เสียงจากกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมคนนอก

"...ความวิตกกังวลว่าความเกี่ยวข้องกับฝ่ายการเมืองหรือองค์อำนาจอื่น จะทำให้ความเป็นอิสระของผู้พิพากษาต้องเสียไป ผู้เขียนก็ขอยืนยันว่าเป็นไปไม่ได้ เพราะทั้งคณะกรรมการ ก.ต. และผู้พิพากษาตุลาการทุกท่านยึดหลักการปฏิบัติตนในประมวลจริยธรรมของตุลาการศาลยุติธรรม พศ. 2523 ซึ่งท่านอาจารย์ธานินทร์เป็นผู้มีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งในการร่างประมวลจริยธรรมดังกล่าวออกมาใช้ อย่างเคร่งครัด..."

เมื่อวันที่ 23 มิถุนายน 2558 ท่านองคมนตรี ศาสตราจารย์พิเศษธานินทร์ กรัยวิเชียร (ซึ่งในที่นี้ผู้เขียนจะขออนุญาตเรียกว่าท่านอาจารย์ธานินทร์ ด้วยความเคารพ) ได้ทำหนังสือถึงนายกรัฐมนตรี พลเอกประยุทธ จันทร์โอชา แสดงความไม่เห็นด้วยที่คณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญกำลังจะเสนอให้มีการเปลี่ยนแปลงกระบวนสรรหาและแต่งตั้งกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมผู้ทรงคุณวุฒิจากภายนอกผู้ซึ่งไม่เป็นหรือเคยเป็นผู้พิพากษาหรือตุลาการ หรือที่รู้จักกันโดยทั่วไปว่า กรรมการ ก.ต. คนนอก ซึ่งขณะนี้มีอยู่ 2 คน ให้เป็นจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของกรรมการ ก.ต. ที่เป็นคนใน (คือกรรมการ ก.ต. ที่ได้รับการลงคะแนนเสียงเลือกมาจากผู้พิพากษาทั้ง 3 ศาล) เพราะฉะนั้น หากในขณะนี้กรรมการ ก.ต. คนในมีอยู่ทั้งสิ้น 12 ท่าน (ไม่นับท่านประธานศาลฎีกาซึ่งเป็นประธานคณะกรรมการ ก.ต. โดยตำแหน่ง) ก็หมายความว่าคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญจะเสนอให้วุฒิสภาคัดเลือกกรรมการ ก.ต. คนนอก เข้าไปนั่งอยู่ในคณะกรรมการ ก.ต. ทั้งชุด ไม่น้อยกว่า 4 คน หรือเพิ่มขึ้นจากเดิมอีกอย่างน้อย 2 คน

การที่ผู้เขียนเป็นหนึ่งในกรรมการ ก.ต. คนนอก 2 คน ในขณะนี้ เรื่องที่ท่านอาจารย์ธานินทร์ ออกความเห็นนี้ จึงเป็นเรื่องที่กระทบถึงผู้เขียนโดยตรง แต่ไม่เป็นปัญหา เพราะผู้เขียนก็เห็นด้วยว่าไม่จำเป็นต้องมีกรรมการ ก.ต. คนนอกถึง 1 ใน 3 ของ กรรมการ ก.ต. คนใน ที่มีอยู่ 2 คนนี้ ก็น่าจะเหมาะสมแล้วตราบใดก็ตามที่กระบวนการสรรหาของวุฒิสภากระทำอย่างเข้มงวด เพื่อให้คนที่มีคุณสมบัติครบถ้วน และจะทำงานเป็นตัวแทนของฝ่ายนิติบัญญัติจริงๆ ไม่มีวาระซ่อนเร้นส่วนตัวหรือของกลุ่มผลประโยชน์กลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง

แต่ท่านอาจารย์ธานินทร์ไม่ได้หยุดอยู่แค่นี้ ท่านพูดต่อไปว่า กรรมการ ก.ต. คนนอกนี้ไม่ควรจะมีเลย ด้วยเหตุผลสำคัญของท่านว่า กรรมการ ก.ต. ที่ไม่ใช่ผู้พิพากษา “เป็นบุคคลที่ไม่มีความรู้เกี่ยวกับการบริหารงานของศาล ประเพณีปฏิบัติ และจริยธรรมเฉพาะทางของศาล” ย่อมไม่อาจ “รู้และเข้าใจครรลองการปฏิบัติงานตามประเพณีปฏิบัติเฉพาะของศาลได้” และการให้ผู้ทรงคุณวุฒิที่ไม่ใช่ผู้พิพากษามาดำรงตำแหน่งอันมีหน้าที่ให้คุณให้โทษแก่ผู้พิพากษาและตุลาการ..... “ย่อมเป็นการไม่ถูกต้องชอบธรรม ทั้งยังพิสดารขัดต่อสามัญสำนึกและขาดหลักประกันว่า คำวินิจฉัยของผู้ทรงคุณวุฒินี้จะมีน้ำหนักน่าเชื่อถือเพียงพอ”

ทันทีที่ข่าวนี้ถูกเผยแพร่ออกไปตามสื่อต่างๆ ผู้เขียนก็มีโอกาสได้หยิบยกเรื่องนี้ขึ้นมาหารืออย่างไม่เป็นทางการในที่ประชุม ก.ต. เมื่อวันที่ 29 มิถุนายน 2558 วัตถุประสงค์หลักก็เพียงแต่เพื่อแสดงความเห็นส่วนตัวต่อความวิตกกังวลของท่านอาจารย์ธานินทร์ ว่าสิ่งต่างๆ เหล่านั้นไม่น่าจะเกิดขึ้น และผู้เขียนก็ทำงานในหน้าที่นี้ด้วยความระมัดระวังเป็นอย่างยิ่งอยู่แล้ว และไม่มีแผนการที่จะแสดงความเห็นในเชิงตอบกลับในสื่อสาธารณะแต่อย่างใด แต่เมื่อท่านอาจารย์ธานินทร์ ทำหนังสือฉบับที่ 2 ลงวันที่ 7 ก.ค. 2558 ส่งถึงท่านนายกรัฐมนตรีอีก เรียกร้องให้คณะกรรมการ ก.ต. ต้องปลอดจากคนนอก 100% ผู้เขียนก็คิดว่าคงจะนิ่งเฉยอยู่ไม่ได้แล้ว เพราะหากยังนิ่งอยู่ก็แสดงว่าเห็นด้วยกับท่านอาจารย์ธานินทร์ ที่ไม่ยอมให้มีกรรมการ ก.ต. คนนอกที่ไม่ใช่ผู้พิพากษา (ซึ่งไม่ใช่) แต่ถ้าแสดงความเห็นอะไรออกมาในทางตรงข้าม ก็อาจถูกมองว่าต้องการปกป้องผลประโยชน์หรือสถานภาพของตัวเอง (ซึ่งก็ไม่ใช่อีก) แต่ผู้เขียนก็ตัดสินใจเขียนบทความนี้ขึ้นมาเพื่ออธิบายเหตุผลในหลักการและข้อเท็จจริง ว่าทำไมกรรมการ ก.ต. คนนอกที่ไม่ใช่ผู้พิพากษา จึงยังจำเป็นอยู่หรือมีประโยชน์มากกว่าเป็นความเสียหาย

มีเหตุผลอย่างน้อย 5 ประการที่ผู้เขียนเห็นว่าแนวคิดหรือความเห็นของท่านอาจารย์ธานินทร์เกี่ยวกับกรรมการ ก.ต. คนนอกอาจจะไม่ถูก หรืออาจจะไม่เป็นไปอย่างที่ท่านอาจารย์มีความวิตกกังวล เหตุผลทั้ง 5 ประการมีดังนี้ :

