กฤษฎีกาวางบรรทัดฐานสภาที่ปรึกษา ศอ.บต. "ขาดประชุมย่อมไม่ได้รับเบี้ยประชุม"
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้มีบันทึกตอบข้อหารือของศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) เกี่ยวกับแนวทางการเบิกจ่ายค่าตอบแทนการประชุมของสมาชิกสภาที่ปรึกษาการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้
ประเด็นนี้นับว่าน่าสนใจ เพราะสภาที่ปรึกษาฯ ศอ.บต.เป็นองค์กรใหม่ที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ.2553 หรือเรียกง่ายๆ ว่า "พ.ร.บ.ศอ.บต." มีโครงสร้างเสมือนเป็นสภาตัวแทนวิชาชีพและภาคประชาสังคมของประชาชนใน 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้
บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาดังกล่าว เป็นบันทึกเรื่องเสร็จที่ 1029/2554 ลงนามโดย นายอัชพร จารุจินดา เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เมื่อเดือน ธ.ค.ที่ผ่านมา เรื่อง "แนวทางปฏิบัติการเบิกจ่ายค่าตอบแทนของสมาชิกสภาที่ปรึกษาการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้" อ้างถึงหนังสือของ ศอ.บต.ที่ นร.5301.4/4737 ลงวันที่ 20 ก.ย.2554 สอบถามถึงแนวทางการเบิกจ่ายค่าตอบแทนการประชุมของสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ ซึ่ง ศอ.บต.ได้ออกระเบียบกำหนดค่าตอบแทนและค่าใช้จ่ายอื่นสำหรับสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯขึ้น โดยอาศัยอำนาจตาม พ.ร.บ.การบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ.2553 มาตรา 19 วรรคสาม
อย่างไรก็ดี ระเบียบดังกล่าวเป็นหลักเกณฑ์ใหม่และยังไม่มีแนวทางปฏิบัติที่ชัดเจน ศอ.บต.จึงขอหารือใน 3 ประเด็น กล่าวคือ
1.สมาชิกสภาที่ปรึกษาฯที่ได้รับค่าตอบแทนการประชุมแบบเหมาจ่ายเป็นรายเดือน แต่ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นคณะกรรมการหรือคณะทำงานประจำสภาที่ปรึกษาฯในด้านต่างๆ ด้วย จะสามารถรับค่าตอบแทนเบี้ยประชุมเป็นรายครั้งได้อีกหรือไม่
2.สมาชิกสภาที่ปรึกษาฯที่ได้ยื่นหนังสือลาประชุมประจำเดือน จะมีสิทธิได้รับค่าตอบแทนการประชุมแบบเหมาจ่ายเป็นรายเดือนในเดือนนั้นหรือไม่
3.กรณีสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯลาการประชุมประจำเดือน และในเดือนนั้นสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯได้เข้าประชุมคณะกรรมการหรือคณะทำงานประจำสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯในด้านต่างๆ จะสามารถเบิกค่าตอบแทนเบี้ยประชุมแบบเหมาจ่ายรายเดือนได้หรือไม่
จากข้อหารือดังกล่าว คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1) ได้พิจารณาแล้วมีความเห็นดังนี้
ประเด็นที่หนึ่ง เห็นว่า พระราชกฤษฎีกาเบี้ยประชุมกรรมการ พ.ศ.2547 เป็นบทบัญญัติที่ใช้สำหรับองค์กรที่ได้รับการแต่งตั้งในรูปแบบของคณะกรรมการเท่านั้น แต่สภาที่ปรึกษาฯตาม พ.ร.บ.การบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ.2553 มิใช่เป็นคณะกรรมการในความหมายของพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว หากแต่เป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นเป็น “สภา” ทำนองเดียวกับสภาพัฒนาการเมือง หรือสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ จึงไม่อาจนำหลักเกณฑ์ตามบทบัญญัติในพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมาใช้บังคับได้
