ดร.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี ชำแหละ 4 ประเด็นใหญ่ร่าง รธน.ฉบับมีชัย

"ทำไมการปฎิวัติอาหรับสปริง ในตะวันออกกลางถึงล้มเหลว พบว่า ไม่ว่าการต้านรัฐประหาร การต้านเผด็จการ จะเป็นไปด้วย เจตนารมณ์บริสุทธิ์เพียงใด มีประสิทธิภาพ กลไกดีเพียงใด แต่หากไม่สามารถ รื้อถอน ความสัมพันธ์ทางอำนาจที่ถูกบรรจุไว้ในสถาบันทางการเมืองต่างๆ ได้เเล้ว การปฏิวัตินั้นจะล้มเหลวซ้ำแล้วซ้ำเล่า ไม่ว่าคุณจะปฏิวัติต่อต้านใคร ดังนั้น สิ่งที่เราต้องทำความเข้าใจรัฐธรรมนูญคือ ทำความเข้าใจความสัมพันธ์ทางอำนาจ ที่ถูกระบุไว้ในสถาบันทางการเมือง" รศ.ดร.สิริพรรณ ยกตัวอย่างก่อนเริ่มเสวนา 

ในเวทีเสวนา "อวสานโลกสวย: วิเคราะห์ร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2559” ซึ่งจัดโดย โครงการรัฐศาสตร์เสวนา ที่คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2559  ซึ่งได้รับความสนใจจากทั้งนักวิชาการ นักเรียน นักศึกษา ประชาชนรวมไปถึงสื่อมวลชนจำนวนมากที่สนใจเข้าร่วมรับฟังการเสวนา

โดยหนึ่งในไฮไลต์ของการเสวนาครั้งนี้ เป็นประเด็นที่ทาง รศ.ดร.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี หัวหน้าภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ วิเคราะห์ร่างรัฐธรรมนูญฉบับ นายมีชัย ฤชุพันธ์ุ โดยแบ่ง 4 ประเด็น ดังต่อไปนี้ 

1.รัฐธรรมนูญฉบับนี้ ทำให้เกิดการลดการมีส่วนร่วมของประชาชน รัฐบาลอ่อนแอ แต่รัฐเข้มแข็งขึ้น (Limited Paticipation, Limited Govermant but State Unlimited)

หากลองพิจารณาจากร่างรธน. ฉบับนี่ที่ยืนยันจากฝ่าย กรธ.แล้วว่า ยึดเอาหลักการเป็นหลักให้ชัด จะพบว่า การเขียนรัฐธรรมนูญฉบับนี้ต่างออกไปจาก ฉบับปี 2540 หรือ ปี 2550 ที่จะมีการรองรับสิทธิ แต่รธน.ฉบับนี้ ปรากฏว่า มีการถอดสิทธิหลายอย่าง อย่างเช่น สิทธิในการถอดถอนหายไป ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์หายไป สิทธิในการทำประชามติถูกเขียนไว้ว่า เป็นอำนาจหน้าที่ของ กกต. เป็นต้น 

2.รัฐธรรมนูญฉบับนี้จะทำให้สถาบันพรรคการเมือง รัฐสถา อ่อนแอลงจนแทบไม่มีความเป็นสถาบันทางการเมืองเลย

หลายท่านอาจแย้งว่า ที่ผ่านมาก็ไม่มีความเป็นสถาบันทางการเมืองอยู่เเล้ว  แต่อย่าลืมว่า พรรคการเมืองจะดีหรือเลวอย่างไร เราขาดไม่ได้ พรรคการเมือง ขาดไม่ได้เพราะไม่อย่างนั้นจะไม่เป็นประชาธิปไตย ดังนั้นสิ่งที่เราทำได้คือ ทำให้สถาบันการเมืองที่ประชาชนสามารถตรวจสอบได้มากที่สุด จะทำอย่างไร ก็ต้องทำให้เป็นสถาบันทางการเมืองที่เข้มแข็งเพื่อให้เรามีส่วนร่วมในกระบวนการขององค์กรพรรคการเมืองมากที่สุด แต่ในทางกลับกัน ตัวระบบเลือกตั้งกลับทำให้สิ่งเหล่านี้หายไป 

