กฎหมายชะลอฟ้องคืออะไร เป็นประโยชน์ต่อสังคมจริงหรือ?

กฎหมายชะลอฟ้องกำลังกลับมาเป็นประเด็นร้อนในกระบวนการยุติธรรมของไทยอีกครั้ง และจริงๆ แล้วกฎหมายฉบับนี้จะเป็นประโยชน์จริงหรือไม่

ปัจจุบันเรื่องกฎหมายชะลอฟ้องกำลังกลับมาเป็นประเด็นร้อนในกระบวนการยุติธรรมของไทยอีกครั้ง และจริงๆ แล้วกฎหมายฉบับนี้จะเป็นประโยชน์จริงหรือไม่ ผมในฐานะนักวิชาการทางกฎหมายที่กำลังศึกษาปริญญาเอกทางกฎหมายอยู่ในประเทศอังกฤษ จึงอยากลองศึกษาถึงหลักเกณฑ์ในทางวิชาการเกี่ยวกับเรื่องนี้ว่ามีข้อเท็จจริงอย่างไร เพื่อที่จะใช้ในการตอบข้อข้องใจดังกล่าวของตัวผมเอง และในการวิเคราะห์เพื่อหาคำตอบในหัวข้อนี้ ผมจึงขอใช้วิธีการตอบคำถามประเด็นหลักที่ผมตั้งขึ้นเพื่อถามตัวเองทั้งหมด ๕ ข้อ โดยมีคำถามดังต่อไปนี้

๑. กฎหมายชะลอฟ้องคืออะไร?

การชะลอฟ้องคือการที่พนักงานอัยการพิจาณาสำนวนคดีแล้วเห็นว่าการกระทำของผู้ต้องหานั้นครบองค์ประกอบความผิด แต่ว่าการฟ้องคดีไปอาจเกิดผลเสียมากกว่าผลดี จึงใช้ดุลยพินิจในการสั่งชะลอฟ้องโดยบังคับให้มีการใช้วิธีการคุมประพฤติผู้ต้องหาไว้ก่อนที่จะมีการฟ้องคดีผู้ต้องหาต่อศาล

๒. อะไรคือเหตุผลหลักๆ ที่หลายประเทศมีการบังคับใช้กฎหมายชะลอฟ้อง?

ในหลายประเทศได้ให้เหตุผลที่ไม่แตกต่างกันมากนักไม่ว่าจะเป็นญี่ปุ่น เกาหลี หรืออิหร่าน ว่าการที่พนักงานอัยการสั่งชะลอฟ้องในคดีบางประเทศนั้น จะช่วยลดปัญหาคนล้นคุก (overcrowded prison) ลดปัญหาเกี่ยวกับค่าใช้จ่ายที่ต้องใช้ในการดูแลนักโทษ ลดปัญหาของผลข้างเคียงจากการส่งนักโทษเข้าเรือนจำ โดยเฉพาะนักโทษระยะสั้นที่ต้องไปอยู่ในเรือนจำร่วมกันนักโทษฉกรรจ์ ซึ่งอาจได้เรียนรู้วิธีการในการทำความผิดเพิ่มมากขึ้น การที่ไม่ส่งคนเข้าไปเป็นนักโทษในกรณีที่ไม่จำเป็นจริงๆ จะทำให้คนไม่ต้องถูกลดคุณค่า (degradation) ลง เพราะผลกระทบสำหรับคนที่เคยเป็นคนคุกจะเป็นตราบาปและส่งผลต่อนักโทษไปตลอดชีวิต เช่น การห้ามรับราชการ ยากต่อการสมัครงาน อันจะส่งผลให้เค้าเหล่านั้นกลับคืนสู่สังคมได้ยาก ดังนั้นจึงควรใช้มาตรการนำคนเข้าคุกเท่าที่จำเป็นจริงๆ เท่านั้น

