมือนพะวงศ์ อดีตอนุกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ 2550

ในวันที่ 7 สิงหาคม 2559 ที่กำลังจะถึงในไม่ช้า ประชาชนไทยมีสิทธิที่จะไปออกเสียงประชามติเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ผู้เขียนในฐานะที่เคยศึกษาเล่าเรียนเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนตามหลักประชาธิปไตยมาพอสมควร และได้เคยมีโอกาสเข้าเป็นอนุกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับปีพ.ศ. 2550 มาด้วย จึงใคร่ขอนำเสนอความคิดเห็นผ่านบทความฉบับนี้ ซึ่งคงมิใช่การเขียนงานทางวิชาการกฎหมาย แต่เป็นการสะท้อนความคิดเห็นในฐานะสมาชิกของสังคม ทั้งนี้ มิได้เขียนด้วยความกระด้างกระเดื่องต่อรัฐ หากแต่ประสงค์จะให้เกิดการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นในเรื่องนี้กันอย่างสร้างสรรค์อีกทางหนึ่ง

จากการติดตามข้อมูลผ่านทางสื่อ ทั้งโดยฟังคำแถลงจากผู้ที่เกี่ยวข้องและจากเอกสารต่างๆ ผู้เขียนเห็นว่าการจัดทำประชามติในครั้งนี้น่าจะเป็นการทำประชามติแบบไทยๆ โดยแท้ เพราะเป้าหมาย วิธีการและการดำเนินการทั้งหลายแตกต่างจากสิ่งที่ทำกันในอารยประเทศ หากจะสรุปเป็นภาษาชาวบ้าน ผู้เขียนคงสรุปเป็นคำสั้นๆ ได้ว่า การทำประชามติครั้งนี้เป็นการทำประชามติแบบประหลาด ซึ่งส่งผลในทางลบอยู่ไม่น้อยจากความประหลาด และสังคมไทยจำเป็นต้องหาทางออกให้แก่ความประหลาดที่เกิดขึ้นนี้

1. ความประหลาด

1.1 ประชามติที่ไม่มีเป้าหมายประชาธิปไตยอย่างแท้จริงเป็นของประหลาด

ตามหลักการประชาธิปไตยที่เคารพประชาชนเป็นใหญ่ ให้บทบาทประชาชนไว้หลายๆ แนวทาง บางเรื่องให้ประชาชนใช้สิทธิผ่านตัวแทน (Representative Democracy) บางเรื่องให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วมส่งเสียงสะท้อนการทำงานของรัฐ (Participatory Democracy) และบางเรื่องให้ประชาชนได้ตัดสินใจทางตรงด้วยตนเอง (Direct Democracy) โดยประเทศที่เชื่อมั่นประชาชนมาก มีวัฒนธรรมการแสดงออกร่วมกัน ยอมให้ Vote Yes หรือ Vote No กันโดยตรงไปเลย ซึ่งหากจะทำเช่นนั้นได้แปลว่ารัฐของเขาต้องเชื่อมั่นว่า ประชาชนจะนำพาเรื่องของตนเองไปต่อได้ด้วยตนเอง แต่หลายประเทศแม้ในสถานการณ์การเมืองแบบปกติเขาก็ไม่เชื่อเช่นนั้น เพราะเห็นว่าประชาชนมีทั้งดีทั้งแย่ ทั้งโง่ทั้งฉลาด รัฐที่เกรงประชาชนเสียงข้างมากจะพาลงเหว ก็จะไม่เลือกวิธีนี้
ตามแนวปฏิบัติ รัฐที่มีอำนาจเต็มในช่วงเปลี่ยนผ่านการยึดอำนาจสามารถสถาปนารัฐธรรมนูญได้เบ็ดเสร็จเด็ดขาดด้วยตนเอง โดยไม่ต้องรับฟังความเห็นผู้ใด ดังนั้น การที่รัฐได้กำหนดให้มีการประชามติในครั้งนี้ขึ้น จึงถือว่าเป็นเรื่องที่น่ายินดี อย่างไรก็ตาม ตั้งแต่มีการรัฐประหารในปีพ.ศ. ๒๕๕๗ ผู้นำคณะรัฐประหารและรัฐบาลไทยห้ามการเลือกตั้ง และมีการออกกฎหมายและคำสั่งลดการมีส่วนร่วมของประชาชนในหลายเรื่อง รวมถึงควบคุมการแสดงความคิดเห็นและการวิพากษ์วิจารณ์ โดยอ้างเหตุผลเรื่องการรักษาความมั่นคงและความสงบเรียบร้อยของรัฐ ทำให้เห็นได้ว่ากระแสความคิดเรื่องประชาธิปไตยไม่สามารถหลอมรวมเข้าไปในการทำงานต่าง ๆ ของรัฐได้ ยิ่งเมื่อมีการออกกฎหมายประชามติ ที่มีข้อห้ามข้อเตือน รวมทั้งคำสั่งเด็ดขาดมากมายจากผู้นำและองค์กรที่เกี่ยวข้อง ยิ่งแสดงให้เห็นว่าการจัดทำประชามติในครั้งนี้เน้นการจัดทำในเชิงรูปแบบ โดยมิได้สนใจแก่นสารที่เป็นสาระของเรื่อง การที่รัฐเลือกแนวทางประชาธิปไตยทางตรง แต่ไม่มีเป้าหมายเรื่องการเปิดพื้นที่ให้ประชาชนอย่างแท้จริงในภาพรวม จึงเป็นเรื่องประหลาด