เบื้องต้นพบว่า เจตนารมณ์ของร่างรัฐธรรมนูญนี้ คือต้องการลดอิทธิพลของพรรคใหญ่ ซึ่งถามว่าประเด็นนี้มีเหตุมีผลหรือไม่  เรื่องนี้ รศ.ดร.สิริพรรณ แสดงความเห็นด้วยเพราะที่ผ่านมาตั้งแต่ปี 2544 เป็นต้นมา ระบบการเลือกตั้งได้เอื้อพรรคใหญ่อย่างมาก คือการคิดคะแนน การคิดที่นั่ง ทำให้พรรคใหญ่อันดับหนึ่ง ได้เปรียบ ได้ที่นั่งเกินกว่าที่สมควรจะได้ แต่การลดอิทธิพลพรรคใหญ่จะต้องไม่ได้ทำด้วยวิธีที่ทำให้การจัดสรรคะแนนไม่เป็นธรรมอย่างที่ร่างใน รธน.ฉบับนี้ 

ร่าง รธน.ฉบับนี้ กำหนดว่า การเลือกตั้งจะมี บัตรเลือกตั้งใบเดียว เป็นคะแนน ส.ส.เขต ที่คะแนนเหล่านั้นจะถูกนำไปรวมทั้งประเทศดูว่าพรรคการเมืองควรจะมีที่นั่งในสภาเท่าไร คะแนนของ ส.ส.เขตถูกทำให้เป็นคะแนนที่นั่งของพรรคการเมือง ซึ่งในทางปฏิบัติ คนเลือก ส.ส.เขตคือ เลือกตัวบุคคล และ คนเลือกพรรคคือพรรค และพบว่า ความเป็นจริงการเลือกตั้งที่ผ่านมามีการแยกเลือกในจำนวนไม่น้อย ประมาณ 37 เขต จาก 365 เขต หรือคิดเป็น 17-18%

ที่นี้ปัญหาอยู่ที่ว่า หากต้องการลดอิทธิพลแบบพรรคใหญ่ ระบบในร่างฯ ของ นายบวรศักดิ์จะเป็นเหตุเป็นผลมากกว่า เพราะคนเลือก ส.ส.เขตหนึ่งใบ เลือกบัญชีรายชื่อหนึ่งใบ คะแนนที่นั่งของพรรคถูกกำหนดโดยบัญชีรายชื่อของพรรค แต่เมื่อคุณเอาคะแนนของ ส.ส.เขตมาเป็นตัวกำหนดว่าพรรคใดจะมีที่นั่งเท่าไรในสภา ในทางปฏิบัติจะทำให้ ส.ส.เขตกับพรรคแย่งคะแนนกันเอง เพราะในที่สุดเเล้ว คะแนนของพรรคจะถูกจัดสรรโดยคะแนนของ ส.ส.เขตทั้งหมด ลบด้วย ส.ส.เขตที่ชนะ 

ดังนั้น การจัดสรรแบบนี้จะทำให้พรรคใหญ่เสียเปรียบอย่างไม่เป็นธรรม ขณะดียวกันพรรคขนาดกลางได้ประโยชน์อย่างมาก แต่พรรคขนาดเล็กจะยิ่งไม่สามารถแข่งได้เลย เพราะบังคับให้พรรคเล็กต้องส่ง ส.ส.เขต ถ้าคุณไม่ส่ง ส.ส.เขต คุณไม่สามารถสมัครในบัญชีรายชื่อได้  

"ใครที่อยู่ในแวดวงการเมืองจะทราบดีว่า การหา ส.ส.เขตนั้นยากเพียงใด หากพรรคคุณไม่มีทรัพยากร หรือนโยบายที่ประสบความสำเร็จมากก่อน หรือคุณไม่มีเงิน โอกาสที่ ส.ส.เขตจะชนะจึงเป็นไปได้น้อยมาก หรือแม้แต่พรรคใหญ่เองก็หาได้ยาก จะมีลักษณะของผู้สมัครผี ที่พรรคจ้างมาลงไว้เท่านั้นเอง"

ดังนั้นผลที่ตามมาแน่ๆ คือ จะทำให้การซื้อเสียงสูงขึ้น เพราะทุกคนแข่งในสนาม ส.ส.เขต พรรคจะกว้านซื้อตัวบุคคลที่มีอิทธพลในพื้นที่นั้นๆ  พรรคจะมีแรงจูงใจในการนำเสนอนโยบายลดลงเพราะการแข่งขันเปลี่ยนจากบัญชีรายชื่อมาเป็น ส.ส.เขต ดังนั้นนโยบายดีๆ ก็จะลดลงอย่างเห็นได้ชัด

