ดร.พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย: อำนาจล้นเกินของศาลรธน. ในร่างฉบับมีชัย

"เพราะรัฐธรรมนูญไม่ใช่กฎหมายผูกขาดที่ให้ศาลตีความองค์กรเดียว  รัฐธรรมนูญเป็นความสัมพันธ์ทางอำนาจ ดังนั้นทุกองค์กรสามารถตีความได้” ดร.พรสันต์กล่าว

หนึ่งในไฮไลต์บนเวทีเสวนา "อวสานโลกสวย: วิเคราะห์ร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2559”  ที่คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ซึ่งจัดขึ้นไปเมื่อเร็วๆ นี้ นั่นคือการวิเคราะห์ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับล่าสุดที่มี นายมีชัย ฤชุพันธ์ เป็นประธาน โดย ดร.พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ 

ดร. พรสันต์ กล่าวว่า ธรรมชาติของรัฐธรรมนูญถือว่าเป็นกฎหมายพิเศษชนิดหนึ่ง  เป็นกฎหมายที่มีความเชื่อมโยงกับสังคมมาก หน้าที่ของรัฐธรรมนูญคือ ใช้เป็นกฎเกณฑ์ เป็นกลไก หรือเรียกได้ว่า เป็นปัจจัยในการแก้ไขวิกฤตในประเทศหรือในสังคม กระนั้นไม่ได้มีการการันตีว่า เมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาแล้ว มีเจตจำนงบอกว่าจะเข้าไปแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นประเทศแล้วจะสามารถแก้ไขได้เลย ต้องดูเนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญที่มีการร่างอยู่บนหลักการรัฐธรรมนูญหรือไม่ เพราะในเชิงหลักการบอกว่า รัฐธรรมนูญที่ร่างบนหลักการเท่านั้นที่จะสามารถเข้าไปแก้ไขปัญหาหรือวิกฤตของสังคมได้  

ดร.พรสันต์กล่าวว่า อย่างที่ทาง คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ได้ยืนยันร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีเจตนาเพื่อปราบการโกง จัดการเรื่องการทุจริตคอรัปชั่น ซึ่งเรื่องนี้เห็นด้วย แต่ว่า การจะปราบโกง การปราบทุจริต คอรัปชั่นไม่ได้หมายความว่าจะสามารถใช้วิธีการใดๆ ก็ได้ 

"หากเราบอกจะเข้าไปแก้ปัญหาโจรเต็มประเทศ เราไม่สามารถที่จะกำจัดโดยใช้ศาลเตี้ยได้ฉันใด เรื่องการปราบการทุจริตหรือปราบโกงก็ไม่สามารถใช้หลักตามอำเภอใจได้ฉันนั้น” 

ฉะนั้นทุกอย่างจะต้องอยู่บนหลัก พื้นฐานที่ถูกต้อง หลักการที่ว่านั่นคือ หลักนิติธรรม  (Rules of Law)  ซึ่งเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญชั่วคราว ถือว่าเป็นกรอบให้ กรธ.นำไปปฏิบัติด้วยซ้ำ ดังนั้นเมื่อจะวิพากษ์ในร่างฯ ล่าสุด จึงจำเป็นต้องใช้แนวคิดของหลักนิติธรรมเข้าไปด้วย อะไรที่ขัดแย้งกับหลักการนี้ถือว่า มีปัญหา

ดร.พรสันต์ ได้อ่านคร่าวๆ เห็นว่า ร่างฯ ฉบับนี้ค่อนข้างมีปัญหา ประเด็นแรกคือในแง่ของปัญหาในทางหลักการและส่งผลในการบังคับใช้รัฐธรรมนูญโดยตรง ซึ่งเป็นเรื่องพื้นฐาน 2 ในแง่ของสถาบันการเมืองจะมีปัญหาดุลยภาพ ประเด็นที่ 3 คือในแง่การถ่วงดุลองค์กรเสียงข้างมาก (Counter Majoritarian) 

ประเด็นที่ 1 หลักการและการบังคับใช้รัฐธรรมนูญ

ในมาตราที่ 5 ของร่างฉบับนี้ที่เขียนว่า บทบัญญัติให้การรับรองรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด เนื้อหาที่มีการเขียนไว้คือ รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมายหรือข้อบังคับ การกระทำอื่นใดขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้ไม่ได้ 

