ขบวนชุมชนจัดการอุทกภัย : ทำไมและอย่างไร?

การจัดการภัยพิบัติในปัจจุบันซึ่งรวมศูนย์อยู่ที่หน่วยงาน พิสูจน์แล้วว่าไม่สามารถจัดการได้  ในขณะที่ชุมชนก็อ่อนแอลงทุกวันเพราะรอให้คนอื่นมาแก้ปัญหาให้ การจัดการภัยพิบัติโดยชุมชนมีหลักการสำคัญคือยึดหลักการพึ่งตนเอง ใช้องค์กรชุมชนเป็นแกนกลาง แต่ทำงานร่วมกับภาคีการพัฒนาและให้เจ้าของปัญหาลุกขึ้นมาแก้ปัญหาตนเอง

..................

แนวคิดคิดและแนวปฏิบัติบางเรื่องที่ต้องการการเปลี่ยนแปลง
    การจัดการภัยพิบัติทั่วโลกมีแนวคิด แนวปฎิบัติหลายเรื่องที่สอดคล้องต้องกันจนสามารถเขียนออกมาเป็นตำราใช้กันในหมู่ผู้ปฏิบัติงานภัยพิบัติในองค์การระหว่างประเทศต่างๆ แต่เชื่อไหมว่าแนวคิด แนวปฏิบัติเหล่านั้จำนวนมากต้องการการเปลี่ยนแปลง อย่างน้อยก็เรื่องราวดังต่อไปนี้

ผู้ประสบภัยต้องมีคนช่วยเหลือ นี่ดูจะเป็นความจริงพื้นฐานของการทำงานซึ่งเชื่อมโยงไปว่าจะต้องจัดการช่วยเหลือให้มีประสิทธิภาพมากที่สุด เร็วที่สุด ครอบคลุมมากที่สุด ฯลฯ แนวคิดนี้มีแนวโน้มที่จะคิดว่าผู้ประสบภัยช่วยเหลือตนเองไม่ได้  ต้องมีคนไปช่วยอย่างเต็มที่

การช่วยเหลือคือหน้าที่ของหน่วยงาน ในระบอบประชาธิปไตยประชาชนมอบอำนาจในการบริหารจัดการประเทศให้กับรัฐ ฉะนั้นรัฐมีหน้าที่จัดการบริการสาธารณะทั้งหลายทั้งปวง รวมทั้งการการจัดการภัยพิบัติ องค์กรพัฒนาเอกชน ประชาสังคม องค์กรชุมชน ภาคธุรกิจ ถ้าจะมาทำงานเรื่องนี้ก็ต้องทำงานตามแนวคิด แนวทางของรัฐ บางประเทศถึงขนาดกำหนดว่าการช่วยเหลือทั้งหลายทั้งปวงต้องผ่านรัฐบาลเท่านั้น

สองแนวคิดนี้เก่าแก่และเป็นพื้นฐานของการออกแบบแนวปฏิบัติการจัดการภัยพิบัติทั้งหมด เป็นที่มาของหน่วยงานจัดการภัยพิบัติ กฎหมายจัดการภัยพิบัติ ระเบียบ ข้อตกลง คู่มือการทำงานทั้งหมดที่ใช้กันอยู่ในประเทศนี้และในโลกนี้ แนวทางการทำงานที่มาจากแนวคิดพื้นฐานสองอย่างนี้ก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติมากมายหลายประการดังนี้

อำนาจอยู่ที่หน่วยงาน อำนาจในการจัดการงบประมาณ ในการจัดการสิ่งของ ในการวางแผนกำหนดการบริหารจัดการน้ำ ในการกำหนดพื้นที่ว่าจะเป็นอย่างนี้อย่างนั้น อำนาจที่ว่าตามมาด้วยการทุจริตและความขัดแย้งระหว่างรัฐกับชุมชนเพราะชุมชนไม่มีส่วนร่วม การพังทะลายกระสอบทราย คันกั้นน้ำ ประตูน้ำ ล้วนเป็นผลจากระบบที่ว่านี้ทั้งนั้น