ต่อมาที่ระบบเลือกตั้งนี้น่ากลัวอีกประการคือ ให้พรรคการเมืองเสนอชื่อนายกรัฐมนตรี พรรคละ 3 ชื่อ เป็นใครก็ได้ แน่นอนว่า พรรคใหญ่ๆ ก็คงเสนอชื่อคนเป็น ส.ส.แต่ในรัฐธรรมนูญกำหนดว่าเป็นใครก็ได้ ในทางปฏิบัติ รัฐธรรมนูญระบุว่า พรรคที่จะมีสิทธิโหวต ส.ส. โหวตชื่อผู้จะเป็นนายกฯได้ ต้องได้คะแนน ต้องมีที่นั่งไม่น้อยกว่าร้อยละ 5 ของการเลือกตั้ง  

แต่พบว่า ที่ผ่านมา เรามีแค่สามพรรคเท่านั้นที่มีคะแนนเกิน 5% ในสภา คือพรรคเพื่อไทย พรรคประชาธิปัตย์ และพรรคภูมิใจไทย ในที่สุดเเล้ว การเลือกนายกฯ จะถูกกุมโดยพรรคใหญ่อยู่ดี

ที่นี้พรรคขนาดกลางจะมีบทบาทอย่างไร ก็เพราะระบบนี้ที่คะแนน ส.ส.เขตและบัญชีรายชื่อตัดทอนกันเอง  พรรคที่สามซึ่งอาจไม่ได้ชนะ ส.ส.เขตมากนัก แต่มีคะแนน ส.ส.เขตเป็นกอบเป็นกำ ก็จะที่นั่งในบัญชีรายชื่อสูง เมื่อไม่มีพรรคใดกุมเสียงข้างมากในสภา โดยกลไกมันยากมาก ยกเว้นคุณจะชนะ ส.ส.เขตทั้ง 250 เขต

เมื่อเป็นอย่างนั้นพรรคอันดับสามจะเป็นพรรคตัวแปรหลักว่าจะไปร่วมกับใด พรรคนั้นก็เป็นรัฐบาล แล้วในเมื่อเสนอชื่อนายกฯได้ 3 คน พรรคเล็กๆ เมื่อได้คะแนนเสียงไม่ถึง 5% ก็จะเสนอไม่ได้ คือเสนอได้เฉพาะตอนเลือกตั้ง แต่เสนอในสภาไม่ได้ ดังนั้นพรรคขนาดกลางจะมีอำนาจต่อรองมากเหลือเกิน 

เสียงประชาชนอาจถูกบิดเบือน คือ กรธ.โฆษณาเป็นหลักว่า ระบบนี้กันอีแอบ คือจะเห็นว่าพรรคเสนอชื่อใคร แต่ในทางปฏิบัติ เมื่อเราเลือก ส.ส.พรรคหนึ่ง เราอาจไม่ได้ชอบชื่อนายกฯ ที่พรรคนั้นเสนอเลย ความบิดเบือนที่ว่าเกิดขึ้นเมื่อสภาโหวต พรรค ก.อาจไปเลือกคนอื่นที่ตัวเองไม่ได้เสนอชื่อแต่แรกก็ได้ ดังนั้นจะเห็นว่า เมื่อเราเลือกพรรค ก. ในตอนแรกเราเองก็หวังว่าจะได้นายกฯตามที่ พรรคเสนอมา แต่ในทางปฏิบัติกลับไม่ใช่

ฉะนั้น เสียงของประชาชนจะมีน้ำหนักตรงไหน จะเห็นได้เลยว่า ในระบบนี้นอกจากจะทำให้มีแนวโน้นการซื้อเสียงเพิ่มมขึ้น นโยบายลดลง เสียงประชาชนยังถูกบิดเบือนไปอีกเช่นกัน 

อีกประเด็นเล็กๆ คือ ระบบเลือกตั้งนี้ ทำให้จำนวน ส.ส.ในสภาแกว่งเป็นปี เพราะคะแนนบัญชีรายชื่อของพรรคจะถูกกำหนดโดยคะแนน ส.ส.เขต และที่เราทราบกันคือ ในระบบการเลือกตั้งมีมีระบบใบเหลืองใบแดง และเชื่อว่าในการเลือกตั้งครั้งหน้า ใบเหลืองใบแดงคงต้องทำงานหนัก ตรงนี้จะกระทบกับจำนวนที่กล่าวมาข้างต้น เพราะหากดันมี ส.ส.โดนใบแดง สิ่งที่ตามมาคือคะแนนที่หายไป  กระทบกับพรรคและเก้าอี้ของบัญชีรายชื่อ ซึ่งรัฐธรรมนูญกำหนดว่าคะแนนจะนิ่งคือไม่เอาคะแนนที่เปลี่ยนแปลงมาคิด ก็ต่อเมื่อ หนึ่งปีผ่านไป

