ประวัติศาสตร์ไม่ซ้ำรอย

 นักกฎหมายหลายท่าน ชี้ชัดว่า ถ้าคณะกรรมการจะมีอํานาจ “พิจารณา” ในขั้นตอนนี้ ก็ทําได้เพียงพิจารณาว่า การดําเนินการของคณะกรรมการสรรหามีความบกพร่องผิดพลาดในสาระสําคัญหรือไม่เท่านั้น  

ปัญหาการดําเนินการคัดเลือกเลขาธิการสํานักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) ยังเป็นประเด็นโต้แย้งไม่จบ ต่างฝ่ายต่างก็เชื่อว่า ตนเป็นฝ่ายถูก จึงน่าพิจารณาว่า ข้อกฎหมาย และข้อเท็จจริงในเรื่องนี้ เป็นอย่างไรกันแน่

ขอเริ่มต้นด้วยข้อกฎหมาย บทบัญญัติเรื่องนี้เขียนไว้ชัดเจนในมาตรา 31 แห่ง พ.ร.บ. หลักประกันสุขภาพแหงชาติ พ.ศ. 2545 ดังนี้

“มาตรา 31 ให้สํานักงานมีเลขาธิการเป็นผู้รับผิดชอบการบริหารกิจการของสํานักงานให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ ข้อกําหนด นโยบาย มติ และประกาศของคณะกรรมการ และเป็นผู้บังคับบัญชาเจ้าหน้าที่ และลูกจ้างของสํานักงานทุกตําแหน่งให้คณะกรรมการเป็นผู้คัดเลือกเพื่อแต่งตั้งและถอดถอนเลขาธิการในการจ้างและแต่งตั้งเลขาธิการ ให้คณะกรรมการคัดเลือกคณะกรรมการสรรหาจํานวนห้าคน ซึ่งต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 32 (1) (3) (4) (5) (6) (9) (10) (11) และ (12) ให้คณะกรรมการสรรหาทําหน้าที่สรรหาบุคคลที่มีความรู้ความสามารถและประสบการณ์เหมาะสมที่จะเป็นเลขาธิการซึ่งต้องมีคุณสมบัติ และไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 32 (1) (3) (4) (5) (6) (9) (10) (11) และ (12)

นอกจากนี้ จะต้องไม่เป็นกรรมการในคณะกรรมการและมีอายุไม่เกินหกสิบปีบริบูรณ์ในวันยื่นใบสมัครเพื่อเสนอให้คณะกรรมการพิจารณาทําสัญญาจ้างและแต่งตั้งเป็นเลขาธิการ ทั้งนี้ โดยอาจเสนอชื่อผู้มีความเหมาะสมมากกว่าหนึ่งชื่อก็ได้ กรรมการสรรหาไม่มีสิทธิ์ได้รับการเสนอชื่อเป็นเลขาธิการให้กรรมการสรรหาประชุมและเลือกกันเองให้คนหนึ่งเป็นประธานกรรมการสรรหาและเลือกอีกคนหนึ่งเป็นเลขานุการคณะกรรมการสรรหาให้สํานักงานทําหน้าที่เป็นหน่วยธุรการในการดําเนินการสรรหาและคัดเลือกเลขาธิการ”

จะเห็นได้ว่า กฎหมายได้เขียนวิธีการได้มาของเลขาธิการ สปสช. ไว้ชัดเจน ทั้งเรื่องอํานาจ หน้าที่และวิธีการขั้นตอน ซึ่งแตกต่างจากกฎหมายฉบับอื่นๆ เช่น พ.ร.บ. กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพพ.ศ. 2544 บัญญัติเรื่องนี้ไว้สั้นๆ ในมาตรา 25 ว่า “ให้กองทุน มีผู้จัดการคนหนึ่ง ซึ่งคณะกรรมการเป็นผู้แต่งตั้ง” โดยมิได้เขียนขั้นตอนวิธีการไว้ จึงเป็นอํานาจของคณะกรรมการในการกําหนดเป็นขอบังคับว่าด้วยการได้มาของผู้จัดการ ซึ่งคณะกรรมการ สสส. ก็ได้ตราข้อบังคับดังกล่าวขึ้น และดําเนินการตามข้อบังคับ นั้น

พ.ร.บ. สุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2550 เขียนไว้ในมาตรา 31 วรรคสาม และวรรคสี่ ดังนี้

“ให้นายกรัฐมนตรีมีอํานาจแต่งตั้งเลขาธิการจากบุคคลที่คณะกรรมการบริหารคัดเลือก และ คสช. ให้ความเห็นชอบแล้ว”