"หากอ่านผ่านๆ ก็จะไม่สะดุดอะไร แต่หากลองพิจารณาดีๆ จะพบว่า ในมาตรานี้คือบทบัญญัติว่าด้วยการสร้างให้รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด  หมายถึงว่า กฎเกณฑ์อื่นใดจะมาขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญไม่ได้ กฎเกณฑ์ที่ว่าคือ กฎหมาย ที่ตราขึ้นโดยรัฐสภา แต่โดยหลักการเเล้ว “การกระทำ” ไม่ใช่กฎเกณฑ์ ดังนั้นการกระทำไม่สามารถขัดแย้งกับตัวรัฐธรรมนูญได้เลย"

การที่ ร่างรธน.ฉบับนี้ใส่ คำว่า “การกระทำ” ลงไปนั้น ในทางหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญ การใส่คำนี้เป็นคำที่ไม่สามารถอธิบายในทางหลักวิชาไม่ได้ เรื่องนี้ต้องถามไปทาง กรธ.ว่า ด้วยเหตุผล กลใดจึงมีการใส่คำว่า “การกระทำ” เข้าไป 

 constitutionality หรือความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญที่ว่า จะมีอีกคำหนึ่งที่เรียกว่า legality หรือความชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งไม่เหมือนกัน  constitutionality (ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ) หมายถึง กฎหมายใดๆ ขัดแย้งกับตัวรัฐธรรมนูญไม่ได้ แต่การกระทำสามารถขัดกฎหมายได้ อันนั้นจึงเรียกว่า legality  ซึ่งไม่แน่ใจว่าผู้ร่าง เข้าใจเชิงหลักวิชาตรงนี้หรือไม่ อาจมองว่าเป็นเรื่องหลกวิชาการไม่น่าจะมีปัญหาอะไร แต่ในทางปฏิบัติเรื่องนี้จะมีปัญหาทันที 

"เรื่องการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญนั้น จะเกี่ยวพันกับเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ และอีกกรณีคือเขตอำนาจศาลปกครอง เขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญจะไปควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ แต่ศาลปกครองจะควบคุมความชอบด้วยกฎหมาย หากมีการเขียนเข้ามาปะปนกัน จะส่งผลให้เขตอำนาจศาลทั้งสองศาลปนกันมั่วซั่วและเป็นปัญหาในเชิงปฏิบัติ" ดร.พรสัตน์กล่าว

ประเด็นที่ 2 การขาดดุลยภาพของสถาบันการเมือง

ดร.พรสันต์ กล่าวว่า ร่างรธน. ฉบับนี้ ออกแบบมาไม่ได้ดุลยภาพทางการเมือง ซึ่งการร่างควรต้องได้สัดส่วน(Balance of power) ไม่ได้หมายความว่า ทุกองค์กรจะต้องมีอำนาจเท่าเทียมกัน แต่หมายถึง องค์กรต่างๆ สามารถตรวจสอบถ่วงดุลกันได้ แต่ร่างฉบับอ.มีชัยนั้น อำนาจจะเทให้องค์กรตุลาการเสียมากกว่า  

ในเชิงหลักวิชาเรียกว่า การร่างรัฐธรรมนูญนี้สร้างระบบการปกครองภายใต้รัฐธรรมนูญโดยมีองค์กรตุลาการเป็นองค์กรหลักในการปกครอง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง “ศาลรัฐธรรมนูญ” 

 ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจมากขึ้น 

ดร.พรสัตน์ มองว่า  มีอำนาจหลายตัวที่ไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่ร่าง รธน.ฉบับนี้ยืนยันหลักซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักการของรัฐธรรมนูญ  ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจในการเข้าไปในดินแดนการเมือง ซึ่งโดยปกติแล้ว ศาลรัฐธรรมนูญไม่พึงเข้าไปในฐานะที่เป็นศาล และเป็นผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมาย ไม่ใช่ในการตรวจสอบทางการเมือง

ประเด็นแรกของการออก พระราชกำหนด (พ.ร.ก.) ซึ่ง รัฐธรรมนูญ ปี 2550 ก็มีระบบนี้ ซึ่งเห็นว่าไม่ถูกต้อง เพราะพระราชกำหนดนั้นแตกต่างจากพระราชบัญญัติ พ.ร.ก.ถูกตราขึ้นเมื่อประเทศนั้นมีความจำเป็นเร่งด่วน ไม่ว่าด้านไหนก็เเล้วแต่ในเชิงรัฐธรรมนูญอนุญาตให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจประกาศใช้ พ.ร.ก.ตัวนี้ เข้าไปทำการแก้ปัญหาที่เกิดขึ้น

"ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้บอกว่า ถ้าสงสัยว่าเรื่องนั้นมีความจำเป็นหรือไม่ ต้องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ  คำถามคือ ความจำเป็นตรงนี้ใครควรเป็นคนตัดสิน คำตอบคือว่า โดยหลักการความจำเป็นเร่งด่วนต้องเป็นดุลยพินิจของฝ่ายการเมืองในฐานะบริหารราชการแผ่นดิน เขาย่อมรู้ว่า เรื่องไหนมีความจำเป็นหรือไม่อย่างไร ศาลรัฐธรรมนูญในฐานะเป็นองค์กรตุลาการ ซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมาย ศาลจะทราบได้อย่างไรว่า ประเทศจำเป็นเรื่องไหน"

นี่คือหลักการที่ รธน.ปี 50 มี และ ร่างของมีชัยรับตรงนี้ต่อโดยไม่ได้แก้ไข

ขณะที่ร่างของบวรศักดิ์ตัดประเด็นนี้ออกว่า ไม่ให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้าไปตรวจสอบ เพราะถือว่านี่คือดุลยพินิจทางการเมืองโดยแท้

สิ่งนี้สะท้อนให้เห็นถึงการที่ศาลสามารถเข้าไป ควบคุมอำนาจบริหารของฝ่ายการเมืองได้ค่อนข้างมาก 

ทั้งนี้ยังมีการกำหนดไว้ว่า ศาลรัฐธรรมนูญเข้าไปใช้อำนาจนิติบัญญัติได้ เป็นอำนาจในการวินิจฉัยแล้วสั่งให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองพ้นจากตำแหน่ง พูดง่ายๆ คือ อำนาจในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง(impeachment) ซึ่งในรัฐธรรมนูญ 2540, 2550 มีการกำหนดไว้ให้อำนาจนี้กับวุฒิสภา แต่ร่างนี้กลับเปลี่ยนตรงนี้ 

คำถามคือว่า หลักการนี้ ถูกต้องหรือไม่  ดร.พรสันต์ วิเคราะห์ว่า  

1. การที่ร่างฉบับนี้เปลี่ยนอำนาจถอดถอนมาให้ศาลรัฐธรรมนูญขัดแย้งกับหลักการตรวจสอบและความรับผิดชอบในทางรัฐธรรมนูญ

หลักนี้กำหนดว่าคนที่จะใช้อำนาจต้องมีคนอนุญาตให้ใช้ และคนอนุญาตจะเป็นคนตรวจสอบคนที่ถูกอนุญาต พูดง่ายๆ ระบบนี้คือระบบใครตั้งใคร คนนั้นมีอำนาจถอดถอน เราจึงเห็นว่า รัฐสภาสามารถเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกฯ และสามารถถอดถอน ได้ เพราะว่ารัฐสภาเป็นคนเลือกนายกฯ คนนั้นก็ถอดถอนได้ ดังนั้นหลักการของร่างฉฐับนี้ไม่สามารถอธิบายได้ เพราะมีหลายตำแหน่งที่รัฐสภาเป็นคนแต่งตั้ง มีหลายตำแหน่งที่ ส.ว. ส.ส.เป็นคนตั้ง แต่ทุกคนกลับถูกถอดถอนโดยศาลรัฐธรรมนูญทั้งหมด ชัดเจนว่า มีปัญหาในเชิงหลักการ

 2. ความชอบธรรม ไม่ใช่ความชอบแล้วถึงจะทำ

ชอบธรรมในที่นี้คือนัยยะในเชิงหลักวิชา คือ ต้องมีความยินยอมความพร้อมใจอะไรบ้างอย่างกับผู้อนุญาตให้ใช้อำนาจ อำนาจในการถอดถอน จริงๆ หากศึกษาจะพบว่า เกิดขึ้นในรัฐสมัยใหม่ที่อังกฤษก่อน แต่ใช้แล้วเกิดปัญหามากกลายเป็นอาวุธในทางการเมือง เพราะระบบยังขาดเสถียรภาพ หลังจากนั้นสหรัฐอเมริกาแยกประเทศออกมาแล้วนำกลไกนี้ไปใช้และโด่งดังในอเมริกา แล้วไทยก็เอามาใช้บ้าง

"พัฒนาการของ impeachment เป็นเครื่องมือในทางการเมืองที่ House of Commons คือสภาสามัญของอังกฤษใช้ถอดถอนฝ่ายบริหาร ถ้าเป็นกรณีอเมริกาก็เช่นเดียวกัน Congress หรือรัฐสภา ใช้ในการถอดถอนประธานาธิบดี เป็นกระบวนการทางการเมืองทั้งสิ้น มันคือการเข้าไปโหวตในสภา  

