ประเทศไทย - องค์กรอิสระ ออกแบบอย่างไรให้มีความน่าเชื่อถือ!

หมายเหตุ:รายงานชิ้นนี้เป็นบางช่วงบางตอนจากผลการศึกษา เรื่อง การสร้างความน่าเชื่อถือของหน่วยงานกำกับดูเเลกิจการรายสาขา ในเวที เสวนาเรื่อง ดุลยพินิจรัฐไทย ผลกระทบต่อภาคธุรกิจและประชาชน ณ โรงแรมสวิสโซเทล เลอ คองคอร์ด กรุงเทพฯ โดยดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการวิจัย ทีดีอาร์ไอ 

ข้อมูลของสมาคมส่งเสริมสถาบันกรรมการบริษัทไทย (IOD) เคยว่าจ้างให้มีการสำรวจความคิดเห็นของผู้นำในภาคธุรกิจเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันในประเทศไทย ซึ่งพบว่า กลุ่มอุตสาหกรรมที่มีแนวโน้มทุจริตคอร์รัปชันมากที่สุด คือ โทรคมนาคม รองลงมา พลังงาน และสาธารณูปโภค

‘ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์’ ผู้อำนวยการวิจัย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เลือกศึกษาวิจัยกิจการโทรคมนาคม เกี่ยวกับการสร้างความน่าเชื่อถือของหน่วยงานกำกับดูแลกิจการรายสาขา เพราะถือเป็นหน่วยงานที่มีอำนาจมาก โดยเฉพาะในแง่การกำหนดค่าบริการต่าง ๆ ซึ่งส่งผลประโยชน์ต่อธุรกิจมหาศาล

“การขึ้นค่าไฟเพียง 1 บาท สร้างรายได้แก่ผู้ประกอบการจำนวนมาก ดังนั้นอำนาจมหาศาลจึงขึ้นอยู่กับหน่วยงานกำกับดูแล โดยเฉพาะธุรกิจที่มีมูลค่าสูงอย่างโทรคมนาคมและพลังงาน”

หัวใจสำคัญของการศึกษาครั้งนี้จึงอยู่ที่หน่วยงานกำกับดูแล ซึ่งกิจการโทรคมนาคมนั้น ดร.เดือนเด่น หยิบยกรูปธรรมของคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) เป็นหลักในการศึกษาและนำเสนอ

ดร.เดือนเด่น ระบุว่า ทุกครั้งที่มีการผลักดันกฎหมายหรือจัดตั้งองค์กรอิสระใหม่ เรามักพยายามคิดเฉพาะการเขียนกฎหมายอย่างไร เพื่อให้ได้มาซึ่งคนขาวสะอาด เเต่ที่ผ่านมากลับไม่เป็นอย่างที่คิด เพราะขาดการวางระบบการตรวจสอบ แตกต่างจากต่างประเทศที่วางระบบการตรวจสอบที่ดี ทำให้ไม่ว่าใครจะเข้ามานั่งเป็นกรรมการจะทำอะไรไม่ดียากกับสถาบันแต่ละแห่ง

...คนไทยจึงควรเปลี่ยนกรอบความคิด โดยให้ความสำคัญกับการสร้างระบบการตรวจสอบ แม้ผู้มานั่งเป็นกรรมการจะมีกิเลศมากเพียงใด ไม่สามารถทำอะไรได้ เพราะมีกลไกการตรวจสอบที่ดี...

