กฎหมายแข่งขันทางการค้า: ได้เวลาปลุกขึ้นมาอีกแล้ว ???

2   กุมภาพันธ์  ครม. ของท่านนายกฯ พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา  ได้ให้การเห็นชอบร่าง พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....  ซึ่งนับว่าเป็นความพยายามที่จะ “ปลุกผี” แข่งขันทางการค้าขึ้นมาอีกครั้ง แต่การปรับปรุงกฎหมายคราวนี้ต่างจากคราวที่แล้วเพราะเป็นการ “รื้อใหญ่”

เวลาล่วงเลยไปแล้วกว่า 16 ปี  แต่ พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542ก็ยังไม่สามารถเอาผิดกับผู้ประกอบการรายใดได้เลยสักรายเดียว ความล้มเหลวของการบังคับใช้กฎหมายนี้ทำให้การศึกษาในต่างประเทศมักใช้ประเทศไทยเป็นกรณีตัวอย่างเพื่อแสดงว่า  ปัญหาการผูกขาดไม่สามารถแก้ได้เพียงจากการตรากฎหมายขึ้นเท่านั้น

สาเหตุของความล้มเหลวมีหลากหลาย   ไม่ว่าจะเป็นจากการที่คณะกรรมการไม่ออกเกณฑ์ที่จำเป็นในการทำให้กฎหมายบังคับใช้ได้  การพิจารณาเรื่องร้องเรียนการผูกขาดที่ใช้เวลายาวนานมาก ผลการพิจารณาที่มักพบว่าผู้ประกอบการที่ถูกร้องเรียน “ไม่ผิด” โดยเหตุผลที่ให้คลุมเครือ ไม่เป็นที่ยอมรับของสาธารณะ ก็ดี  แต่ทั้งหมดนี้เป็นเพียง “อาการ” ของการขาดความจริงใจที่จะบังคับใช้กฎหมายนี้ของผู้บริหารประเทศ

ที่ผ่านมา รัฐบาลไม่ว่าจากพรรคไหนก็ตามไม่เคยเหลียวแลกฎหมายฉบับนี้ดังจะเห็นได้จากความถี่ในการประชุมของคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า (ซึ่งมีรัฐมนตรีกระทรวงพาณิชย์เป็นประธาน)  ไม่เกิน 2 ครั้งต่อปียกเว้นปี 2543 ที่มีการประชุม 4 ครั้งและ 2555 จำนวน 3 ครั้ง และงบประมาณที่จัดสรรประมาณ 5 ล้านบาทต่อปียกเว้นเมื่อปีที่แล้วและปีนี้เพิ่มมาเป็น 11 และ 20 ล้านบาทตามลำดับ

 ในช่วงรัฐบาล พลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ปี พ.ศ. 2550 ได้มีความพยายามที่จะ “ปลุกผี” การแข่งขันโดยการออกเกณฑ์การมีอำนาจเหนือตลาดเพื่อที่จะสามารถเอาผิดผู้ประกอบการขนาดใหญ่ที่มีพฤติกรรมผูกขาดได้ แต่การออกเกณฑ์ครั้งนั้นก็ไม่สามารถกระตุ้นให้มีการบังคับใช้กฎหมายนี้ได้  ดังจะเห็นได้ว่า 8 ปีที่ผ่านมาก็ยังไม่มีการเอาผิดผู้ประกอบการรายใดอยู่ดี มีเพียงกรณีเดียวที่มีการส่งฟ้อง  หากแต่อัยการเห็นว่าไม่ควรฟ้องจนคดีความหมดอายุไป

ล่าสุดเมื่อวันที่  2   กุมภาพันธ์  ครม. ของท่านนายกฯ พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา  ก็ได้ให้การเห็นชอบร่าง พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....  ซึ่งนับว่าเป็นความพยายามที่จะ “ปลุกผี” แข่งขันทางการค้าขึ้นมาอีกครั้ง แต่การปรับปรุงกฎหมายคราวนี้ต่างจากคราวที่แล้วเพราะเป็นการ “รื้อใหญ่” ดังนี้