1.2 ประชามติที่ไม่ให้ข้อมูลเพียงพอเป็นประชามติประหลาด

การทำประชามติในครั้งนี้ มีเป้าหมายหลักว่าจะให้ประชาชนได้ตัดสินใจว่าจะรับร่างรัฐธรรมนูญที่ทางฝ่ายรัฐจัดทำขึ้นหรือไม่ แต่ขั้นตอนการให้ข้อมูลของรัฐกระทำอย่างจำกัดมาก วิธีการเผยแพร่ความรู้ผ่านครู ก. ครู ข. ครู ค. ลงท้องที่มหาดไทย การจัดทำเพลงลูกทุ่งลำตัดซะล้อซอซึงแบบบ้านๆ หรือการเดินสายบรรยายประชาชนในค่ายทหาร อาจจะไม่ใช่วิธีการให้ข้อมูลที่เหมาะสมในศตวรรษที่ 21 อีกแล้ว เพราะการเสนอผ่านสื่อแบบใหม่สามารถกระทำได้อีกหลายทาง โดยไม่ต้องใช้งบประมาณมากมายจากรัฐเลย ยิ่งไปกว่านั้น เรื่องพื้นฐานที่กระทำได้ง่ายที่สุดคือการส่งมอบตัวร่างรัฐธรรมนูญให้ประชาชนพิจารณา ซึ่งในการทำประชามติคราวก่อนก็เคยกระทำ แต่รัฐยุคนี้กลับจัดส่งเพียงสรุปสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญให้ ซึ่งก็มีผู้หวาดระแวงว่าอาจจะสรุปไม่ตรงตามประเด็นที่ได้ร่างไว้จริงอีก ทำให้ประชาชนเกิดความสับสน ประชาชนจึงอาจไม่ได้รับทราบรายละเอียดของร่างรัฐธรรมนูญอย่างถูกต้องครบถ้วน สำหรับประชาชนที่สนใจค้นหาด้วยตนเอง ก็อาจไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะทำความเข้าใจที่มาที่ไป ตั้งแต่การกำหนดขั้นตอนในการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ตามธรรมนูญการปกครองชั่วคราว รวมทั้งอาจสับสนระหว่างร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกกับฉบับหลัง ยิ่งไปกว่านั้น ยังมีประชาชนที่ไม่เข้าใจกฎหมายว่าด้วยประชามติรัฐธรรมนูญและคำสั่งหรือประกาศต่าง ๆ รวมทั้งยังอาจมีประชาชนจำนวนมากที่งุนงงกับการแยกคำถามพ่วง ที่ไม่มีประเทศอื่นใดในโลกกระทำกัน เกี่ยวกับเรื่องการเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีคนใหม่ ที่ยึดโยงกับอำนาจของวุฒิสมาชิกที่ตั้งโดยผู้นำประเทศ ความสับสนอย่างยิ่งในวัตถุแห่งการประชามติ (Object of the Referendum) ทำให้การทำประชามติครั้งนี้กลายเป็นของประหลาด