นอกจากนี้ยังมีบางประเทศที่นำมาใช้กับคดีที่เป็นความรุนแรงในครอบครัว ซึ่งประเทศไทยเองก็เคยมีปัญหาทางปฏิบัติเกี่ยวกับคดีที่มีการทำร้ายร่างกายกันระหว่างสามีภริยา เช่นในคดีที่สามีทำร้ายร่างกายภรรยา แต่เดิมประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๒๙๕ การทำร้ายร่างกายนั้นเป็นความผิดที่ยอมความกันไม่ได้เพราะเป็นความผิดแผ่นดินที่กระทบต่อความมั่นคงและศีลธรรมอันดี เมื่อเกิดเหตุทำร้ายขึ้น ภรรยาก็มาแจ้งความกับตำรวจ แต่พอกลับไปคืนดีกัน ก็อยากที่จะถอนแจ้งความเพราะไม่อย่างนั้นถ้าสามีโดนโทษจำคุก ก็จะไม่มีผู้นำครอบครัวที่หารายได้มาดูแลลูกและภรรยา

ทางปฏิบัติในอดีตเมื่อภรรยาไม่เอาเรื่องจึงมีการทำให้คดีประเภทนี้หายออกไปจากสารบบความตั้งแต่ชั้นต้น แต่ในทางจิตวิทยาแล้วความรุนแรงในลักษณะดังกล่าวจะมีความรุนแรงเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ หลายคดีมีการทำร้ายกันจนเลือดตกยางออกถึงจะฟ้องร้องคดีกันถึงชั้นศาล 

ปัญหาที่เกิดขึ้นจากเหตุการณ์ดังกล่าวก็คือ การกระทำผิดของสามีที่เกิดขึ้นในครั้งก่อนๆ ไม่สามารถนำมารวมฟ้องในคดีหลังได้เพราะไม่ได้มีการดำเนินการโดยชอบด้วยวิธีพิจารณาความอาญาตั้งแต่แรก กฎหมายชะลอฟ้องในบางประเทศจึงเกิดมาเพื่อแก้ไขปัญหาในเรื่องดังกล่าว และในอีกหลายคดีที่การฟ้องคดีอาจก่อให้เกิดผลเสียมากกว่า

กรณีนี้หากพนักงานอัยการมีการทำคำสั่งชะลอฟ้อง ผู้กระทำผิดก็ต้องเข้าไปอยู่ภายใต้กระบวนการคุมประพฤติ และหากมีการกระทำผิดอีกพนักงานอัยการก็สามารถนำการกระทำผิดในครั้งก่อนและครั้งหลังมารวมฟ้องผู้กระทำความผิดต่อศาลได้

ในประเด็นนี้ประเทศไทยกลับแก้ปัญหาด้วยการปรับหลักการสำคัญทางกฎหมายคือยอมแก้ไขให้การทำร้ายร่างกายในกรณีความรุนแรงในครอบครัวเป็นความผิดที่ยอมความได้

ประเด็นนี้ถือว่าขัดกับหลักวิชาการที่เป็นหลักสากลซึ่งมีการสนับสนุนให้เรื่องความรุนแรงในครอบครัวไม่ใช่เรื่องส่วนตัว (private matters) ที่ต้องเก็บงำเอาไว้ไม่บอกหรือแจ้งใคร องค์การสหประชาชาติสนับสนุนให้มีการแจ้งเรื่องความรุนแรงในครอบครัวให้กับหน่วยงานของรัฐทราบในฐานะที่เป็นเรื่องสาธารณะ (public matters) ที่รัฐต้องเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้อง แต่ของไทยจากเดิมที่เป็นความผิดต่อแผ่นดินเพราะการทำร้ายร่างกายเป็นการกระทำที่กระทบต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดี กลับยอมให้เรื่องดังกล่าวเป็นความผิดต่อส่วนตัว เหตุผลประการหนึ่งก็มาจากการที่ไม่อยากให้เกิดกฎหมายชะลอฟ้องในบ้านเรา

๓. อำนาจดุลยพินิจของพนักงานอัยการในการสั่งชะลอฟ้องเกิดขึ้นจากหลักใดในทางวิชาการ?