ประการแรก ร่างกฎหมายดังกล่าวเสนอให้สำนักแข่งขันทางการค้าเป็นหน่วยงานอิสระที่คล้ายคลึงกับสำนักงานกำกับกิจการพลังงาน หรือ สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์เป็นต้น  เพื่อป้องกันการแทรกแซงทางการเมือง  โดยกรรมการทั้ง 7 คนมาจาก  “คณะกรรมการคัดสรร” ประกอบด้วยปลัดจากกระทรวงที่เกี่ยวข้อง เลขาธิการสภาพัฒน์ ประธานสภาหอการค้า และ ประธานสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย ครม. มีอำนาจในการเห็นชอบรายชื่อดังกล่าว และหากไม่เห็นชอบรายชื่อบางรายชื่อ  คณะกรรมการคัดสรรมีหน้าที่สรรหาบุคคลมาใหม่เพื่อให้ครบ

นอกจากนี้แล้ว ร่างกฎหมายยังออกแบบให้สำนักงานฯ มีความเป็นอิสระทางด้านการเงินโดยกำหนดให้สำนักงานมีแหล่งเงินของตนเองไม่ต้อง “แบมือ” ของเงินจากรัฐบาล โดยการกำหนดให้สำนักงานฯ ได้รับเงินที่จัดสรรจากค่าธรรมเนียมจดทะเบียนการค้าในอัตราร้อยละ 10 หรือเป็นวงเงินประมาณ 190 ล้านบาทต่อปี  เพราะที่ผ่านมา สำนักงานฯ ได้รับการจัดสรรงบประมาณ “น้อยมาก” คือ ประมาณปีละ 5-6 ล้านบาทเท่านั้น ตามที่ได้กล่าวมาแล้ว

ประการที่สอง ร่างกฎหมายดังกล่าวได้โกยเอารัฐวิสาหกิจทั้งหมดเข้ามาภายใต้ข้อบังคับของกฎหมายนี้  (ในปัจจุบันประเทศไทยเป็นประเทศเดียวที่ให้การยกเว้นแก่รัฐวิสาหกิจแบบเหมาเข่ง) อย่างไรก็ดี  การกระทำของรัฐวิสาหกิจที่ดำเนินการตามนโยบายของรัฐจะได้รับการยกเว้น เช่น หาก ปตท. ตรึงราคาน้ำมันที่จำหน่ายตามปั๊ม ปตท.ในระดับราคาที่อาจต่ำกว่าต้นทุน  ก็ไม่อาจนับว่าเป็นการ “ทุ่มตลาด”  หากราคาดังกล่าวเป็นราคาที่รัฐบาลกำหนด  แต่ทั้งนี้จะต้องมีเอกสารหลักฐานที่ชัดเจนว่าการกำหนดราคาดังกล่าวเป็นการดำเนินการตามนโยบายของรัฐ เช่น มติ ครม. เป็นต้น  แต่หาก ปตท. ปฏิเสธที่จะขายน้ำมันให้แก่ปั๊มน้ำมันอื่นๆ ที่ไม่ใช่ปั๊มปตท. การกระทำดังกล่าวก็จะเป็นการละเมิดกฎหมายแข่งขันทางการค้าเพราะมิได้เป็นนโยบายของรัฐ

ประการที่สาม ร่างกฎหมายกำหนดให้ผู้ที่ได้รับความเสียหายสามารถฟ้องร้องเรียกค่าเสียทางแพ่งได้เองโดยไม่ต้องผ่านคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า  หากแต่ต้องดำเนินการผ่านคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค สำนักนายกรัฐมนตรี หรือ สมาคมหรือมูลนิธิที่ได้รับการรับรองจากคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค เช่น มูลนิธิเพื่อผู้บริโภค เป็นต้น บทบัญญัตัดังกล่าวจะเป็นประโยชน์อย่างยิ่งหากคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าในอนาคตเข้า “เกียร์ว่าง”  โดยการเตะถ่วงการตัดสินเรื่องร้องเรียน  อย่างน้อยผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนมีช่องทางอื่นในการเรียกร้องความเป็นธรรม

นอกจากทั้งสามประเด็นที่กล่าวมาแล้วนั้น  ยังมีการแก้ไขประเด็นอื่นๆ อีกมากเพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายมีประสิทธิภาพมากขึ้น เช่น การให้ความสำคัญแก่โทษปรับทางปกครองและทางแพ่งมากกว่าทางอาญา การเพิ่มโทษปรับให้เป็นสัดส่วนของรายได้ของผู้ประกอบการที่ได้ทำการละเมิดกฎหมาย การเปลี่ยนให้การฟ้องตามกฎหมายอยู่ในเขตอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศแทนศาลยุติธรรม ฯลฯ