1.3 ประชามติที่ไม่ให้ถกเถียงแลกเปลี่ยนความคิดเห็นเป็นกระบวนการประหลาด

การตัดสินใจเรื่องรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญถือเรื่องสูงสุดและมีความศักดิ์สิทธิ์ในทางการเมือง เมื่อเทียบกับการประชามติในเรื่องอื่น เพราะจะผูกพันกับสิทธิและเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชน และอนาคตของประเทศชาติ ซึ่งการตัดสินใจต้องอยู่บนความมีเหตุมีผลอย่างยิ่ง ดังนั้น ผู้ใช้สิทธิเข้าทำประชามติต้องมองเห็นข้อดีและข้อเสียของเรื่องต่าง ๆ อย่างรอบด้าน แต่ประเด็นสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ยังมีความไม่ชัดเจน ทั้งในส่วนแรกว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชนว่าจะเพิ่มหรือลดลงอย่างไร ส่วนที่สองว่าด้วยเรื่องการเกาะเกี่ยวของโครงสร้างอำนาจส่วนต่าง ๆ ของรัฐ เช่น เรื่องระบบการเลือกตั้งหรือระบบการตรวจสอบแบบใหม่ขององค์กรอิสระ ส่วนที่สามว่าด้วยเรื่องโอกาสในการสืบทอดอำนาจของคณะรัฐประหารและรัฐบาล โอกาสในการพ้นจากความผิดของผู้เกี่ยวข้อง และโอกาสในการวางยุทธศาสตร์ข้ามภพชาติ รวมทั้งส่วนที่สี่เรื่องผลของการประชามติหากร่างรัฐธรรมนูญผ่านหรือไม่ผ่านว่าจะมีทางเลือกให้เดินไปอย่างไรกันต่อ ซึ่งมิใช่เป็นเรื่องง่ายที่ผู้คนในสังคมจะมีข้อมูลและมีความเข้าใจถึงข้อดีข้อเสียทั้งในเชิงเนื้อหา หรือเชิงเทคนิคการใช้ถ้อยคำภาษากฎหมายที่ต้องการการตีความที่ถูกต้อง สิ่งเหล่านี้จำเป็นต้องมีกระบวนการให้ข้อมูล การถกเถียง การแสดงข้อดีข้อเสียของเรื่องต่าง ๆ ให้ชัดเจน เพื่อให้ผ่านกระบวนการคิดตรึกตรองและมีมติร่วมกันอย่างมีเหตุผลของมหาชน (Pubic Reasoning) และเป็นกระบวนการประชาธิปไตยที่มีการถกแถลงหามติร่วมในสังคม (Deliberative Democracy)