“หลักเกณฑ์ และวิธีการคัดเลือกเลขาธิการตามวรรคสาม ให้เป็นไปตามระเบียบ ที่ คสช. กําหนด”

ลองดูกฎหมายอีกฉบับ คือ พ.ร.บ. มหาวิทยาลัยมหิดล พ.ศ. 2550 เขียนไว้ในมาตรา 29 ดังนี้

“มาตรา 29 อธิการบดี นั้น จะได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งตามคําแนะนําของสภามหาวิทยาลัยจากผู้มีคุณสมบัติตามมาตรา 33”

“หลักเกณฑ์และวิธีการสรรหาอธิการบดีให้เป็นไปตามขอบังคับของมหาวิทยาลัย”

จะเห็นว่าวิธีการได้มาของเลขาธิการ สปสช. กฎหมายเขียนไว้ชัดเจนแตกต่างจากกฎหมายอื่นซึ่งให้คณะกรรมการเป็นผู้ตราขอบังคับหรือระเบียบขึ้นเอง แต่ พ.ร.บ. ของ สปสช. เขียนวิธีการได้มาของเลขาธิการไว้ใน พ.ร.บ. คณะกรรมการ สปสช. จึงไม่เคยเขียนระเบียบ หรือข้อบังคับว่าด้วยการสรรหาเลขาธิการขึ้นมาเลย และการสรรหาก็ดําเนินการตามที่บัญญัติไว้ใน พ.ร.บ. มาโดยตลอด ผู้ที่อ้างว่า ที่คณะกรรมการลงมติรับรองหรือไม่รับรอง นพ.ประทีป เมื่อวันที่ 4 กรกฎาคม สามารถกระทําได้ เพราะอ้างว่ามีอํานาจตามมาตรา 31 วรรคสองที่เขียนว่า “ให้คณะกรรมการเป็นผู้คัดเลือกเพื่อแต่งตั้งและถอดถอนเลขาธิการ”

แท้จริงแล้ว การอ่านกฎหมายต้องอ่านทั้งฉบับ รวมทั้งต้องพิจารณากฎหมายที่เกี่ยวข้องด้วย ในมาตรา 31 วรรคสอง กําหนดอํานาจของคณะกรรมการให้ “เป็นผู้คัดเลือกเพื่อแต่งตั้งและถอดถอนเลขาธิการ” แต่ได้เขียนตีกรอบการใช้อํานาจของคณะกรรมการไว้ในวรรคต่อๆ มา มิใช่ว่า คณะกรรมการจะใช้อํานาจตามอําเภอใจอย่างไรก็ได้ หรือจะใช้เสียงข้างมากมาเป็นเกณฑ์อย่างเดียวก็ไม่ได้ เพราะการใช้เสียงข้างมาก อาจเข้าข่าย “พวกมากลากไป” และอาจผิดกฎหมายจนถูกลงโทษจําคุกดังเช่น กรณีคณะกรรมการ ป.ป.ช. และก.ก.ต. เคยถูกศาลฎีกาตัดสินลงโทษจําคุกมาแล้ว โดยที่การแต่งตั้งเลขาธิการ สปสช. จะคล้ายคลึงกับการจ้างผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ หรือ องค์กรอื่นที่มีลักษณะคล้ายคลึงกัน คือ จะมีขั้นตอนการตกลงทําสัญญาจ้างด้วย มาตรา 31 วรรคสามจึงเขียนไว้ชัดเจนว่า

“ในการจ้างและแต่งตั้งเลขาธิการ ให้คณะกรรมการคัดเลือกคณะกรรมการสรรหาจํานวนห้าคน ซึ่งต้องมีคุณสมบัติ และไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 32 (1) (3) (4) (5) (6) (9) (10) (11) และ (12)”

ชัดเจนว่า ในการใช้อํานาจ “คัดเลือกเพื่อแต่งตั้ง ...... เลขาธิการ” คณะกรรมการจะกระทําเองมิได้ แต่จะต้องให้มีคณะกรรมการสรรหาเป็นผู้กระทํา โดยกรรมการสรรหาจะต้องแต่งตั้งจากผู้มีคุณสมบัติ และไม่มีลักษณะต้องห้ามตามที่กําหนด และจะต้องมีจํานวน 5 คน เพื่อให้มีส่วนร่วมจากหลายฝาย ที่ผ่านมาคณะกรรมการจึงกําหนดเพิ่มเติมในส่วนนี้ให้กรรมการ 5 คน ต้องมีหลากหลายจากองค์ประกอบของคณะกรรมการตามมาตรา 13 ซึ่งเป็นการเพิ่มเติมคุณสมบัติของคณะกรรมการสรรหา อันย่อมสามารถกระทําได้และสมควรกระทํา ในมาตรา 31 วรรคหก ยังกําหนด “ให้กรรมการสรรหาประชุมเลือกกันเองให้คนหนึ่งเป็นประธานกรรมการสรรหา และเลือกอีกคนหนึ่งเป็นเลขานุการคณะกรรมการสรรหา”