(1) ในทัศนะของผู้เขียน กรรมการ ก.ต. คนนอกมิได้มีบทบาทหรือความสำคัญต่อการตัดสินใจของคณะกรรมการ ก.ต. มากนัก เพราะมีเสียงเพียง 2 เสียง จาก 15 เสียง โดยปกติถ้าเป็นเรื่องเกี่ยวกับการบริหารภายใน เช่นการแต่งตั้งโยกย้าย การเลื่อนขั้น เลื่อนตำแหน่งท่านผู้พิพากษา ทางสำนักงานศาลยุติธรรม ก็มีระเบียบต่างๆ ครอบคลุมไว้หมดแล้ว หน้าที่หลักของคณะกรรมการ ก.ต.คือการอนุมัติตามหลักเกณฑ์ที่มีอยู่แล้ว จะมีการพิจารณากรณีที่อยู่นอกหลักเกณฑ์ก็มีอยู่บ้างแต่ไม่มากนัก ซึ่งส่วนใหญ่กรรมการ ก.ต. ที่เป็นตุลาการ ก็จะตกลงกันได้ โดยกรรมการ ก.ต. คนนอกมิได้มีบทบาทในเรื่องนี้อย่างมีนัยยะสำคัญแต่อย่างใด และถ้าเป็นเรื่องเกี่ยวกับวินัยของท่านผู้พิพากษาตุลาการ ข้อเท็จจริงก็คือว่า คณะกรรมการ ก.ต. ไม่ใช่องค์กรแรกหรือองค์กรเดียวที่ตัดสินเกี่ยวกับวินัยของท่านผู้พิพากษา หากแต่การพิจารณาเรื่องวินัยของท่านผู้พิพากษาแต่ละท่านจะต้องผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการตรวจสอบหรือไต่สวนข้อเท็จจริงชุดแรกจำนวน 3 ท่านก่อน และหากคณะกรรมการ ก.ต. เห็นว่ายังไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ ก็จะส่งให้คณะอนุกรรมการ ก.ต. ประจำทุกชั้นศาล ซึ่งมีจำนวนถึง 21 ท่านให้ช่วยพิจารณารอบที่สอง เมื่อเสร็จจากชุดนี้แล้วจึงจะส่งให้คณะกรรมการ ก.ต. พิจารณาเป็นครั้งที่สามหรือครั้งตัดสิน

และถึงแม้คณะกรรมการ ก.ต. จะตัดสินแล้ว ท่านผู้พิพากษาที่ถูกตัดสินก็ยังมีสิทธิที่จะอุทธรณ์ให้ทบทวนมติหรือคำตัดสินได้อีก แสดงว่าทุกอย่างมีขั้นตอนและกฎเกณฑ์การทำงานของกรรมการทุกคนอย่างแน่ชัดหรือชัดเจน ยิ่งการอภิปรายหรือผลการลงมติของกรรมการ ก.ต. แต่ละท่านจะมีการบันทึกและพิมพ์เผยแพร่ให้ผู้พิพากษาทุกท่านได้อ่านแบบคำต่อคำ โอกาสที่กรรมการ ก.ต. (โดยเฉพาะกรรมการ ก.ต. คนนอก) จะทำตัว “นอกลู่นอกทาง” จะเป็นไปได้ยากหรือเป็นไปไม่ได้เลย และหากทำไปก็จะถูกตรวจสอบติดตามได้ตลอดเวลา