การจัดการที่รวมศูนย์ คนส่วนใหญ่คิดว่างานภัยพิบัติเป็นงานเร่งด่วน หวังผลฉับพลัน เพราะฉนั้นต้องมีการรวมศูนย์สั่งการจึงจะได้เรื่อง แต่ประสบการณ์ในหลายภัยพิบัติพบว่าการรวมศูนย์จัดการโดยระบบราชการนั้นมีผลเสียมากกว่าผลดี เพราะธรรมชาติของภัยพิบัติขนาดใหญ่อย่างน้ำท่วมในครั้งนี้ มีขอบข่ายการบริหารจัดการที่กว้างขวาง ซับซ้อนมาก ยิ่งรวมศูนย์ ยิ่งช้า ยิ่งผิดพลาด ยิ่งไร้ประสิทธิภาพ ยิ่งสร้างความขัดแย้งระหว่างรัฐกับประชาชน

ประชาชนเป็นเพียงผู้ร้องขอ แนวคิดที่ว่ารัฐจัดการหมดนั้นสร้างความเคยชินว่าประชาชนผู้ประสบภัยทำเพียงร้องขอให้รัฐและคนอื่นๆมาช่วย มาช่วยช้า มาช่วยไม่ครบ มาไม่สม่ำเสมอล้วนถูกด่าทออย่างรุนแรง ยามเมื่อมีคนมาบริจาค ประชาชนก็จะวิ่งแย่งของแจกกันโกลาหล ประชาชนคิดว่าผู้รับผิดชอบในเรื่องนี้คือรัฐบาล ต้องหาข้าวหาน้ำให้ประชาชนจนถึงที่สุด

ทำไมชุมชนต้องจัดการภัยพิบัติด้วยตนเอง
ชุมชนหรือถ้าจะว่าให้ชัดคือองค์กรชุมชนต้องหันมาจัดการภัยพิบัติด้วยตนเอง เพราะว่า…
ระบบการบริหารจัดการภัยพิบัติรวมศูนย์ที่หน่วยงานต่างๆ ไม่มีทางพัฒนาเป็นระบบที่มีประสิทธิภาพ เพราะต่อแต่นี้ไปภัยพิบัติที่เกิดขึ้นจะบ่อยครั้ง ครอบคลุมพื้นที่กว้างขวางและรุนแรงมากกว่าเดิม ไม่มีหน่วยงานที่บริหารจัดการแบบรวมศูนย์ที่ไหนในโลกนี้จะรับมือกับภัยพิบัตินี้ได้ ต้องกระจายความรับผิดชอบไปยังสองระดับคือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและองค์กรชุมชน ถ้าทุกเทศบาล ทุกอบต.สามารถดูแลผู้ประสบภัยในพื้นที่ตนเองได้ หน่วยงานส่วนกลางจะมีภาระน้อยมาก งานที่ต้องทำในระยะเปลี่ยนผ่านคือเสริมสร้างขีดความสามารถให้ อปท.และองค์กรชุมชน ให้ร่วมกันจัดการภัยพิบัติในท้องถิ่นตนเอง

เราต้องเปลี่ยนจิตสำนึกของประชาชนจากผู้ที่รอคอยความช่วยเหลือ มาเป็นผู้ที่มีความตื่นตัวที่จะจัดการปัญหาภัยพิบัติของตนเอง ไม่รอคอยให้คนอื่นมาป้อนข้าวป้อนน้ำให้ดังที่เห็นและเป็นอยู่

สภาพปัญหา ความต้องการของผู้ประสบภัยนั้นเปลี่ยนแปลงทุกวันหรือในช่วงวิกฤติอาจเปลี่ยนแปลงทุกชั่วโมง ไม่มีหน่วยราชการหรือหน่วยงานภายนอกหน่วยงานไหน ที่จะรู้จัก เข้าใจ สภาพภูมิศาสตร์ ความเดือดร้อนของคนแต่ละครอบครัว และตอบสนองความต้องการได้ดีเท่าคนในชุมชนเอง

การให้หน่วยงานภายนอกมาจัดการเรื่องราวต่างๆให้คนในชุมชนทำให้คนในชุมชนอ่อนแอ ง่อยเปลี้ยเสียขา การให้คนในชุมชนจัดการนตนเองทำให้ชุมชนเข้มแข็ง เป็นรากฐานการพัฒนาอย่างยั่งยืน