กระบวนการให้คนในสังคมได้แลกเปลี่ยนเรียนรู้ โดยเฉพาะภาคส่วนผู้ที่เป็นเจ้าของเรื่อง รวมทั้งนักวิชาการนักวิเคราะห์ที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญ ได้ช่วยกันแสดงความคิดเห็น ศึกษาหาข้อดีข้อเสียมาพิจารณากันในสังคม ซึ่งนับเป็นกิจกรรมส่วนควบที่สำคัญก่อนมีการตัดสิน กลับกลายเป็นเรื่องต้องห้ามในการทำประชามติครั้งนี้ ทำให้โอกาสในการแสวงหาความจริง เพื่อเป็นพื้นฐานในการตัดสินใจของประชาชนถูกจำกัดลงอย่างสิ้นเชิง กระทั่งกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเองก็เน้นแค่การบรรยายสื่อสารทางเดียวโดยหลีกเลี่ยงการสนทนาอภิปราย เพราะเชื่อว่าการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นเป็นเรื่องของการต่อล้อต่อเถียง เจ้าหน้าที่ของรัฐสั่งห้ามจัดการประชุมสัมมนา และมีการจัดทำแบล็คลิสต์ผู้ต้องห้ามดีเบท ซึ่งบางคนเป็นเพียงนักเรียนมัธยมปลาย ยิ่งไปกว่านั้น การให้โอกาสที่จะชักชวนคนที่เห็นต่างให้เห็นคล้อย ชวนคนเห็นคล้อยให้เห็นร่วมกันมากขึ้น และการรณรงค์ชี้ให้เห็นถึงจุดดีจุดเสียกันอันเป็นกระบวนการปกติของการทำประชามติก็เป็นเรื่องที่รัฐห้ามเสียทั้งสิ้น ทั้งหน่วยงานที่เกี่ยวข้องยังมีการออกคำสั่งคำเตือนในทางจำกัดบทบาทของประชาชนหลายประการ ข้อห้ามเหล่านี้ทำให้การทำประชามติครั้งนี้เป็นไปโดยขาดบรรยากาศประชาธิปไตยและขาดแก่นสารสำคัญของเรื่อง เหมือนระบบการศึกษาไทยส่วนใหญ่ที่ชอบให้นักเรียนนักศึกษากาข้อ ก.ไก่ ข. ไข่ โดยไม่ต้องเข้าใจเหตุผลและความหมายของเรื่องอย่างแท้จริง

1.4 ประชามติที่มีการใช้มาตรการทางอาญาอย่างรุนแรงต่อผู้ทำการรณรงค์ประชามติเป็นเรื่องประหลาด

การทำประชามติครั้งนี้นอกจากจะวางข้อจำกัดห้ามประชาชนถกเถียงแสดงออกหรือแลกเปลี่ยนความคิดเห็นรณรงค์ในที่สาธารณะแล้ว ยังมีการบัญญัติให้ผู้ละเมิดมีโทษในกฎหมายอาญา โดยรัฐ มีการบังคับใช้กฎหมายทางอาญาอย่างเข้มข้น ทั้งในเรื่องกฎหมายการชุมนุมสาธารณะ หรือกฎหมายคอมพิวเตอร์ ควบคู่ไปกับกฎหมายประชามติ มีคนถูกจับและถูกดำเนินคดีเป็นจำนวนมาก หลายกรณีมีการปฏิบัติต่อบุคคลเหล่านี้ราวกับเป็นผู้ก่ออาชญากรรมร้ายแรง เช่น การใส่โซ่ตรวนนักศึกษา ปฏิบัติราวกับเขาเป็นนักโทษในคดีค้ายาเสพติดรายใหญ่ คดีอุ้มฆ่ามาเฟีย หรือคดีโกงชาติ และหลายเรื่องกลายเป็นคดีความมั่นคงที่ต้องขึ้นศาลทหารซึ่งมีระบบการคุ้มครองสิทธิของประชาชนน้อยกว่าการขึ้นศาลยุติธรรมตามปกติ อันเป็นการดำเนินการอย่างเกินสัดส่วน ถือเป็นเรื่องประหลาดแม้กระทั่งในสายตาของผู้แทนองค์กรสหประชาชาติ