(2) การที่ท่านอาจารย์ธานินทร์ เห็นว่า กรรมการ ก.ต. คนนอกที่ไม่ใช่ผู้พิพากษา “เป็นบุคคลที่ไม่มีความรู้เกี่ยวกับการบริหารงานของศาล ประเพณีปฏิบัติ และจริยธรรมเฉพาะทางของศาล” นั้นอาจจะจริงในระยะแรก แต่เรื่องต่างๆ เหล่านี้เป็นเรื่องที่ผู้ที่มีสติปัญญา ใฝ่รู้ และมีประสบการณ์การทำงานในด้านอื่นมาบ้าง ย่อมสามารถที่จะเรียนรู้และทำความเข้าใจได้ในเวลาอันสมควร ประกอบกับบทบาทของกรรมการ ก.ต. คนนอก เป็นส่วนประกอบส่วนเล็กนิดเดียวของการตัดสินใจส่วนรวม (collective decision) ของคณะกรรมการ ก.ต. ตามที่กล่าวถึงแล้วข้างต้น เรื่องการไม่มีความรู้ในเบื้องต้น แต่มีความพร้อมที่จะเรียนรู้ ไม่น่าจะมีปัญหาอะไร เรื่องนี้ท่านอาจารย์ธานินทร์ เองน่าจะยอมรับได้ เพราะครั้งหนึ่งตัวท่านเอง ก็เคยได้รับการแต่งตั้งจากการเป็นผู้พิพากษาในศาลฎีกาให้เป็นนายกรัฐมนตรีคนที่ 14 ของไทยเมื่อปี พ.ศ. 2519 โดยไม่มีปัญหาอะไรเช่นเดียวกัน

(3) เหตุผลที่สำคัญที่สุดประการหนึ่งของการมีบทบาทของวุฒิสภาหรือฝ่ายนิติบัญญัติในการคัดเลือกกรรมการ ก.ต. คนนอก 2 คน มาทำงานร่วมกับ กรรมการ ก.ต. ที่มาจากตุลาการ ก็คือเหตุผลเพื่อการตรวจสอบและถ่วงดุล (checks and balances) ตามกลไกการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่เน้นการแบ่งแยกอำนาจ (Separation of Powers) ซึ่งเป็นหลักสากลและเป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไป ท่านอาจารย์ธานินทร์ได้อ้างถึง ระบบการตรวจสอบศาลของประเทศอังกฤษ ว่ามีองค์กรอิสระทำหน้าที่นี้อยู่โดยไม่เกี่ยวข้องกับฝ่ายการเมืองหรือองค์อำนาจอื่น

แต่กรณีนี้น่าจะเป็นกรณีพิเศษ เพราะในประเทศที่พัฒนาแล้วอื่นๆ การแต่งตั้ง ผู้พิพากษาระดับสูง หรือการตรวจสอบอำนาจตุลาการ จะมีความเชื่อมโยงกับองค์อำนาจอื่นในระบอบประชาธิปไตยทั้งสิ้น อาทิ ในประเทศสหรัฐอเมริกา ผู้พิพากษาศาลสูงสุดของสหรัฐอเมริกา จะถูกเสนอโดยประธานาธิบดี หรือประมุขขององค์อำนาจบริหาร และได้รับความเห็นชอบจากสภาสูงของสหรัฐอเมริกาในฐานะตัวแทนขององค์อำนาจนิติบัญญัติ หรือในประเทศออสเตรเลีย ที่การแต่งตั้งผู้พิพากษาศาลฎีกาของเครือจักรภพแห่งออสเตรเลีย (Australian High Court) จะทำโดยให้รัฐบาลหรือฝ่ายบริหารเป็นผู้คัดเลือกแล้วเสนอชื่อให้ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นผู้แต่งตั้ง เป็นต้น

(4) อย่างน้อยจากประสบการณ์ของผู้เขียนที่ผ่านการคัดเลือกมาจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือ สนช. ทำหน้าที่แทนวุฒิสภา เมื่อเดือน ต.ค. 2557 มาเป็นกรรมการ ก.ต คนนอกในปัจจุบัน ขอเรียนท่านอาจารย์ธานินทร์ ด้วยความเคารพว่า ทาง สนช. ได้ดำเนินการเรื่องนี้อย่างเข้มงวดกวดขันเป็นอย่างยิ่ง ก่อนจะรับสมัครทางสำนักงานวุฒิสภาจะตรวจสอบคุณสมบัติของผู้สมัครก่อนว่าครบถ้วนตามเงื่อนไขใน พรบ ระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม พ.ศ. 2543 หรือไม่ ซึ่งคุณสมบัติและข้อห้ามต่างๆ เหล่านี้ มิได้แตกต่างจากผู้ที่เป็นตุลาการผู้พิพากษาแต่อย่างใด ผู้ผ่านการสมัครจะต้องทำวิสัยทัศน์เป็นลายลักษณ์อักษร และนำเสนอต่อคณะอนุกรรมาธิการคัดเลือก 15 ท่าน