หลักการสำคัญ ชุมชนจัดการภัยพิบัติ
พึ่งตนเอง แม้ว่าชุมชนในยุคปัจจุบันจะไม่สามารถพึ่งตนเองได้ร้อยเปอร์เซ็นต์ แต่เราต้องตั้งฐานความคิดว่าการจัดการภัยพิบัติต้องพึ่งตนเองทุกระดับ คือทุกครอบครัวต้องพึ่งตนเองเรื่องอะไร ทุกหมู่บ้านพึ่งตนเองเรื่องอะไร และทุกตำบล/เมืองพี่งตนเองเรื่องอะไร ถ้าตั้งความคิดแบบนี้และลงมือออกแบบการเตรียมรับมือภัยพิบัติ เราจะพบว่าหมู่บ้านต้องการความช่วยเหลือจากภายนอกน้อยมาก หลักการนี้ใช้ได้กับทุกระยะของการจัดการ เช่น ในการตั้งศูนย์อพยพยนั้นต้องให้ศูนย์สามารถจัดการตนเองให้เร็วที่สุดเท่าที่จะทำได้ ให้เขาหุงหาอาหารเองเร็วที่สุด ให้เขาจัดหาอาหารเองเร็วที่สุดและให้แต่ละครอบครัวช่วยเหลือตนเองเร็วที่สุด และเลิกศูนย์อพพยพเสียให้เร็วที่สุดเท่าที่จะทำได้

แกนกลางคือองค์กรชุมชน ชุมชนจะต้องทำงานเป็นองค์กร หลายองค์กรเชื่อมโยงเป็นเครือข่าย จึงจะมีพลังบริหารจัดการ เพราะหลายองค์กรหมายถึงหลายผู้นำ หลายแหล่งทรัพยากร หลายทักษะความชำนาญ เมื่อองค์กรชุมชนเชื่อมโยงกันครบถ้วน ตั้งตัวแล้วจึงประสานหน่วยงานภายนอกมาสนับสนุน เหตุที่ต้องตั้งต้นที่องค์กรชุมชนเพราะองค์กรชุมชนเป็นการรวมตัวกันตามความสมัครใจ มีฐานสมาชิกที่กว้างขวาง มีผู้นำที่ได้รับการยอมรับนับถือ ถ้าเราตั้งต้นที่ อบต.หรือเทศบาล เราจะหนี้ไม่พ้นมิติทางการเมืองที่แตกเป็นฝักเป็นฝ่ายเปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา สุดท้ายจะถึงทางตัน

เจ้าของปัญหาแก้ปัญหาตนเอง ถึงแม้ว่าเราจะตั้งต้นด้วยการให้องค์กรชุมชนซึ่งอยู่ใกล้ชิดชุมชนมากที่สุดเป็นแกนกลาง ก็ยังหนีไม่พ้นปัญหาเดิมคือประชาชนยังหวังว่าองค์กรเหล่านี้จะมาช่วยตนเอง มาจัดการชีวิตตนเอง ฝากความหวังไว้ที่ผู้นำชุมชน กระบวนการทำงานต้องพลิกกลับว่าคนที่ประสบปัญหาทุกคนต้องมาจัดการปัญหาตนเอง ต้องมาหุงข้าวเลี้ยงดูกันเอง หาผักหาปลามาช่วยในศูนย์อพยพ เก็บขยะ ดูแลรักษาความปลอดภัย ปั้นอีเอ็มบอลล์ จัดตั้งกันขึ้นมาเป็นคณะกรรมการจัดการด้วยตนเอง ที่ประชุมของการจัดการภัยพิบัติต้องเต็มไปด้วยผู้ประสบภัยที่วางแผนจัดการตนเอง ไม่ใช่คือหน่วยงานช่วยเหลือ