ทั้งนี้ จากการจัดอันดับความโปร่งใสในกิจการกำกับดูแลด้านโทรคมนาคม ซึ่งประเทศไทยมี กสทช. เป็นหน่วยงานกำกับดูแล พบว่า อยู่ในอันดับ 128 จาก 132 ประเทศทั่วโลก

ขณะที่ประเทศอื่น ๆ ในอาเซียนกลับมีอันดับที่ดีกว่า ไล่เรียงตั้งแต่ ประเทศอินโดนีเซีย อันดับ 122 ฟิลิปปินส์ อันดับ 90 มาเลเซีย อันดับ 45 และสิงคโปร์ อันดับ 10

สะท้อนให้เห็นว่า ประเทศไทยประสบปัญหาเกี่ยวกับองค์กรอิสระ ซึ่งมีหน้าที่กำกับดูแล แม้ข้อเท็จจริงองค์กรอิสระจะดี แต่ประเทศไทยมีประสบการณ์ที่ไม่ดีกับหน่วยงานเหล่านี้ จึงทำให้คิดว่าไม่ดี ทั้งที่ความจริงแล้ว ทุกอย่างขึ้นอยู่กับการออกแบบ

ดร.เดือนเด่น ได้ตั้งคำถามถึงวิธีการทำให้องค์กรอิสระที่ตั้งขึ้นมา และมีผลประโยชน์มหาศาล กลายเป็นหน่วยงานที่ได้รับความน่าเชื่อถือจากภาคประชาชน ซึ่งจะทำได้นั้นการสร้าง ‘จริยธรรม’ ในคนมีความสำคัญ ซึ่งเป็นหนึ่งในหลักการสร้างความน่าเชื่อถือแก่องค์กร

ข้อมูลของ FCC ซึ่งเป็นหน่วยงานกำกับดูแลโทรคมนาคมของสหรัฐฯ คล้ายกับ กสทช.ได้วางข้อกำหนดด้านจริยธรรมต้องไม่ใช้ตำแหน่งในการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตน ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความเป็นกลาง หลีกเลี่ยงการกระทำใด ๆที่ดูเสมือนว่า ละเมิดกฎหมายหรือข้อกำหนดด้านจริยธรม และต้องปฏิบัติตามกฎระเบียบ

ทั้งนี้ หากภาพลักษณ์ที่สื่อออกไปยังสาธารณะเสี่ยงต่อการละเมิดกฎหมายจะถือว่า ผิดทันที

ขณะที่ประเทศไทยมีพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 เป็นกฎหมายแม่บท โดยวางข้อกำหนดด้านจริยธรรมห้ามเจ้าหน้าที่รัฐที่มีส่วนได้ส่วนเสียเข้าร่วมในกระบวนการพิจารณาทางปกครอง และห้ามเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เป็นคู่กรณี หรือญาติของคู่กรณี เป็นหรือเคยเป็นผู้แทนของคู่กรณี เจ้าหนี้ ลูกหนี้ หรือนายจ้างของคู่กรณีกระทำการพิจารณาทางปกครอง

แต่เมื่อเจาะไปดูในรายละเอียดกลับไม่พบ เพียงเขียนไว้กว้าง ๆ เท่านั้น

สำหรับมาตรฐานด้านจริยธรรมที่เป็นรายละเอียดแตกต่างกันออกไปมี 5 ประการสำคัญ ดังต่อไปนี้

1.การรับผลประโยชน์จากบุคคลภายนอก

กรณีฉาวโฉ่ กสทช.รับบริจาคโทรศัพท์มือถือไอโฟนจากบริษัทผู้ประกอบการรายหนึ่ง เพื่อแจกเป็นรางวัลในเทศกาลปีใหม่ จะไม่มีทางเกิดขึ้นในต่างประเทศ เพราะเป็นความผิด เเละเพียงแค่ซื้อโทรศัพท์มือถือต่ำกว่าราคาตลาด ถือเป็นการทุจริตคอร์รัปชันแล้ว

ตัวอย่างในสหรัฐฯ ได้วางหลักเกณฑ์โดยกำหนดสถานการณ์ที่อาจรับผลประโยชน์จากบุคคลภายนอกได้ เช่น วันเกิด กำหนดลักษณะของผลประโยชน์ที่สามารถรับได้ กำหนดมูลค่าสูงสุดที่สามารถรับได้ และกำหนดการจดแจ้งผลประโยชน์ที่ได้รับ