ซึ่งนอกจากจะซักไซ้ไล่เรียงความคิดของท่านในการจะเข้ามาทำงานในตำแหน่งนี้แล้ว ทางฝ่ายเลขานุการยังได้ประกาศชื่อให้สาธารณะชนได้ตรวจสอบ และแจ้งเบาะแสหรือข้อสงสัยในประวัติ คุณธรรม/จริยธรรม ของผู้สมัครแต่ละคนให้คณะอนุกรรมาธิการพิจารณาประกอบด้วย เมื่อพิจารณาเสร็จแล้ว คณะอนุกรรมาธิการก็จะเลือกผู้สมัครให้เหลือ 4 คน แล้วส่งทั้ง 4 คนนี้ ให้ สนช. พิจารณาเลือกให้เหลือ 2 คน โดยวิธีลงคะแนนลับทั้งสภา แสดงว่าฝ่ายนิติบัญญัติเอาจริงเอาจังกับเรื่องนี้มาก เพราะคงไม่อยากให้ถูกกล่าวหาว่าส่งคนไม่เหมาะสมไปเป็นกรรมการ ก.ต. เพราะฉะนั้นท่านอาจารย์ธานินทร์ น่าจะเบาใจได้ว่า ผู้ที่ถูกคัดเลือกเข้ามาจะทำหน้าที่ได้อย่างครบถ้วนสมบูรณ์

ส่วนความวิตกกังวลว่าความเกี่ยวข้องกับฝ่ายการเมืองหรือองค์อำนาจอื่น จะทำให้ความเป็นอิสระ (independence) ของผู้พิพากษาต้องเสียไป ผู้เขียนก็ขอยืนยันว่าเป็นไปไม่ได้ เพราะทั้งคณะกรรมการ ก.ต. และผู้พิพากษาตุลาการทุกท่านยึดหลักการปฏิบัติตนในประมวลจริยธรรมของตุลาการศาลยุติธรรม พศ. 2523 ซึ่งท่านอาจารย์ธานินทร์เป็นผู้มีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งในการร่างประมวลจริยธรรมดังกล่าวออกมาใช้ อย่างเคร่งครัด และหลักการเรื่องความมีอิสระของผู้พิพากษาตุลาการนี้เป็นหลักการสำคัญที่สุดที่ใครก็ไม่อาจล่วงละเมิดได้

(5) ในฐานะที่ผู้เขียนเป็นนักเศรษฐศาสตร์ที่ได้มีโอกาสได้ใช้วิชาความรู้ทางเศรษฐศาสตร์มาช่วยงานทางด้านการอำนวยความยุติธรรมในฐานะกรรมการ ป.ป.ช. ระหว่างปี 2549 ถึง 2555 ผู้เขียนมีความปรารถนาอย่างแรงกล้าที่จะมีโอกาสได้เห็นการใช้ “นิติเศรษฐศาสตร์” หรือการใช้แนวคิดทฤษฎี เครื่องมือ หรือวิธีการทางเศรษฐศาสตร์ เพื่อศึกษาถึงผลกระทบหรือความเปลี่ยนแปลงของข้อกฎหมายหรือประเด็นทางกฎหมาย (legal rules) ในแง่มุมทางด้านประสิทธิภาพของการจัดสรรทรัพยากรในแวดวงตุลาการศาลยุติธรรมของไทยด้วย