นอกจากนั้น มาตรา 19 วรรคสามแห่ง พ.ร.บ.ฉบับเดียวกัน ยังกำหนดว่าค่าตอบแทนและค่าใช้จ่ายอื่นของสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ ให้เป็นไปตามระเบียบที่ ศอ.บต. กำหนด โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือ กพต. ประกอบกับมาตรา 45 แห่งพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวยังกำหนดไม่ให้ใช้บังคับกับกรรมการฯ ที่ได้รับแต่งตั้งตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่มีการกำหนดเบี้ยประชุมหรือผลประโยชน์ตอบแทนไว้เป็นการเฉพาะแล้ว
ดังนั้นไม่ว่ากรณีจะเป็นประการใดก็ไม่อาจนำพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมาใช้บังคับกับกรณีของสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯได้ การเบิกจ่ายเบี้ยประชุมของสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ จึงต้องเป็นไปตามที่กำหนดไว้ในระเบียบ ศอ.บต.ซึ่งไม่ปรากฏว่าในระเบียบดังกล่าวได้กำหนดค่าตอบแทนหรือเบี้ยประชุมสำหรับคณะกรรมการหรือคณะทำงานประจำที่สภาที่ปรึกษาฯแต่งตั้งขึ้น กรรมการหรือคณะทำงานจึงไม่อาจเบิกจ่ายเบี้ยประชุมได้ หาก ศอ.บต.ประสงค์จะให้ค่าตอบแทนในลักษณะเบี้ยประชุมแก่กรรมการหรือคณะทำงานดังกล่าวก็สมควรแก้ไขระเบียบเสียใหม่ โดยกำหนดให้ชัดเจนว่าจะให้สมาชิกสภาที่ปรึกษาฯที่เป็นกรรมการหรือคณะทำงานมีสิทธิเบิกเบี้ยประชุมได้ด้วยหรือไม่
ประเด็นที่สอง เห็นว่า ข้อ 59 วรรคสองของระเบียบฯ ได้กำหนดไว้ชัดเจนแล้วว่าในกรณีที่สมาชิกสภาที่ปรึกษาฯผู้ใดไม่เคยเข้าประชุมในการประชุมทุกครั้งของเดือน ให้งดจ่ายค่าตอบแทน ดังนั้นสมาชิกที่ไม่ได้มาประชุมไม่ว่าด้วยเหตุใด และได้ยื่นใบลาหรือไม่ ก็ไม่มีสิทธิได้เบี้ยประชุมเหมาจ่ายนั้น ส่วนค่าตอบแทนหรือเบี้ยประชุมในการประชุมคณะกรรมการหรือคณะทำงานย่อมเป็นไปตามที่ได้วินิจฉัยไว้แล้วในประเด็นที่หนึ่ง
ประเด็นที่สาม เห็นว่า เมื่อได้ตอบในประเด็นที่หนึ่งแล้ว จึงไม่จำเป็นต้องพิจารณาประเด็นที่สามอีก
สภาที่ปรึกษา ศอ.บต.เป็นใคร-มาจากไหน?
สำหรับสภาที่ปรึกษาฯ ศอ.บต. จัดตั้งขึ้นตามมาตรา 19 แห่ง พ.ร.บ.การบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ โดยกำหนดให้มีสภาที่ปรึกษาการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ ประกอบด้วยสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯในจังหวัดชายแดนภาคใต้ซึ่งเป็นผู้ทรงคุณวุฒิที่นายกรัฐมนตรีแต่งตั้งจำนวนไม่เกิน 49 คน ดังต่อไปนี้
(1) ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจังหวัดละหนึ่งคน
(2) ผู้แทนกำนันและผู้ใหญ่บ้านจังหวัดละหนึ่งคน
(3) ผู้แทนกรรมการอิสลามประจำจังหวัดและอิหม่ามประจำมัสยิดจังหวัดละหนึ่งคน ผู้แทนเจ้าอาวาสในพระพุทธศาสนาจังหวัดละหนึ่งคน และผู้แทนศาสนาอื่นจำนวนหนึ่งคน
(4) ผู้แทนผู้ซึ่งมีความรู้ความเข้าใจในการพัฒนาสังคม ภูมิปัญญาท้องถิ่น หรือวิถีชีวิตของประชาชนในพื้นที่จังหวัดละหนึ่งคน
(5) ผู้แทนผู้สอนและบุคลากรทางการศึกษาตามกฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติจังหวัดละหนึ่งคน ผู้แทนสถาบันศึกษาปอเนาะตามระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยสถาบันศึกษาปอเนาะจำนวนหนึ่งคน และผู้แทนโรงเรียนเอกชนสอนศาสนาจำนวนหนึ่งคน
(6) ผู้แทนกลุ่มสตรีจังหวัดละหนึ่งคน
(7) ผู้แทนหอการค้าจังหวัดและสภาอุตสาหกรรมจังหวัดซึ่งมีความรู้ความเข้าใจเป็นอย่างดีในด้านเศรษฐกิจ พาณิชย์ อุตสาหกรรม แรงงาน หรือเกษตรกรรมจังหวัดละหนึ่งคน