ในระบบการฟ้องคดีอาญาโดยพนักงานอัยการมีหลักการสำคัญอยู่ ๒ รูปแบบด้วยกัน คือ

     ๑. การฟ้องคดีอาญาตามกฎหมาย (Principle of Legality) ซึ่งเป็นหลักการฟ้องคดีอาญาที่เข้มงวด คือเมื่อพนักงานอัยการพิจารณาแล้วเห็นว่าการกระทำดังกล่าวครบองค์ประกอบความผิด พนักงานอัยการมีหน้าที่ต้องยื่นฟ้องต่อศาล กับ

     ๒. การฟ้องคดีอาญาตามดุลยพินิจ (Principle of Opportunity) หลักการนี้มีการเปิดโอกาสให้พนักงานอัยการใช้ดุลยพินิจไม่ฟ้องคดีเมื่อมีเหตุอันสมควร หลักการนี้เป็นการคลายความเข้มงวดในการใช้บังคับกฎหมายอาญา เนื่องจากแนวคิดในเรื่องวัตถุประสงค์ของการลงโทษได้เปลี่ยนจากการแก้แค้นทนแทน ไปเป็นการลงโทษให้เหมาะสมกับความผิดหรือความชั่วของผู้กระทำ เพื่อให้โอกาสผู้กระทำผิดได้แก้ไขปรับปรุงตนเองไม่ให้กลับไปกระทำผิดซ้ำอีก การสั่งชะลอฟ้องจึงมักมีมาพร้อมกับการสั่งคุมประพฤติเพื่อให้มีการใช้เครื่องมือในการปรับพฤติกรรม (rehabilitation) ของผู้กระทำผิด

หลักการในแบบที่ ๒ นี้ มีหลายประเทศใช้นอกจากประเทศที่ได้กล่าวมาข้างต้นแล้วยังมีประเทศ อังกฤษ ฝรั่งเศส สหรัฐอเมริกา เนเธอร์แลนด์ สวีเดน ที่ใช้หลักการให้อำนาจดุลยพินิจอัยการในการสั่งคดีด้วย นอกจากนี้องค์การสหประชาชาติยังมีการสนับสนุนให้อัยการทุกประเทศใช้หลักการฟ้องตามดุลยพินิจให้มากขึ้นด้วย เพราะอัยการจะได้สามารถปรับดุลยพินิจให้เข้ากับสภาพของสังคมที่มีการเปลี่ยนแปลงโดยไม่จำเป็นต้องมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงกฎหมายทุกครั้งไป

และกรณีนี้ประเทศไทยเองซึ่งได้รับอิทธิพลแนวคิดระบบกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมจากประเทศอังกฤษตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ ๕ จึงได้มีการนำหลักการฟ้องคดีอาญาตามดุลยพินิจมาใช้ตั้งแต่มีการประกาศใช้พระธรรมนูญศาลยุติธรรม ร.ศ. ๑๒๗ จนถึงปัจจุบัน

ดังนั้นการที่อัยการจะใช้อำนาจดุลยพินิจในการฟ้องจึงไม่ใช้เรื่องใหม่สำหรับสังคมไทยแต่อย่างใด เพียงแต่ในอดีตนั้นไม่เคยมีการใช้อำนาจนี้ร่วมกับการใช้อำนาจสั่งคุมประพฤติมาก่อนเท่านั้นเอง ดังนั้นการสั่งชะลอฟ้องจึงควรจะพิจารณาคำถามที่จะเกิดขึ้นในข้อต่อไปประกอบด้วย

๔. หลักการในการตรวจสอบอำนาจดุลยพินิจของพนักงานอัยการในการสั่งคดี รวมถึงการสั่งชะลอฟ้องมีอยู่อย่างไร?

ในกรณีคำสั่งไม่ฟ้องคดีนั้น ในกฎหมายไทยมีการกำหนดมาตรการโดยให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติหรือหน่วยงานทางปกครองทำหน้าที่ตรวจสอบคำสั่งดังกล่าวอยู่แล้ว กระบวนการตรวจสอบคำสั่งไม่ฟ้องของพนักงานอัยการนี้ถึงแม้จะเป็นคดีที่มีโทษถึงประหารชีวิตหรือโทษจำคุกตลอดชีวิต ก็จะไม่มีการนำศาลมาเป็นผู้ตรวจสอบดุลยพินิจของพนักงานอัยการในการสั่งคดีแต่อย่างใด หลักการนี้เป็นหลักสากลที่เป็นที่ยอมรับกันในทางวิชาการและในทางปฏิบัติ ตัวอย่างเช่น การที่อัยการสหรัฐอเมริกา ซึ่งอยู่ภายใต้ระบบกล่าวหาเหมือนกับประเทศไทย มีคำสั่งไม่ฟ้องคดี ศาลสหรัฐอเมริกาจะไม่เข้ามาตรวจสอบดุลยพินิจของพนักงานอัยการ เพราะถือว่าเป็นดุลยพินิจของฝ่ายบริหาร จึงไม่ใช้อำนาจฝ่ายตุลาการมาก้าวล่วงดุลยพินิจของฝ่ายบริหาร หลักเกณฑ์นี้ได้ถูกวางไว้โดยคำพิพากษาศาลสูงสุดของสหรัฐอเมริกาในคดี United States v. Woody ในปี ค.ศ. ๑๙๒๔