ผู้เขียนเห็นว่ากระทรวงพาณิชย์ยุคนี้ มีความมุ่งมั่นที่จะผลักดันให้มีการใช้กฎหมายนี้อย่างจริงจังในอนาคต โดยประเด็นต่างที่มีการปรับปรุงก็ล้วนมุ่งเป้าไปเพื่อปลดล็อคปัญหาต่างๆ ที่ประสบมาในอดีต 

แต่สิ่งที่ดูเหมือนจะขาดหายไปคือ  บทบัญญัติที่เกี่ยวกับ “ความโปร่งใส” ในการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า  เช่น

(1) การเปิดเผยรายละเอียดข้อมูลเกี่ยวกับเรื่องร้องเรียน (ที่ไม่มีผลกระทบต่อการสืบสวน)

(2) การกำหนดแนวทางปฏิบัติของกรรมการและพนักงานในกรณีที่มีผลประโยชน์ได้เสียทั้งทางตรงและทางอ้อมกับธุรกิจที่ถูกร้องเรียน และในการติดต่อสื่อสารกับธุรกิจภายใต้การกำกับ (ในประเทศที่พัฒนาแล้ว กรรมการองค์กรกำกับกิจการเอกชนจะต้องทำตัวเหมือนผู้พิพากษา) 

(3) การเปิดเผยคำตัดสินของคณะกรรมการฯ ซึ่งมีรายละเอียดเกี่ยวกับพฤติกรรมที่มีการร้องเรียน ข้อมูลหลักฐานที่ใช้ในการพิจารณา แนวทางการวิเคราะห์ข้อมูลหลักฐานเหล่านั้น ตลอดจนแนวทางการวินิจฉัยของคณะกรรมการต่อสาธารณะ เพื่อที่จะให้คำตัดสินไม่เป็นที่กังขาของประชาชน และเพื่อที่จะให้ธุรกิจสามารถเรียนรู้หลักการและแนวทางพิจารณาของคณะกรรมการฯ เป็นต้น

ผู้เขียนเห็นว่ากลไกในการตรวจสอบเหล่านี้อาจมีความสำคัญยิ่งกว่าการกลไกในการคัดสรรผู้ที่จะมาเป็นกรรมการเสียอีก  เพราะประสบการณ์ที่ผ่านมาพบว่า ไม่ว่ากฎหมายจะออกแบบการสรรหากรรมการองค์กรกำกับดูแลที่อิสระดีอย่างไรก็ยังไม่สามารถปิดความเสี่ยงที่จะได้กรรมการ “ยี้” เข้ามาได้  ทำให้หากพูดถึงเรื่องการสร้างองค์กรกำกับดูแลที่มีความอิสระตอนนี้คนส่วนมากจะส่ายหน้า  ดังนั้น การออกแบบองค์กรที่ดี คือ การวางกลไกการตรวจสอบที่เข้มข้นซึ่งจะทำให้กรรมการที่เป็น “ใครก็ได้”ไม่ว่าจะยี้หรือไม่ยี้จะต้องรับผิดชอบต่อการปฏิบัติหน้าที่ของตนจากการตรวจสอบของสาธารณชน

 สุดท้าย ผู้เขียนหวังว่าความพยายามครั้งนี้ของกระทรวงพาณิชย์และรัฐบาลนี้จะไม่พ่ายแพ้กับแรงต้านของกลุ่มผลประโยชน์ทางธุรกิจบางกลุ่ม และร่างกฎหมายการแข่งขันทางการค้าฯ นี้จะสามารถคลอดได้ภายในปีนี้  แต่ดังที่กล่าวข้างต้นว่า  การมีกฎหมาย (ที่ดี) ไม่ได้หมายความว่าจะมีการบังคับใช้ (ที่ดี) เสมอไป แต่การปรับปรุงกฎหมายครั้งนี้จะช่วยสร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการบังคับใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้าอย่างมีนัยสำคัญ ผู้เขียนหวังว่าความพยายามครั้งนี้จะมีผลในระยะยาว เพราะเราไม่ควรที่จะต้องรอการ “ปลุกผี” ที่มากับรัฐบาลปฏิวัติครั้งแล้วครั้งเล่า.