โดยมีข้อกำหนดว่า จะต้องไม่รับผลประโยชน์ใด ๆ จากผู้ที่ติดต่อหรืออาจได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติงาน ยกเว้น การรับเลี้ยงอาหารมูลค่าไม่เกิน 20 เหรียญดอลล่าร์สหรัฐ ต่อครั้งและไม่เกิน 50 เหรียญดอลล่าร์สหรัฐต่อปี จากบุคคลภายนอก

หากรับเกินมาแล้วให้นำไปบริจาคแก่มูลนิธิเพื่อสาธารณกุศล และสามารถรับผลประโยชน์จากญาติพี่น้องหรือผู้มีความสัมพันธ์ส่วนตัวได้ และเจ้าหน้าที่ต้องแจ้งผลประโยชน์ที่ได้รับต่อสำนักงาน

สำหรับประเทศไทย ดร.เดือนเด่น ระบุว่า ประกาศสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ว่าด้วยการรับทรัพย์สิน/ประโยชน์โดยธรรมจรรยาของเจ้าหน้าที่รัฐ โดยกำหนดให้รับได้ครั้งละไม่เกิน 3,000 บาท จากบุคคลอื่นที่มิใช่ญาติ แต่มิได้กำหนดว่า รับได้กี่ครั้ง

หากจำเป็นต้องแจ้งให้ผู้บังคับบัญชาทราบ กรรมการถือเป็นผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง อย่างไรก็ตาม ที่ผ่านมามีการให้เปิดเผยบัญชีทรัพย์สินของผู้มาดำรงตำแหน่ง ซึ่งเป็นข้อกำหนดที่ดี ขณะที่ยังมี "จุดอ่อน" คือไม่มีข้อห้ามเกี่ยวกับคู่สมรสหรือตัวแทนในการรับผลประโยชน์ เพราะถือเป็นบุคคลคนเดียวกัน ไม่มีการระบุมูลค่าสูงสุดของผลประโยชน์ที่ได้รับในแต่ละปี ไม่จำกัดโอกาสในการรับผลประโยชน์ และไม่มีการบันทึกรายการผลประโยชน์ที่ได้รับ

2.การมีผลประโยชน์ทางการเงิน

การป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนทางการเงินในการปฏิบัติหน้าที่จำเป็นต้องสร้างหลักเกณฑ์ให้ชัดเจน ในต่างประเทศระบุไว้ ดังนี้

ต้องปฏิเสธเข้าร่วมในการพิจารณาเรื่องที่เกี่ยวข้อง เช่น กรณีพิจารณาไลเซ่น อัตราค่าภาคหลวง และห้ามพูดคุยเรื่องนี้กับใคร หรือรับข้อมูลที่เกี่ยวข้องใด ๆ

ส่วนกรณีร้ายแรง มีการถือหุ้นจำนวนมาก จะมีการกำจัดผลประโยชน์ทางการเงินทันที เช่น การขายหุ้น หรือหากไม่ร้ายแรงก็สามารถขอยกเว้นเฉพาะกรณีได้

1.3 ความเป็นกลางในการปฏิบัติหน้าที่

“เจ้าหน้าที่จะต้องไม่เข้าร่วมในการปฏิบัติหน้าที่ หากมีภาพลักษณ์ของความไม่เป็นกลาง” เป็นคำจำกัดความที่ถูกนำเสนอขึ้น

ทั้งนี้ การป้องกันปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนกรณีของประเทศไทย เฉพาะกรณีของกรรมการ กสทช.ได้กำหนดคุณสมบัติต้องไม่เคยเป็นกรรมการ ผู้จัดการหุ้นส่วน ฯลฯ ในกิจการที่อยู่ภายใต้การกำกับ 1 ปีก่อนได้รับการเสนอชื่อหรือก่อนได้รับการคัดเลือก