ในประเทศไทยนอกจากจะมีการตรวจสอบจากหน่วยงานอื่นข้างต้นแล้วยังเปิดโอกาสให้มีการตรวจสอบโดยภาคประชาชนด้วย กล่าวคือ ในกรณีที่พนักงานอัยการมีคำสั่งไม่ฟ้องคดีอาญาแล้ว กฎหมายไม่ตัดสิทธิผู้เสียหายในการที่จะฟ้องคดีเองแต่อย่างใด

ดังนั้นการคุ้มครองในส่วนนี้น่าจะถือว่าเพียงพอ แต่หากจะถามว่า มีประเทศใดที่มีการอนุญาตให้ศาลมาตรวจสอบดุลยพินิจในการมีคำสั่งของพนักงานอัยการหรือไม่ คำตอบก็คือ มีครับ แต่ประเทศเหล่านั้นบัญญัติให้อำนาจในการฟ้องคดีต่อศาล เป็นอำนาจเฉพาะของพนักงานอัยการเท่านั้น ซึ่งหมายความว่าในประเทศดังกล่าว ประชาชนจะฟ้องคดีด้วยตัวเองไม่ได้

เพราะเหตุนี้กฎหมายของประเทศเหล่านั้นจึงยอมอนุญาตให้ศาลมาเป็นผู้มีอำนาจตรวจสอบดุลยพินิจการสั่งไม่ฟ้องของพนักงานอัยการได้ เพราะส่งผลกระทบโดยตรงกับสิทธิของผู้เสียหาย ซึ่งจะเห็นได้ว่ากรณีนี้ไม่ได้เกิดขึ้นในไทย เพราะในไทยการที่อัยการสั่งไม่ฟ้องไม่ได้เป็นการตัดสิทธิผู้เสียหายฟ้องคดีเองแต่อย่างใด

แล้วที่นี้การที่อัยการสั่งชะลอฟ้อง ควรมีหน่วยงานใดมาตรวจสอบหรือไม่?

เพราะการสั่งชะลอฟ้องของพนักงานอัยการจะเป็นการตัดสิทธิผู้เสียหายในคดีนั้นที่จะยื่นฟ้องต่อศาลในระหว่างที่พนักงานอัยการสั่งชะลอฟ้อง

ด้วยเหตุนี้หลักในการที่พนักงานอัยการจะสามารถสั่งชะลอฟ้องได้จึงต้องตั้งอยู่บนความยินยอมของผู้เสียหายของคดี ดังนั้นความยินยอมของผู้เสียหายนั้นเองถือเป็นส่วนสำคัญอย่างยิ่งต่อการใช้ดุลยพินิจของพนักงานอัยการ

แต่หากมีข้อกังวลเรื่องความยินยอนนั้นจะเกิดขึ้นโดยชอบจากตัวผู้เสียหายเองหรือไม่ หรืออาจเกิดจากการข่มขู่หรือทำให้หวาดกลัวจากอิทธิพลของผู้กระทำผิด กรณีนี้ก็อาจให้มีการสร้างกลไกในการตรวจสอบดังกล่าวซึ่งก็น่าจะเป็นประโยชน์ต่อผู้เสียหายอย่างยิ่ง แต่ถึงอย่างไรก็ควรเป็นการตรวจสอบที่เกิดขึ้นจากฝ่ายบริหารที่อาจมาในรูปของคณะกรรมการเหมือนที่มีในบางประเทศ เพราะฉะนั้นในส่วนของการตรวจสอบนี้ จะเห็นได้ว่ามีมาตรการที่จะตรวจสอบคำสั่งของพนักงานอัยการซึ่งทำให้ไม่สามารถที่จะใช้อำนาจดุลยพินิจได้โดยอำเภอใจอันถือได้ว่าเป็นการคุ้มครองผู้เสียหายในกระบวนการยุติธรรมที่เหมาะสมแล้ว

๕. แล้วสังคมจะได้ประโยชน์อะไรจากกฎหมายฉบับนี้?

