วิเคราะห์ผลกระทบกรอบวินัยการคลังในร่าง รธน.ฉบับมีชัย

ขอถามรัฐบาล หน่วยงานและผู้ที่เกี่ยวข้อง ว่า ถ้ามีความเสียหายเกิดขึ้น ผู้ใดจะรับผิดชอบ ?ขอเสนอแนะให้ท่านที่ดำริเรื่องนี้ขึ้นมาจงตั้งสติวางอุเบกขาและย้อนไปอ่าน “พุทธวรรค” ที่ได้อัญเชิญไว้ที่ปกหนังสือเล่มนี้ และหานิทานอีสปเรื่อง “สุนัขกับเงา” ที่เคยเล่าให้ลูกหลานฟัง..

พิจารณาวิเคราะห์ผลกระทบกรอบวินัยการเงินการคลังในกรณีที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับ ๒๕๕๙ มีผลใช้บังคับ และกรณีไม่ผ่านประชามติ

ข้อ 1. กรณีผ่านประชามติและมีผลใช้บังคับ มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาและวิเคราะห์ ดังนี้

1.1 การที่บทเฉพาะกาลไม่มีบทบัญญัติเป็นเงื่อนเวลาในการใช้กรอบวินัยทางการเงินจึงเป็นผลให้ทุกมาตราใช้บังคับได้ตั้งแต่วันที่รัฐธรรมนูญมีผลใช้บังคับอาจทำให้การใช้จ่ายเงินแผ่นดินของบางหน่วยงานของรัฐขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญได้แม้จะมีข้อดีการที่ได้มีการเพิ่มเติม “กฎหมายว่าด้วยว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ” ในร่างมาตรา 140 ที่จะทำให้การจ่ายเงินแผ่นดินมีกฎหมายรองรับกำหนดหลักเกณฑ์เพิ่มขึ้นอีกหนึ่งฉบับ แต่ในระหว่างเงื่อนเวลาที่รอคอยกฎหมายฉบับนี้ ก็จะมีช่องว่างเกิดขึ้นในช่วงเวลาที่กฎหมายฉบับใหม่นี้ยังไม่มีผลใช้บังคับกล่าวโดยเฉพาะเงินนอกงบประมาณของหน่วยงานของรัฐต่างๆที่ไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดินในเงินคงคลัง ว่าจะจ่ายหรือก่อหนี้ผูกพันได้ตามหลักเกณฑ์ใด

1.2 พิจารณาเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับตามมาตรา 5 “ให้กระทำการนั้นหรือวินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ว่ามีกรณีใดที่จะนำมาใช้เป็นกรอบวินัยการเงินและการคลังกรณีที่รัฐธรรมนูญฉบับประชามติไม่ได้บัญญัติไว้ และเป็นการยากที่จะวินิจฉัยว่ากรณีใดเป็นประเพณีที่เป็นวินัยการเงินการคลัง

1.3 จึงควรให้มีคณะทำงานจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการรักษาวินัยการเงินการคลังและงบประมาณทำการรวบรวมกรณีที่ไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ใช้บังคับเพื่อส่งให้ประธานศาลรัฐธรรมนูญดำเนินการจัดให้มีการประชุมตามมาตรา ๕ วรรคสามเพื่อมีคำวินิจฉัยในกรณีโดยเร่งด่วน

1.4 ในขณะเดียวกันควรเร่งรัดดำเนินการแก้ไขกฎหมายเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 กฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และกฎหมายบริหารหนี้สาธารณะในส่วนที่ขัดแย้งต่อบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ และเพื่อไม่ให้เกิดการ “ ศูนย์ภาพ” การใช้จ่ายเงินรายได้หรือรายรับที่ไม่ต้องนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน ให้อยู่ในข่ายที่จ่ายได้ตามหลักเฉพาะในการจ่ายเงินแผ่นดินในระหว่างที่รอคอยกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐจะมีผลใช้บังคับ

ข้อ 2. พิจารณาในกรณีร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชามติ 2559 ไม่ผ่านการออกเสียงประชามติในวันที่ 7 สิงหาคม 2559 มีกรณีที่จะต้องพิจารณาและวิเคราะห์ในประเด็นที่สำคัญ ดังนี้

2.1 รัฐบาลหรือคณะรักษาความสงบแห่งชาติจะแก้ไขโดยวิธีใด กล่าวคือ ถ้าจะนำรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับเดิมๆมาใช้บังคับ จะเป็นฉบับใด? เพราะกรอบวินัยการเงินการคลังแต่ละฉบับจะมีสาระทั้งที่เหมือนกันและแตกต่างกัน หรือจะนำมาผสมรวมกัน

2.2 คงต้องย้อนไปสู่การนำประเพณีที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว ) พุทธศักราช 2557 มาตรา 5 มาใช้ไปพลางก่อน เช่นโดยพิจารณาจากการเสนอ “หลักการและเหตุผล” ประกอบร่างงบประมาณรายจ่ายปีงบประมาณ 2558 และ 2559 รวมทั้งพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายปีงบประมาณ 2558 และพ.ศ.2559 ว่ากรณีใดอยู่ในข่ายนำประเพณีตามมาตรา ๕ มาปรับใช้บางกรณีได้หรือไม่ เพราะบางกรณีไม่อาจใช้อ้างว่าเป็นประเพณีได้