แต่คำถามคือร่างฉบับนี้ที่เปลี่ยนอำนาจเอากระบวนการทางการเมืองมาให้ศาลรัฐธรรมนูญ ถามว่า แปลกไหม ไม่แปลก เพราะเทรนด์ในการให้อำนาจทางการเมืองให้ศาลรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นมากหลังสงครามโลกครั้งที่สอง หลายประเทศนำไปใช้ แต่สิ่งที่เขาไม่เหมือนกับเราคือ ที่มาของศาลรัฐธรรมนูญของเขามีจุดเชื่อมโยงกับประชาชน ไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อม นี่คือความชอบธรรมในระบอบประชาธิปไตย" 

"ดังนั้นประเด็นความชอบธรรมที่อยู่ดีๆ ศาลรัฐธรรมนูญจะเข้าไปถอดถอนบุคคลที่ประชาชนเลือกเข้ามาโดยที่ตัวคุณ ไม่ได้มีจุดเชื่อมโยงกับประชาชนเลยนั้น มันไม่มีความชอบธรรม”

3.Counter Majoritarian  องค์กรในการถ่วงดุลองค์กรเสียงข้างมาก

ดร.พรสันต์ เห็นว่า สิ่งนี้เป็นคอนเซ็ปต์ที่มาจากศาลรัฐธรรมนูญสหรัฐฯ แต่ยังไม่มีการอธิบายอย่างชัดเจนสักทีในเชิงวิชาการ ดังนั้นองค์กรในการถ่วงดุลองค์กรเสียงข้างมาก เราก็จะบอกว่าศาลรัฐธรรมนูญถูกจัดตั้งขึ้นมาเพื่อตรวจสอบฝ่ายข้างมากที่มาจากการเลือกตั้ง แต่ไม่มีใครพูดว่า องค์กรที่จะคัดง้างเสียงข้างมากคือ เสียงข้างน้อย(Minority)

"คุณต้องยึดโยงจากเสียงข้างน้อยเหมือนกัน ซึ่งกลับไปหาระบบของการเลือกตั้ง ไม่ใช่เป็นองค์กรอะไรก็ได้ที่จะมาคัดง้างเสียงข้างมากอย่างเดียว มันไม่ใช่ ในประเทศที่พัฒนาแล้วที่มอบอำนาจตรงนี้ให้ศาลรัฐธรรมนูญถอดถอนนักการเมือง จึงต้องมีความยึดโยงกับประชาชน ไม่ว่าทางตรง ก็ทางอ้อม"

สุดท้ายการที่เราออกแบบอำนาจ impeachment ให้กับศาลรัฐธรรมนูญจะมีปัญหามาก ถ้าระบบนี้ถูกเอาไปใช้จริงๆ นั่นคือการดึงเอาศาลเข้ามาเป็นคู่ขัดแย้งในทางการเมืองเต็มตัว

"ที่ผ่านมามีความขัดแย้งทางการเมืองเยอะมาก แม้ว่าที่ผ่านมาศาลยังไม่มีอำนาจในตรงนี้โดยตรง  แต่นี่เป็นการดึงให้ศาลเข้ามาโดยตรง ดึงให้ศาลมาเป็นคู่ขัดแย้งในทางการเมืองเต็มตัว ผ่านรัฐธรรมนูญที่เป็นกลไกรับรองความเป็นทางการ ต่อไปองค์กรตุลาการจะมีปัญหาทันที มีคำวินิจฉัยใดๆ ของศาลออกไป ก็จะถูกต่อต้านทันทีจากคู่ขัดแย้ง และประเทศใด รัฐใดที่อำนาจตุลาการใช้ไม่ได้ประเทศนั้นเสี่ยงต่อการล่มสลาย สิ่งเหล่านี้เกิดขึ้นจริงในประเทศแถบละตินอเมริกา" ดร.พรสันต์ แสดงความกังวล

นอกจากนี้ ศาลรัฐธรรมนูญยังมีอำนาจในการเข้าไปวางกฎกติกาในการคุมกฎความประพฤติในทางการเมือง และยังมอบอำนาจในศาลรัฐธรรมนูญในการกำหนดมาตรฐานในทางจริยธรรมคู่กับองค์กรอิสระ