2. ผลกระทบของความประหลาด

2.1 ประชามติประหลาดก่อให้เกิดรัฐที่สับสน

การจัดทำการประชามติที่ไม่สอดคล้องกับหลักการที่เป็นมาตรฐานของนานาอารยประเทศ ทำให้ภาพของรัฐไทยกลายเป็นรัฐที่สับสน น่างุนงง น่าขบขัน และเป็นรัฐที่ประหลาดในสายตาของชาวโลกและประชาชน ทั้งนี้ เพราะความน่าเชื่อถือของประเทศ มิใช่เป็นแค่เรื่องความมั่นคงในทางเศรษฐกิจ แต่หมายถึงการเป็นรัฐที่มีกติกาที่เป็นธรรม โดยเฉพาะในเรื่องการมีความเป็นธรรมในทางการเมืองและหลักประกันประชาธิปไตย รัฐในยุคนี้รวมทั้งผู้เชียร์ร่างรัฐธรรมนูญอาจจะรู้สึกภาคภูมิใจกับกติกาการปราบโจรปราบโกงหรือมาตรการพิเศษในเรื่องอื่น ๆ ที่ค้นคิดกันได้ใหม่ แต่ก็สมควรจะตระหนักกันด้วยว่า การดำรงความเป็นอยู่ของนิติรัฐนั้นมีหลายเหตุปัจจัยเกี่ยวข้อง เพราะรัฐที่มีความสับสน ไม่มีความชัดเจนในเรื่องอุดมการณ์ประชาธิปไตยย่อมจะหาการยอมรับจากประชาคมโลกและประชาชนได้ยาก โดยเฉพาะการจำกัดเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นและการเคลื่อนไหวทางการเมืองอย่างไม่มีเหตุไม่มีผล การใช้อำนาจทางอาญาแบบเปรอะโดยไม่เข้าใจหลักแห่งความได้สัดส่วน (Proportionality Principle) ก็ถือเป็นรัฐที่ละเมิดหลักนิติธรรม (Rule of Law) ที่ร้ายแรงอีกแบบหนึ่งได้ ซึ่งความเป็นรัฐบาลและองคาพยพของรัฐในแต่ละยุคอาจเปลี่ยนแปรไปได้ แต่ความเสียหายต่อรัฐไทยในภาพรวม เป็นเรื่องที่พึงระวัง เพราะรัฐแห่งความไม่แน่นอน ที่ประชาชนมองไม่เห็นอนาคตของตนเอง ถือเป็นรัฐแห่งความสับสน และไม่เป็นนิติรัฐ

2.2 ประชามติประหลาดก่อให้เกิดสังคมที่สับสน

ในสังคมที่ประชาชนมีความแตกแยกทางการเมืองกันเป็นทุนเดิม เป็นเรื่องยากที่รัฐจะทำสิ่งใดให้เป็นที่ถูกใจทุกคนได้ และรัฐอาจจะเห็นว่าการให้ความคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างเต็มที่สามารถส่งผลให้กลุ่มการเมืองบางกลุ่มที่ใช้สถานการณ์ต่างๆ เป็นเครื่องมือเพื่อรับใช้ฝ่ายตนให้เกิดความวุ่นวายไม่สงบในสังคมได้อีก อย่างไรก็ตาม การจัดทำประชามติโดยที่รัฐเองไม่มีความไว้วางใจต่อ "มติของประชา" โดยมีมาตรการต่างๆ ในเชิงการจำกัดสิทธิเสรีภาพมากมายดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น ไม่เพียงแต่ทำให้รัฐเองกลายเป็นรัฐที่สับสน แต่สังคมในส่วนของประชาชนก็กลายเป็นสังคมแห่งความสับสนไปด้วย การประชามติที่ประหลาดนอกจากจะไม่ช่วยแก้ไขปัญหาความขัดแย้งและความไม่มีอนาคตของสังคมแล้ว ยังจะยิ่งทำให้สังคมแผ่ขยายความแตกแยกออกไปมากขึ้นเรื่อยๆ นอกจากกลุ่มการเมืองขั้วตรงข้ามหรือกลุ่มผู้ถูกจับที่อาจจะเก็บกด กดดัน หรือที่โกรธแค้นแสดงออกซึ่งความไม่พอใจรัฐและประชาชนฝ่ายที่เชียร์รัฐแล้ว ในสังคมยังมีคนอีกหลายกลุ่มที่เฝ้าติดตามการทำงานของรัฐอย่างใกล้ชิด ซึ่งคงมิใช่มีเพียงแค่ "กลุ่มพลเมืองผู้ห่วงใย" ("Worried Citizen") ที่เคยพยายามส่งสัญญาณความกังวลให้รัฐทราบ แต่อาจจะมี "กลุ่มพลเมืองที่ยังไม่ส่งเสียง" อีกเป็นจำนวนมาก ที่ไม่มีความเชื่อมั่นว่ากระบวนการประชามติจะเป็นเครื่องมือที่นำพาประเทศให้หลุดออกไปจากเส้นทางที่สับสนได้