การที่ผู้เขียนมีโอกาสได้มาเป็นกรรมการ ก.ต. คนนอก เป็นช่องทางหนึ่งที่จะให้ผู้เขียนทำเช่นนั้นได้ อันที่จริงความเกี่ยวข้องเชื่อมโยงระหว่างกฎหมายกับเศรษฐศาสตร์นั้นมีมานานแล้ว เพียงแต่ว่าในประเทศไทยทั้ง 2 วิชา และ 2 อาชีพ นี้ยังแยกกันอยู่ นักกฎหมายไทยส่วนใหญ่ไม่ได้เรียนเศรษฐศาสตร์ และนักเศรษฐศาสตร์ไทยส่วนใหญ่ก็ไม่ได้เรียนกฎหมาย การเริ่มมีนักเศรษฐศาสตร์อยู่ในคณะกรรมการ ก.ต. น่าจะสร้างความหลากหลายในมุมมอง และแนวความคิดในการอำนวยความยุติธรรมในบริบทของสังคมไทยได้มากขึ้น

ในเรื่องนี้ มีประเด็นที่น่าสนใจที่เกี่ยวข้องกับท่านอาจารย์ธานินทร์โดยตรง กล่าวคือ ในหนังสือเรื่อง “นักกฎหมายในอุดมคติ” ซึ่งท่านอาจารย์ธานินทร์ เขียนขึ้น และทางเนติบัณฑิตยสภาได้พิมพ์เผยแพร่ให้ท่านเมื่อปี 2546 ท่านได้เรียบเรียงเรื่องราวของนักกฎหมายทั้งในประเทศและต่างประเทศที่มีผลงานดีเด่นในระดับอุดมคติ เพื่อให้นักกฎหมายรุ่นใหม่ได้ศึกษาเป็นแบบฉบับ โดยเลือกสรรมาศึกษาเพียง 4 ท่าน โดยเป็นนักกฎหมายไทย 2 ท่าน คือท่านศาสตราจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ และท่านศาสตราจารย์พระยาอรรถการีย์นิพนธ์ และนักกฎหมายต่างประเทศ 2 ท่าน คือท่านลอร์ดเดนนิ่ง แห่งสหราชอาณาจักร และผู้พิพากษาโอลิเวอร์ เวนเดลล์ โฮล์มส์ แห่งศาลสูงสุดของสหรัฐอเมริกา

ท่านผู้พิพากษาโฮล์มส์ นี้เอง ที่ได้พูดถึงความสำคัญของวิชาเศรษฐศาสตร์ต่อการปฏิบัติหน้าที่ ในทางกฎหมายไว้ในบทความของท่านที่ตีพิมพ์ใน Harvard Law Review ตั้งแต่เมื่อปี 1897 ว่า “For the rational study of law the blackletter man may be the man of the present, but the man of the future is the man of statistics and the master of economics” ซึ่งอาจจะแปลเป็นไทยให้ได้ความหมายง่ายๆว่า “สำหรับการศึกษากฎหมายที่เหมาะสมในปัจจุบัน ตัวพระเอกคือนักกฎหมายที่ศึกษาตัวบทอย่างเคร่งครัด แต่นักกฎหมายในอนาคตนั้นจะต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญในทางสถิติและเศรษฐศาสตร์ด้วย”

ท้ายที่สุดผู้เขียนหวังว่า เหตุผลต่างๆที่กล่าวถึงข้างต้นนี้ จะทำท่านอาจารย์ธานินทร์ คลายกังวลเกี่ยวกับการมีกรรมการ ก.ต. คนนอกที่ไม่ใช่ผู้พิพากษาในจำนวนที่เหมาะสม (คือ 2 คน เหมือนเดิม) ไปได้บ้างตราบใดก็ตามที่การสรรหากระทำอย่างจริงจังและมีการติดตามตรวจสอบการทำงานของกรรมการ ก.ต. คนนอกนี้อยู่ตลอดเวลา