นอกจากนี้ ต้องไม่ประกอบอาชีพอิสระหรืออื่นใดที่มีส่วนได้ส่วนเสียโดยตรงหรือโดยอ้อมต่อการปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่ง และกรรมการผู้ใดมีส่วนได้ส่วนเสียในประเด็นพิจารณา กรรมการผู้นั้นไม่มีสิทธิเข้าประชุม

1.4 การประกอบอาชีพหลังพ้นตำแหน่ง

ดร.เดือนเด่น กล่าวว่า FCC กำหนดไว้บุคคลที่มีหน้าที่กำกับดูแลและเข้าถึงข้อมูลภายในได้ เมื่อพ้นจากตำแหน่งไม่สามารถนำข้อมูลออกไปเผยแพร่ได้ โดยแยกรายละเอียดเป็นแต่ละเรื่อง

กรณีเกี่ยวข้องกับเรื่องที่มีการพิจารณาอย่างมีนัยสำคัญ เช่น การกำหนดบริการ จะห้ามเกี่ยวข้องกับการกำหนดค่าบริการตลอดชีพ แต่กรณีที่เกี่ยวข้องกับเรื่องใดในการปฏิบัติหน้าที่ปีสุดท้าย ห้ามเกี่ยวข้องเป็นเวลา 2 ปี

ทั้งนี้ ต้องไม่นำข้อมูลที่ยังไม่เปิดเผยสาธารณะ ไปบอกลูกค้าหรือบริษัทที่ทำงานใหม่ และต้องไม่นำระบบที่ถูกพัฒนาเพื่อองค์กรไปใช้กับบริษัทใหม่

กรณีประเทศไทย มีการกำหนดไว้ในมาตรา 100 ของกฎหมาย ป.ป.ช. ห้ามเจ้าหน้าที่รัฐและคู่สมรสที่พ้นตำแหน่งไม่เกิน 2 ปี เป็นกรรมการที่ปรึกษา ตัวแทน พนักงาน หรือลูกจ้างธุรกิจเอกชนที่อยู่ใต้การกำกับ

มาตรา 20/21 ของกฎหมายกำกับกิจการพลังงาน ระบุภายในเวลา 2 ปี นับแต่พ้นตำแหน่ง กรรมการจะประกอบอาชีพที่ได้รับผลประโยชน์ตอบแทนจากนิติบุคคลที่ประกอบธุรกิจพลังงานมิได้ และถือหุ้นในนิติบุคคลดังกล่าวไม่ได้ เว้น แต่จะซื้อในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยตามจำนวนที่ป.ป.ช.กำหนด

1.5 การบังคับใช้ข้อกำหนดด้านจริยธรรม

การบังคับใช้ข้อกำหนดด้านจริยธรรม ย่อมต้องมีการละเมิด ฉะนั้นต้องมีบทลงโทษทางวินัยและอาญาที่ชัดเจน ที่สำคัญ ควรจัดให้มีสำนักงานด้านจริยธรรมเพื่อให้คำปรึกษา (ethics office) และจัดอบรมเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติงานทุก 2 ปี ด้วย

ทั้งหมดนี้ คือ ข้อมูลเปรียบเทียบผลการศึกษาไทยกับต่างประเทศ ประเด็น จริยธรรม กรณีการสร้างความน่าเชื่อถือของหน่วยงานกำกับดูแลกิจการรายสาขา ซึ่งชี้ให้เห็นช่องโหว่ของรัฐไทยในการใช้ดุลยพินิจที่อาจเอื้อให้มีการทุจริตคอร์รัปชัน หากไม่ได้รับการพัฒนาก็ยากจะนำพาองค์กรไปสู่ความเป็นธรรมาภิบาลที่ดี 100% .

อ่านประกอบ:ทีดีอาร์ไอ เสนอให้มีกม.รับฟังความเห็นเป็นมาตรฐานสากล ไม่ใช่แค่"พิธีกรรม"