พ.ร.บ.โอนงบประมาณ...ผิดหลักการ แต่ยุคเผด็จการนิยมใช้?
การที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ผ่านกฎหมายโอนงบประมาณ 3 วาระรวด โดยโยกงบจาก 25 หน่วยงานไปไว้ที่งบกลางนั้น มีข้อสังเกตพร้อมเกร็ดประวัติศาสตร์เล็กๆ น้อยๆ ที่น่าสนใจไม่แพ้เหตุผลที่ตัวแทนรัฐบาลแถลงเอาไว้ในสภา
อาจารย์ปรีชา สุวรรณทัต อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายการเงินการคลัง บอกว่า ร่าง พ.ร.บ.โอนงบประมาณ พ.ศ.2559 ที่รัฐบาลเสนอ น่าจะเข้าข่ายขัดกับ พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502
อาจารย์ปรีชา อธิบายว่า รัฐบาลชุดนี้เคยเสนอกฎหมายโอนงบประมาณมาแล้ว 1 ครั้ง เป็นฉบับปี 2558 มีสาระสำคัญให้โอนงบประมาณรายจ่ายของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นๆ ไปไว้ในงบกลาง รายการสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น วงเงินหลายพันล้านบาท โดยอ้างเหตุผลว่า เป็นการอาศัยอำนาจตามกฎหมายวิธีการงบประมาณ มาตรา 18
แต่เมื่อตรวจสอบกฎหมายวิธีการงบประมาณ มาตรา 18 พบว่า อนุญาตให้รัฐบาลเสนอกฎหมายโอนงบประมาณได้จริง แต่มีหลักเกณฑ์สำคัญ คือจะต้องเป็นการโอนงบประมาณรายจ่ายระหว่างส่วนราชการด้วยกันเท่านั้น ไม่ใช่ไปโอนหรือเพิ่มให้งบกลาง เพราะฉะนั้น พ.ร.บ.โอนงบประมาณรายจ่ายปี 2558 ก็ขัดกับกฎหมายวิธีการงบประมาณ มาตรา 18 ทั้งฉบับ
ทั้งยังเป็นที่น่าสังเกตว่า กฎหมายโอนงบประมาณปี 2558 ใช้ได้เพียง 5 วัน คือประกาศเมื่อวันที่ 25 ก.ย.58 ขณะที่ปีงบประมาณ 2558 สิ้นสุดเมื่อวันที่ 30 ก.ย.ปีเดียวกัน จึงไม่ชัดว่ามีการโอนงบประมาณได้ทันตามกฎหมายที่ออกมาหรือไม่
สำหรับ ร่าง พ.ร.บ.โอนงบประมาณปี 2559 ที่เพิ่งผ่าน สนช.3 วาระรวด เนื้อหากำหนดให้โอนงบประมาณปี 2559 สองส่วน ส่วนหนึ่งไปเพิ่มในงบกลาง รายการสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินจำเป็นเช่นเดียวกับปี 2558 อีกส่วนนำไปเพิ่มให้ส่วนราชการต่างๆ ซึ่งในส่วนหลังถือว่าไม่ผิดกฎหมายวิธีการงบประมาณ แต่ส่วนแรกยังคงผิดเช่นเดียวกับปี 2558
“ในช่วงการเมืองปกติ ไม่ค่อยมีการเสนอกฎหมายโอนงบประมาณเข้าสภา เพราะมันคล้ายเป็นการหักคอส่วนราชการที่ได้รับการจัดสรรงบประมาณตามกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีนั้นๆ ไปแล้ว ฉะนั้นกฎหมายโอนงบประมาณจึงเคยมีการประกาศใช้แค่ 3 ครั้ง ครั้งแรกในสมัยรัฐบาล จอมพลถนอม กิตติขจร เมื่อปี 2507 และอีก 2 ครั้งในรัฐบาลชุดนี้” อาจารย์ปรีชา ระบุ
นักวิชาการผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายการเงินการคลัง ยังแสดงความเป็นห่วงว่า การที่ สนช.พิจารณาร่างกฎหมายโอนงบประมาณ 3 วาระรวดนั้น ถือว่าผิดหลักการ เพราะกฎหมายงบประมาณเป็นกฎหมายสำคัญในระบอบประชาธิปไตย ต้องมีการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญ เพื่อกลั่นกรองอย่างรอบคอบ
พ.ร.บ.งบประมาณที่ประกาศใช้อยู่ และจัดสรรงบประมาณให้กับส่วนราชการ ก็ผ่านการพิจารณาอย่างละเอียดจากคณะกรรมาธิการวิสามัญ ฉะนั้นเมื่อต้องการโอนงบประมาณ ซึ่งก็คือการยกเลิกการจัดสรรที่กำหนดไว้เดิม ก็ควรต้องผ่านการพิจารณาจากคณะกรรมาธิการวิสามัญเช่นเดียวกัน
ขณะที่การโอนไปไว้ในงบกลาง ซึ่งเป็นงบประมาณส่วนที่นายกรัฐมนตรี ในฐานะหัวหน้าฝ่ายบริหาร เป็นผู้สั่งการให้ใช้จ่ายได้ทันที ย่อมถือว่าขัดหลักการประชาธิปไตย เพราะเป็นการใช้จ่ายงบโดยไม่ผ่านความเห็นชอบจากสภา
ในมาตรา 18 พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณฯ ได้วางหลักเอาไว้ว่า การโอนงบประมาณที่กำหนดไว้แล้วสำหรับส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจใดนั้น ไม่สามารถกระทำได้ แต่ก็มีบทยกเว้นว่า หากจะกระทำ ต้องทำเป็นพระราชบัญญัติ ซึ่งน่าสังเกตว่ากฎหมายไม่ได้อนุญาตหรือยกเว้นให้โอนไปยังงบกลางได้
มาตรา 18 บัญญัติเอาไว้แบบนี้ “รายจ่ายที่กำหนดไว้สำหรับส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจใด ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีก็ดี พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมก็ดี จะโอนหรือนำไปใช้สำหรับส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจอื่นมิได้ เว้นแต่...(1) มีพระราชบัญญัติให้โอนหรือนำไปใช้ได้"
นอกจากนั้น ในมาตรา 10 ของกฎหมายวิธีการงบประมาณ ได้วางหลักการไว้อย่างชัดเจนว่า งบกลางไม่ถือเป็นงบส่วนราชการ
โดยมาตรา 10 บัญญัติว่า งบประมาณรายจ่ายประจำปีหรืองบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมที่ขอตั้ง จะมีงบกลางแยกต่างหากจากงบประมาณรายจ่ายของส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจก็ได้ และจะกำหนดให้มีรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นในงบกลางนั้นด้วยก็ได้
ทั้งหมดนี้จึงพอสรุปได้ว่า การตรา พ.ร.บ.โอนงบประมาณฯ เพื่อโอนงบของส่วนราชการไปยังงบกลาง ไม่สามารถกระทำได้ เข้าข่ายขัด พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ และยังขัดหลักการประชาธิปไตยดังที่กล่าวไว้แล้ว
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
ขอบคุณ : ภาพอาจารย์ปรีชา จากอินเทอร์เน็ต