ดังนั้นระหว่างนั้นจะมีการเรื่องเรียนวุ่นวายกันไปหมด ในทางสากลแล้วระบบแบบนี้มีจุดอ่อนมากเกินไปที่จะนำมาใช้ อยากให้ทบทวน

ประเด็น ส.ว. ความกังวลอยู่ที่ 200 คนเลือกกันเองจาก 20 กลุ่ม ไม่ได้กำหนดว่าเป็นใคร จำนวนเท่าไร ที่กังวลว่าจะเป็นการกลับไปสู่ระบบราชการ เพราะว่าอย่างน้อยจำนวน 6 กลุ่มใน 20 กลุ่มน่าจะเป็นอดีตราชการเก่า อย่างเช่น กลุ่มความมั่นคง กลุ่มผู้มีความรู้ในเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ กองทัพ ราชการ ฯลฯ กลุ่มนี้จะกลับเข้ามา แต่ประเด็นคือ สัดส่วนใน 20 กลุ่มนี้ สัดส่วนของแต่ละกลุ่มเป็นเท่าไรควรจะกำหนดแต่ต้น 

สัดส่วนเป็นเรื่องสำคัญ เพราะว่า สังคมไทยเป็นผู้ใช้แรงงาน เกษตรกร  พวกเขาควรเป็นสัดส่วนที่สูง แต่ถ้าบอกว่าใน 20 กลุ่มสัดส่วนเท่ากันกับกลุ่มอื่นแบบนี้ก็ไม่เป็นธรรม

"การที่ไม่ระบุตั้งแต่แรกใน รธน.ว่า สัดส่วนในแต่ละกลุ่มเท่าไร  คิดว่าเหมือนยังคิดไม่เสร็จทั้งๆ ที่เป็นเรื่องสำคัญมาก เพราะประชาชนตื่นตัวแน่นอนว่าตัวเองอยู่ในกลุ่มไหนหรือว่ากลุ่มที่ตกงานจะสามารถไปอยู่ในสัดส่วนไหนได้หรือไม่" 

 "ปัญหาคือใน20 กลุ่มนั้น เราไม่สามารถเลือกกันเองในกลุ่ม แต่กลุ่มอื่นจะเป็นคนเลือก คำถามคือ กลุ่มอื่นที่จะมาเลือกจะรู้จักคนในกลุ่มได้อย่างไร" รศ.ดร.สิริพรรณ ตั้งข้อสังเกต และกล่าวต่อว่า เข้าใจว่าประเด็นนี้ เป็นการป้องกันการฮั้ว แต่ขณะเดียวกันจะส่งผลให้การเลือก ทำให้คนมีชื่อเสียงอยู่แล้วได้รับเลือกแทนที่จะเป็นคนที่เป็นประโยชน์หรือมีจุดยื่นเพื่อสังคมจริงๆ และที่สำคัญเดิม เรื่อง ส.ว. ไม่อนุญาตให้หาเสียง ถามว่า ไม่หาเสียงแล้วประชาชนจะรู้จักได้อย่างไร 

3.รัฐธรรมนูญฉบับนี้จะทำให้ดุลยภาพของสังคมการเมืองเบี้ยวเอียง จนอาจจะคว่ำได้

มีความพยายามใช้มาตรการคัดง้างเสียงข้างมากเข้ามาคุมเสียงประชาชน อย่างเช่น บอกว่า มีการเลือกตั้งได้มีตัวแทนเข้ามาแต่ในที่สุดการตัดสินใจสุดท้ายอยู่ที่องค์กรอิสระ ตามรัฐธรรมนูญ ถ้าใช้ระบนี้มันก็เหมือน “คุณหลอกดาว” 

"ใน มาตรา 207 ที่กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถวินิจฉัยตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข การระบุอย่างนี้หมายความอย่างไร

หมายความว่า เมื่อรัฐธรรมนูญที่เขียนมาแล้วไม่สามารถใช้ได้ อำนาจสุดท้ายในการตัดสินใจจะเป็นของศาลรัฐธรรมนูญ คำถามคือ

1. ประเพณีการปกครองฯ คืออะไร สมมติ ศาลรัฐธรรมนูญหยิบรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2502 สมัยสฤษดิ์มาแล้วบอกว่า นี่คือประเพณีการปกครองฯ ทำเป็นอย่างไร

2. ฐานของความชอบธรรมที่ให้ศาลรัฐธรรมนูญตัดสินใจสุดท้ายในฐานะเป็นกรรมการในความขัดแย้งทางการเมืองนี้ ฐานของความชอบธรรมของศาลรัฐธรรมนูญมาจากไหน เชื่อได้อย่างไรว่าสังคมจะทำตาม ถ้าไม่ทำตามจะเกิดอะไรขึ้น วิกฤตรอบใหม่อาจจะมีที่มาจากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญได้ และจะเป็นวิกฤติที่ยากจะแก้ไข เหล่านี้คือลักษณะของการให้องค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญมาคัดง้างเสียงข้างมากของประชาชน