3. ทางออกจากความประหลาด

ผู้เขียนขอยืนยันในส่วนสุดท้ายนี้ว่า การเขียนบทความชิ้นนี้มิได้เขียนขึ้นด้วยอคติหรือความเกลียดชังรัฐแต่อย่างใด ในทางตรงข้าม ผู้เขียนมีความเข้าใจเป็นอย่างดีและออกจะเห็นใจว่าท่านที่ดำรงตำแหน่งสำคัญของประเทศกันอยู่ในขณะนี้เป็นคณะบุคคลที่ต้องมารับภาระนำพาประเทศไทยไปสู่อนาคตในช่วงเปลี่ยนผ่าน ด้วยความเสียสละอดทนและพยายามทำงานวิกฤติที่ยากลำบากที่คนรุ่นก่อนๆ ของประเทศไทยอาจจะไม่เคยมีประสบการณ์มาก่อน
อย่างไรก็ตาม เกี่ยวกับเรื่องการจัดทำประชามติร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้รัฐกำลังก้าวเดินมาจนถึงช่วงสุดท้ายแล้ว และหลายกระบวนการที่เป็นความห่วงใยของผู้เขียนที่ได้สะท้อนออกมาในคำสั้นๆ ว่า "ความประหลาด" ไม่อาจจะย้อนกลับไปแก้ไขได้เพราะเวลาได้ล่วงเลยมาแล้ว

อย่างไรก็ตาม ยังมีเส้นทางข้างหน้าอีกกว้างไกลที่รัฐสามารถมอบของขวัญที่ดีงามให้เป็นทางเลือกให้แก่สังคมได้ เรื่องแรก คงจะเป็นเรื่องการจัดทำประชามติในวันที่กำหนดไว้ให้มีความโปร่งใสตรวจสอบได้มีมาตรฐานเป็นที่ยอมรับ เรื่องถัดมา คงเป็นเรื่องที่รัฐต้องใช้สติปัญญาในการวิเคราะห์อย่างปราศจากอคติถึงผลคะแนนที่จะออกมา ว่าถ้าประชาชนออกมาลงประชามติน้อย จะมีความหมายอย่างไร ประชาชนกลัวอะไร รังเกียจอะไร หรือไม่สะดวกอย่างไรถ้าประชาชนลงเครื่องหมายเห็นด้วย พวกเขามีความคิดอย่างไร พวกเขามีความคาดหวังที่แท้จริงอย่างไร หรือพวกเขามีความกังวลอะไร และสำหรับประชาชนที่ Vote No พวกเขามีความปรารถนาอะไรพวกเขากำลังปฏิเสธอะไร และด้วยเหตุผลอะไร ในประเด็นสุดท้ายรัฐคงต้องพิจารณาทบทวนดูว่า ภารกิจของรัฐในช่วงถัดไปนี้ คงไม่ใช่แค่การจัดการกับเรื่องผลประชามติ Yes หรือ No ที่อยู่ตรงหน้าเพียงอย่างเดียว

หากแต่ต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่เกี่ยวข้องทุกภาคส่วนอย่างใส่ใจ และพยายามเปิดพื้นที่ให้ทุกฝ่ายได้ช่วยกันค้นหาวิธีการที่ชอบธรรมและถูกต้องที่จะนำพารัฐไทยและสังคมไทยไปให้รอดพ้นจากปัญหาความสับสนทางการเมืองและความขัดแย้งต่างๆ ทั้งปวง และสามารถนำประเทศไทยและคนไทยไปสู่ความสงบมีชีวิตที่เป็นปกติสุข และสามารถไปให้พ้นจาก "ความประหลาด" ทั้งหลายได้อย่างรวดเร็วต่อไป