จากสถิติของผู้กระทำความผิดซ้ำ (reoffender) จะเห็นได้ว่ามีจำนวนมากขึ้น ในทางสากลจึงเป็นที่ยอมรับว่าการฟ้องคดีเพื่อให้คนรับโทษในคุกจึงไม่ใช่วิธีการแก้ปัญหาการกระทำความผิดอาญาที่มีประสิทธิภาพมากที่สุดแต่อย่างใด โทษจำคุกจริงๆ เหมาะที่จะใช้ลงโทษกับเฉพาะคดีที่เป็นความผิดอุกฉกรรจ์เท่านั้น

ปัจจุบันประเทศไทยมีกฎหมายกว่า ๓๐๐ ฉบับที่กำหนดให้มีโทษทางอาญา คดีที่เป็นการกระทำผิดที่มีโทษเล็กน้อย การใช้มาตรการอื่นแทนการฟ้องคดีอาญาจึงน่าจะมีผลดีกว่า เพราะหากมีแต่มาตรการที่จะให้ผู้กระทำผิดกลายสภาพไปเป็นนักโทษ ซึ่งจะเป็นตราบาปไปตลอดชีวิตอันเนื่องมาจากความผิดใหญ่น้อย ในบริบทสังคมไทยการที่จะทำให้กลับมาเป็นส่วนหนึ่งของสังคมแบบคนปกตินั้นเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นได้ยาก ถ้าจะได้ชื่อว่าเป็นคนคุกเสียแล้ว และหากเรามีการปรับแนวคิดเรื่องการกระทำความรุนแรงในครอบครัวให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์เดิมคือเป็นความผิดที่ยอมความไม่ได้

ถ้าเกิดการกระทำความผิดขึ้นแล้วให้พนักงานอัยการสั่งชะลอฟ้องและส่งตัวผู้กระทำผิดไปเข้าโปรแกรมปรับเปลี่ยนพฤติกรรม (rehabilitation) ผู้นำครอบครัวก็ไม่ต้องถูกดำเนินคดี ความสัมพันธ์ในครอบครัวก็ไม่ขาดลง และยังกลับมาใช้ชีวิตคู่ สร้างครอบครัวที่เป็นสุขได้ และทำให้หลักกฎหมายในเรื่องดังกล่าวกลับคืนสู่สิ่งที่ควรจะเป็น นอกจากนี้รัฐยังจะสามารถนำงบประมาณที่ต้องใช้เพื่อการดูแลนักโทษนำไปใช้ในการบริหารกระบวนการยุติธรรมในมิติที่สร้างสรรค์และทำให้คนในสังคมสามารถอยู่ร่วมกันอย่างเป็นสุขได้

โปรดทราบ การวิเคราะห์นี้เป็นการค้นคว้าข้อมูลและเป็นความเห็นส่วนตัวในทางวิชาการของผมเท่านั้นนะครับ

มาร์ค เจริญวงศ์
เด็กติดเกาะในแดนไกล

สำหรับผู้ที่สนใจจะศึกษาค้นความข้อมูลเพิ่มเติมสามารถสืบค้นได้จากเอกสารดังต่อไปนี้
๑. The Role of the Public Prosecutor with Treatment of Suspects Involving Suspended Prosecution Disposition in Accordance with the Crime Investigation Policy of Police in Japan. Takehiko Yamamura (2011)
๒. The Rule of Compulsory Prosecution and the Scope of Prosecutorial Discretion in Germany. Joachim Herrmann (1973)
๓. The Characteristics of the Korean Prosecution System

หมายเหตุ - มาร์ค เจริญวงศ์ อัยการประจำสำนักงานอัยการสูงสุด