(8) ผู้แทนสื่อมวลชนในกิจการหนังสือพิมพ์ กิจการกระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์จำนวนหนึ่งคน
(9) ผู้ทรงคุณวุฒิอื่นซึ่งมิใช่ข้าราชการหรือผู้ปฏิบัติงานในหน่วยงานของรัฐจำนวนไม่เกินห้าคน
การแต่งตั้งสมาชิกตาม (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) และ (8) ให้แต่งตั้งจากบุคคลซึ่งได้มาจากการเลือกกันเองหรือในแต่ละกลุ่มอาจเลือกบุคคลอื่นที่เห็นสมควรเพื่อเสนอแต่งตั้งเป็นผู้แทนสมาชิกในประเภทของตนได้
สำหรับสภาที่ปรึกษาฯชุดปัจจุบันมี นายอาซิส เบ็ญหาวัน เป็นประธาน
รายชื่อสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯชุดปัจจุบัน 49 คนซึ่งเป็นชุดแรกในประวัติศาสตร์ ศอ.บต.ตั้งแต่มีกฎหมายรองรับเมื่อปี 2553 ประกอบด้วย
- ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่ นายเศรษฐ์ อัลยุฟรี จ.ปัตตานี, จ.ส.อ.ฮาริส มะรือสะ จ.นราธิวาส, นายสมุทร มอหาหมัด จ.ยะลา, นายไพร พัฒโน จ.สงขลา และ นายสัมฤทธิ์ เลียงประสิทธิ์ จ.สตูล
- ผู้แทนกำนันและผู้ใหญ่บ้าน ได้แก่ นายสมาแอ ดอเลาะ จ.ปัตตานี, นายเสรี นิมะยุ จ.นราธิวาส, นายสมมาศ มะมุพิ จ.ยะลา, นายดลเลาะ เหล็มแหละ จ.สงขลา และ นายวีระ เพชรประดับ จ.สตูล
- ผู้แทนกรรมการอิสลามประจำจังหวัดและอิหม่ามประจำมัสยิด ได้แก่ นายอัศมี โต๊ะมีนา จ.ปัตตานี, นายอับดุลอาซิซ เจ๊ะมามะ จ.นราธิวาส, นายรุสดี บาเกาะ จ.ยะลา, นายมูหรอด ใบสะมะอุ จ.สงขลา และ นายยำอาด ลินารา จ.สตูล
- ผู้แทนเจ้าอาวาสในศาสนาพุทธ ประกอบด้วย พระครูจริยาภรณ์ จ.ปัตตานี, พระครูสุนทรเทพวิมล จ.นราธิวาส, นายวิชัย เรืองเริงกุลฤทธิ์ จ.ยะลา, พระศรีรัตนวิมล จ.สงขลา และ พระครูโสภณปัญญาสาร จ.สตูล
- ผู้แทนที่มีความรู้ความเข้าใจในการพัฒนาสังคม ภูมิปัญญาท้องถิ่น หรือวิถีชีวิตของประชาชนในพื้นที่ ประกอบด้วย นายอับดุลเล๊าะ วาแม จ.ปัตตานี, นายกิตติพล กอบวิทยา จ.นราธิวาส, นายคอลีลือเราะมัน ดือราแม จ.ยะลา, นายวรรณชัย สุวรรณกาญจน์ จ.สงขลา และ นายวรัตน์ แสงเจริญ จ.สตูล
- ผู้แทนผู้สอนและบุคลากรทางการศึกษา ประกอบด้วย นายสุรศักดิ์ อินศรีไกร จ.ปัตตานี, นายอดุลย์ พรมแสง จ.นราธิวาส, นายดนุพล อ้นพวงรัตน์ จ.ยะลา, นายเสริมสุข สุวรรณกิจ จ.สงขลา และ นายนิสิต ชายพักตร์ จ.สตูล
- ผู้แทนกลุ่มสตรี ประกอบด้วย นางเบญจวรรณ ซูสารอ จ.ปัตตานี, นางสารีปะ สะเมาะ จ.นราธิวาส, นางรัตนา กาฬศิริ จ.ยะลา, นางจินตนา จิโนวัฒน์ จ.สงขลา และ นางรัชนี เด่นกาญจนศักดิ์ จ.สตูล
- ผู้แทนหอการค้าจังหวัดและสภาอุตสาหกรรมจังหวัด ประกอบด้วย นายพิทักษ์ ก่อเกียรติพิทักษ์ จ.ปัตตานี, นายปกรณ์ ปรีชาวุฒิเดช จ.นราธิวาส, นายยู่สิน จินตภากรณ์ จ.ยะลา, ดร.สุรชัย จิตภักดีบดินทร์ จ.สงขลา และ นายสมชาย ตันติ์ศรีสกุล จ.สตูล
- ผู้แทนจาก 4 กลุ่มสาขาที่กฎหมายให้มีได้สาขาละ 1 คน ได้แก่ รศ.ทพ.ดร.กรัสไนย หวังรังสิมากุล ผู้แทนศาสนาอื่น, นายอับดุลอาซิส ยานยา ผู้แทนสถาบันศึกษาปอเนาะตามระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยสถาบันศึกษาปอเนาะ, นายอับดุลรอนิ กาหะมะ ผู้แทนโรงเรียนเอกชนสอนศาสนา และ นายไชยยงค์ มณีรุ่งสกุล ผู้แทนสื่อมวลชน
- ผู้ทรงคุณวุฒิที่นายกรัฐมนตรีคัดเลือกจำนวน 5 ราย ได้แก่ นายมะสาและ สามะ อดีตรองประธานกรรมการอิสลามประจำจังหวัดนราธิวาส นายวิสุทธิ์ สิงห์ขจรวรกุล อดีต ผอ.ศอ.บต. นายสุทธิพันธ์ คณานุรักษ์ ตัวแทนภาคเอกชน นายอาซิส เบ็ญหาวัน อดีตสมาชิกวุฒิสภา และ นางอังคณา นีละไพจิตร ประธานมูลนิธิยุติธรรมเพื่อสันติภาพ