ฉะนั้น ประธาน และเลขานุการ คณะกรรมการสรรหา จะแต่งตั้งโดยไม่ผ่านการประชุมเลือกกันเองมิได้ เพื่อป้องกันการมีส่วนได้เสีย มาตรา 31 วรรคหา ได้กําหนดให้ “กรรมการสรรหาไม่มีสิทธิได้รับการเสนอชื่อเป็นเลขาธิการ”

จะเห็นว่า พ.ร.บ. ของ สปสช. กําหนดไว้ในชั้น พ.ร.บ. ถึงขั้นตอนวิธีการคัดเลือกเพื่อแต่งตั้งเลขาธิการอย่างชัดเจน โดยกําหนดด้วยว่าคณะกรรมการสรรหานอกจากจะต้องเลือกบุคคลที่มีคุณสมบัติ และไม่มีลักษณะต้องห้ามต่างๆ แล้ว จะต้อง “ทําหน้าที่สรรหาบุคคลที่มีความรู้ความสามารถและประสบการณ์เหมาะสมที่จะเป็นเลขาธิการ” ด้วย ทั้งนี้ ตามมาตรา 31 วรรคสี่ มาตรา 31 วรรคสี่เขียนไว้ชัดเจนในตอนท้ายว่า เมื่อสรรหาแล้วให้ “เสนอให้คณะกรรมการพิจารณาทําสัญญาจ้างและแต่งตั้งเป็นเลขาธิการ ทั้งนี้ โดยอาจเสนอชื่อผู้มีความเหมาะสมมากกว่าหนึ่งชื่อก็ได้”

ครั้งนี้ คณะกรรมการสรรหา สรรหาผู้มีคุณสมบัติ และไม่มีลักษณะต้องห้ามและมีความรู้ความสามารถเหมาะสมแล้ว จํานวน 2 คน แต่คนหนึ่งขาดคุณสมบัติตามการตีความของคณะกรรมการกฤษฎีกา จึงเหลือ “ผู้มีคุณสมบัติ และไม่มีลักษณะต้องห้าม และมีความรู้และความสามารถเหมาะสม”เพียงคนเดียว โดยได้คะแนนสูงถึง 91 คะแนน การดําเนินการจึงมาถึงขั้นตอนสุดท้ายตาม มาตรา 31 วรรคสี่แล้วคณะกรรมการจึงมีอํานาจหน้าที่ต้อง “พิจารณาทําสัญญาจ้างและแต่งตั้งเป็นเลขาธิการ”เท่านั้น จะยอนไปใช้อํานาจตามมาตรา 31 วรรคสองโดยไม่คํานึงถึงการดําเนินการตามขั้นตอนที่ทํามาแล้วทั้งหมด ย่อมไม่ได้ 

นักกฎหมายหลายท่าน ชี้ชัดว่า ถ้าคณะกรรมการจะมีอํานาจ “พิจารณา” ในขั้นตอนนี้ ก็ทําได้เพียงพิจารณาว่า การดําเนินการของคณะกรรมการสรรหามีความบกพร่องผิดพลาดในสาระสําคัญหรือไม่เท่านั้น ซึ่งขอเท็จจริง ปรากฏว่า ได้มีผู้ร้องเรียนให้พิจารณาเรื่องดังกล่าวแล้ว และประธานได้สรุปชัดเจน และไม่มีกรรมการผู้ใดเห็นเป็นอย่างอื่นๆ ว่าคณะกรรมการสรรหาได้ดําเนินการโดยถูกต้องแล้ว รวมทั้งมีกรรมการบางคน บอกว่าคณะกรรมการสรรหาดําเนินการมาดีที่สุดแล้ว ควรให้เป็นคณะกรรมการสรรหาใหม่ต่อไปด้วย

คณะกรรมการจึงไม่มีอํานาจหน้าที่ทําอย่างอื่น นอกจากต้อง “พิจารณาทําสัญญาจ้างและแต่งตั้งเป็นเลขาธิการ” เท่านั้น

ที่มาภาพ:http://www.thaihealth.or.th