ดร.พรสันต์ ชี้ว่า จริงๆ เเล้วตัวของศาลรัฐธรรมนูญเอง ต้องอยู่ในกฎกติกานี้เหมือนกัน แต่ว่า เมื่อวางกฎตรงนี้เสร็จให้ไปบังคับใช้กับฝ่ายการเมืองด้วย และเนื่องจากจะใช้กับฝ่ายการเมือง  เลยมีการกำหนดในร่างนี้เอาไว้ว่า การยกร่างมาตรฐานจริยธรรมต้องรับฟังฝ่ายการเมืองด้วย เพราะว่ามาตรฐานจริยธรรมนั้นเชื่อมโยงกับอำนาจในการถอดถอน ที่ศาลเข้าไปตัดสินว่าถ้านักการเมืองทำขัดกับมาตรฐาน แย้งกับมาตรฐานจริยธรรมร้ายแรง จะถูกตัดสินและต้องพ้นจากตำแหน่งและอาจลงเล่นการเมืองไม่ได้ตลอดชีวิต เพราะถือว่าคุณขาดจริยธรรม 

มาตรฐานจริยธรรมอาจจะสามารถอธิบายขยายความได้บ้าง แต่ข้อสังเกตคือ เวลาที่จะใช้กฎเกณฑ์กับฝ่ายการเมือง เราฟังเขามากน้อยขนาดไหน 

"ผมอ่านตรงนี้แล้วความรู้สึกเหมือนกับเวลาที่รัฐจะเวนคืนที่ดินแล้วกำหนดเรื่องผังเมือง เปิดรับฟังความเห็นจากประชาชน 3-4 ครั้ง คำถามคือฟังจริงไหม ต่อให้ร่างรัฐธรรมนูญเขียนให้เปิดรับฟังความคิดเห็นของฝ่ายการเมือง ถ้าฝ่ายการเมืองเสนอแนวคิดที่ขัดแย้งกับศาลรัฐธรรมนูญหรือองค์กรอิสระ ผลคืออะไร การรับฟังในที่นี้หมายถึงอะไร  คุณกำลังบอกว่าจะใช้ระบบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมจริงหรือ ตรงนี้ต้องเป็นประเด็นดีเบตในทางวิชาการ" ดร.พรสันต์กล่าว และว่า  อีกประเด็นหนึ่งที่กังวล คือ การมอบอำนาจให้ศาลรัฐธรรมนูญในการตีความเรื่องประเพณีการปกครอง เรื่องนี้ต้องถามเจตนารมณ์ผู้ยกร่าง ที่เปลี่ยนจากเดิมในรัฐธรรมนูญปี 2540 และปี 2550 ในมาตรา 7 ที่เขียนว่า กรณีไม่มีบทบัญญัติรัฐธรรมนูญก็ให้พิจารณาตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหาทรงเป็นประมุขของเดิมอยู่หมวด 1  หมวดทั่วไป แต่ร่างฉบับนี้เปลี่ยนมาอยู่หมวดศาลรัฐธรรมนูญ

นัยยะในทางหลักวิชาคือ หมวดทั่วไป หมายถึงกฎเกณฑ์นี้ใช้กับทุกองค์กร สะท้อนให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญถูกตีความได้โดยทุกองค์กร ไม่ใช่ศาลองค์กรเดียว แต่ฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ สามารถตีความได้ ซึ่งนี้คือธรรมชาติรัฐธรรมนูญจริงๆ 

"ผมขอตั้งคำถามว่า ท่านเหล่านั้นในศาลรัฐธรรมนูญมีความรู้ความสามารถในการตีความไหม เพราะศาลทั่วไปเวลาตัดสิน คำตัดสินจะพัวพันเฉพาะตัวคู่กรณี แต่คำวินิฉัยศาลรัฐธรรมนูญเสมือนหนึ่งกฎหมาย ผูกพันทุกองค์กร นี่จึงเป็นเหตุผลว่าทำไมศาลรัฐธรรมนูญในต่างประเทศจึงต้องนำผู้เชี่ยวชาญด้านรัฐธรรมนูญเข้าไปนั่งเป็นตุลาการ แต่โครงสร้างศาลรัฐธรรมนูญไทยก็มีการเปลี่ยนไปจากเดิมให้โควตานักวิชาการรัฐศาสตร์ นิติศาสตร์ อย่างละ 2 ที่ ซึ่งร่างฉบับนี้ ให้โควตาอย่างละ 1 ที่ แล้วในส่วนที่หายไปให้ ให้เพิ่มข้าราชการเข้ามา" 

"เพราะรัฐธรรมนูญไม่ใช่กฎหมายผูกขาดที่ให้ศาลตีความองค์กรเดียว  รัฐธรรมนูญเป็นความสัมพันธ์ทางอำนาจ ดังนั้นทุกองค์กรสามารถตีความได้” ดร.พรสันต์ กล่าว.