2.3 เร่งรัดแก้ไขเพิ่มเติมกฎมายว่าด้วยเงินคงคลัง กฎหมายวิธีการงบประมาณ และกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะตามที่กล่าวมาแล้ว ในส่วนที่ขัดแย้งต่อบทบัญญัติรัฐธรรมนูญหรือไม่เปิดช่องให้จ่ายเงินแผ่นดินบางประเภทได้ เพื่อให้การใช้จ่ายเงินที่เป็นรายได้และรายรับที่ไม่ต้องนำส่งคลังอยู่ในข่ายที่จ่ายได้โดยไม่ขัดแย้งรัฐธรรมนูญ กรณีนี้ดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมได้ทันที

2.4 หรือจะให้ให้หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาตินำมาตรา ๔๔ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ ที่ใช้มาแล้วหลายกรณีทั้งที่ไม่จำเป็นเร่งด่วนมาดำเนินการแก้ไขปัญหาการเกิดศูนยภาพในการใช้จ่ายเงินแผ่นดินของบางหน่วยงานของรัฐที่อยู่ในข่ายจำเป็นเร่งด่วนยิ่งกว่ากรณีอื่นๆ ประเด็นนี้มีข้อพิจารณาและวิเคราะห์ว่าการใช้มาตรา 44 นี้มาแก้ไขปัญหาการเงินการคลังนี้จะสมควรหรือไม่ อย่างไร?

บทสรุปและข้อเสนอแนะ

ในกรณีที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชามติมีผลใช้บังคับ เห็นว่าหมวด 5 ว่าด้วยการเงินการคลังและการงบประมาณแห่งรัฐธรรมนูญปี 2550 และร่างหมวด 5 การคลังและการงบประมาณในร่างรัฐธรรมนูญ(ฉบับปฏิรูป 2558) มีความครบถ้วนสมบูรณ์มากกว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับการออกเสียงประชามติ จึงควรที่จะนำบางส่วนมาปรับใช้เป็นมาตรการเพิ่มเติมในการจัดทำกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐตามมาตรา 62 ที่รัฐธรรมนูญฉบับประชามติ 2559 ยังขาดวินัยในส่วนนี้อยู่หลายกรณี

ส่วนในกรณีที่ไม่ผ่านประชามติในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก็ควรจะนำกรอบวินัยการเงินการคลังในรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 และในร่างหมวด 5 ของฉบับปฏิรูปมาเป็นหลักในการจัดทำกรอบวินัยการเงินการคลัง รวมทั้งในส่วนที่เป็นมาตรการใหม่คือการห้ามใช้งบประมาณรายจ่ายในการแปรญัตติในฉบับประชามติ แต่ควรทบทวนบทลงโทษในการฝ่าฝืนตามร่างมาตรา ๑๔๔ ของฉบับประชามติว่าควรจะให้เป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองในกรณีที่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ

แม้ว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับการออกเสียงลงประชามติจะมีผลใช้บังคับหรือไม่ก็ตาม ขณะนี้ได้เกิดปัญหา “ศูนยภาพ” ในการใช้จ่ายเงินรายได้หรือรายรับของบางหน่วยงานของรัฐที่ไม่ต้องนำส่งคลังขึ้นแล้ว (ถ้าไม่บิดเบือนว่าเงินนอกงบประมาณที่ไม่ต้องนำส่งคลังไม่ใช่เงินแผ่นดิน)

ฉะนั้นจะต้องเร่งรัดแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลังและกฎหมายวิธีการงบประมาณซึ่งอาจทำได้ตั้งแต่บัดนี้เพื่อให้การใช้จ่ายเงินดังกล่าวอยู่ในข่ายจ่ายได้ตามกฎหมายที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ในขณะเดียวกันให้ใช้มาตรการ “ไปพลางก่อน”โดยให้หน่วยงานของรัฐที่มีเงินนอกงบประมาณดังกล่าวนำฝากไว้ในบัญชีเงินคงคลังตามมาตรา 8(2) ของกฎหมายเงินคงคลังเพื่อให้การใช้จ่ายไม่ผิดรัฐธรรมนูญ

อนึ่งในขณะนี้รัฐบาลมีนโยบายในการที่จะนำเงินคงคลังและเงินทุนสำรองระหว่างประเทศไปลงทุนหาผลประโยชน์โดยจะมีการแก้ไขกฎหมายเงินคงคลังและกฎหมายธนาคารแห่งประเทศไทยเพื่อการนี้ จึงเป็นหน้าที่ของประชาชนผู้เป็นเจ้าของ “สิทธิอธิปไตย” ในเงินแผ่นดินจะต้องช่วยกันระงับหรือยับยั้งความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นแก่การเงินการคลังของรัฐโดยเร่งด่วน 

ในที่นี้ขอถามรัฐบาล หน่วยงานและผู้ที่เกี่ยวข้อง ว่า ถ้ามีความเสียหายเกิดขึ้น ผู้ใดจะรับผิดชอบ ?

ขอเสนอแนะให้ท่านที่ดำริเรื่องนี้ขึ้นมาจงตั้งสติวางอุเบกขาและย้อนไปอ่าน “พุทธวรรค” ที่ได้อัญเชิญไว้ที่ปกหนังสือเล่มนี้ และหานิทานอีสปเรื่อง “สุนัขกับเงา” ที่เคยเล่าให้ลูกหลานฟัง มาอ่านทบทวน