รศ.ดร.สิริพรรณ กล่าวว่า เสียงของ ส.ว. 1 ใน 3 จะมีผลต่อการแก้ไขรัฐธรรมนูญ  อย่างกรณีที่ กรธ.บอกว่า รัฐธรรมนูญตั้งใจให้แก้ได้ง่าย เปลี่ยนตามยุคสมัย แต่ถ้าอ่านวิธีแก้ไขแล้ว มันแก้ยากมาก เพราะต้องใช้ ส.ส. ส.ว. ทั้งพรรคเสียงข้างมากและ พรรคเล็กๆ ด้วย  

"รัฐธรรมนูญฉบับปราบคอร์รัปชัน ดิฉัน เห็นเจตนาดีของผู้ร่าง รัฐธรรมนูญฉบับนี้มุ่งป้องกันไม่ให้นักการเมืองคอรัปชั่นกลับเข้าสู่ระบบการเมือง ซึ่งนั่นก็เป็นด้านดี แต่เราทุกคนทราบดีว่า การคอรัปชันไม่ได้มาจากนักการเมืองอย่างเดียว สามเหลี่ยมเหล็กของการคอร์รัปชันคือ นักการเมือง ระบบราชการ กลุ่มทุน หากเราไม่เข้าใจระบบนี้เราไม่มีทางแก้ปัญหาคอรัปชั่นได้เลย

ทางที่ดีที่สุดต้องทำให้การตรวจสอบเข้มแข็ง ข้อมูลเปิดเผยและโปร่งใส ที่ผ่านมาการคอร์รัปชันที่เราพบบ่อยๆ กลายเป็นเรื่องการเอื้อประโยชน์พวกพ้อง ซึ่งใช้ช่องโหว่กฎหมาย ที่ผ่านในช่วงเวลาบางช่วง สิ่งที่ทำให้คอร์รัปชันเกิดขึ้นได้มากคือการไม่ยอมให้เปิดเผยข้อมูลและกลัวที่จะพูดและให้ข้อมูล"

4.ถ้าประชามติผ่าน ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ จะถูกยื้อต่อไป 15  เดือน(กำหนดไว้ในบทเฉพาะกาล)  สภาพที่เราจะเผชิญหลังรับร่างรัฐธรรมนูญ (ถ้ามีการทำประชามติเกิดขึ้น)คือ มีกฎหมายสูงสุดคู่กันไป สมมติว่ามีการเลือกตั้ง แล้วอำนาจ คสช.ยังอยู่เเล้ว คสช.บอกว่า ตอนนี้บ้านเมืองยังไม่สงบ ขอเลื่อนเลือกตั้งก็สามารถทำได้ เพราะอำนาจอยู่คู่กัน 

ประเด็นสุดท้ายที่ รศ.ดร.สิริพรรณ ชวนวิเคราะห์คือ คสช.และ สนช.จะอยู่ตรงไหนหลังจากมีการรับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เพราะไม่มีคณะกรรมการยุทธศาสตร์ปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ (คปป.) เหมือนร่างฯของ นายบวรศักดิ์  

รศ.ดร.สิริพรรณ ชวนดูมาตรา 255 เขียนไว้ว่า มิให้นำมาตรา 107 มาบังคับใช้ ซึ่งในมาตรานั้นบอกว่าถ้า ส.ว.จะกลับมาเป็นรัฐมนตรี จะต้องเว้นวรรคสองปี เมื่อกำหนดว่าไม่ต้องนำมาตรา 107 มาใช้ ก็แสดงว่า สามารถกลับมาได้โดยไม่ต้องเว้นวรรคแล้ว กลับมาได้เร็วอย่างที่ต้องการ

สิ่งที่ต้องจับตาดูคือ พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์แห่งชาติ ที่เข้าใจว่าใกล้คลอดแล้วและมีอายุ 20 ปี ใช้ควบคู่ไปกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พล.อ.ประยุทธ์ออกมาให้สมัภาษณ์แล้วว่า แผนนี้มีมาเพื่อกำกับรัฐบาลใหม่ให้เข้ามาทำหน้าที่ตามที่ คสช.วางแผนไว้ และนั่นคือ limited government รัฐบาลใหม่จะมีอำนาจน้อยมาก เพราะต้องทำนโยบาย 20 ปีตามที่คสช. วางไว้นั่นเอง.