การสร้างความร่วมมือและเครือข่าย งานภัยพิบัติไม่มีใครหรือหน่วยงานไหนสามารถทำงานลำพัง ต้องประสานงานกันสม่ำเสมอ รวมพลังคน ทักษะ ทรัพยากรอย่างกว้างขวาง เครือข่ายองค์กรชุมชนที่ทำงานเรื่องนี้ต้องประสานงานกับผู้นำท้องที่ ท้องถิ่น หน่วยราชการ องค์กรพัฒนาเอกชน ธุรกิจ คนใจบุญทั้งหลายมาทำงานร่วมกัน ต้องย้ำว่าองค์กรชุมชนต้อง “ตั้งตัว”จัดการตนเอง ช่วยเหลือตนเองให้ได้ก่อนจึงจะขอความช่วยเหลือจากคนอื่น ไม่เช่นนนั้นคนที่มาช่วยเหลือทั้งหลายจะเป็นคนกำหนดวาระการจัดการภัยพิบัติของชุมชนดังที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

นอกจากประสานกับหน่วยงานต่างๆแล้ว การเชื่อมโยงเครือข่ายองค์กรชุมชนทั้งในพื้นที่ นอกพื้นที่เป็นสิ่งสำคัญยิ่ง เพราะจะกำหนดทิศทางการทำงานสำคัญได้หลายเรื่อง เช่น เราจะซื้อข้าวสารจากร้านค้าขนาดใญ่หรือจะซื้อตรงจากโรงสีชุมชนของชาวนา จะซื้อน้ำดื่มจากร้านค้าขนาดใหญ่หรือจะซื้อจากโรงน้ำดื่มชุมชน จะร้องขอเรือจากหน่วยงานหรือเครือข่ายประมงพื้นบ้านใกล้เคียง การเชื่อมโยงเครือข่ายองค์กรชุมชนจะทำให้ทั้งผู้ให้และผู้รับมีความเข้มแข็งไปด้วยกัน

ชุมชนต้องทำอะไร
แผนการจัดการภัยพิบัติ น่าจะมี 3 ระยะคือ ระยะเตรียมรับมือก่อนเกิดภัย ระยะเผชิญหน้า และระยะฟื้นฟูชุมชน การเตรียมตัวย่อมต้องเตรียมที่อพยพ เตรียมอาหารสำหรับคนและสัตว์ เตรียมเรือแพ เตรียมระบบเตือนภัย เตรียมการอพยพ ระยะเผชิญหน้าย่อมต้องว่าถึงระบบการผลิตหรือจัดทำอาหาร การจัดการศูนย์อพยพ การจัดการระบบความปลอดภัยทรัพย์สินและชุมชน การจัดการเครื่องอุปโภคบริโภค การจัดการสุขาภิบาล น้ำเสีย สุขภาพอนามัย การประสานการช่วยเหลือกับภายนอก เป็นต้น ระยะฟื้นฟูต้องดูถึงการซ่อมแซมบ้าน ฟื้นระบบเกษตร จัดหาเมล็ดพันธุ์ ปรับปรุงระบบสาธารณูปโภค  พัฒนาอาชีพ ฯลฯ

พื้นที่ปฏิบัติการ ปฏิบัติการจัดการภัยพิบัติของชุมชนนั้นไม่เพียงปฏิบัติการในชุมชน แต่ยังมีอีก 3 พื้นที่ที่ขบวนองค์กรชุมชนต้อง “แย่งชิง”พื้นที่มาให้ได้ พื้นที่ที่สองคือพื้นที่นโยบายสาธารณะ เพราะปัญหาอุทกภัยส่วนใหญ่ไม่สามารถแก้ได้เฉพาะพื้นที่เล็กๆขนาดตำบล อำเภอหรือแม้แต่จังหวัด ต้องแก้ทั้งระบบลุ่มน้ำ ทบทวนระบบระบายน้ำ ผันน้ำทั้งระบบ ถ้าขบวนชุมชนไม่ก้าวล่วงไปยังพื้นที่นี้ การตัดสินใจเก็บน้ำ ปล่อยน้ำ ใช้น้ำ ก็จะอยู่ที่ผู้เชี่ยวชาญในหน่วยงานต่างๆเป็นหลักและมาจบลงตามสภาพที่เห็นในปัจจุบัน

พื้นที่ที่สามคือเครือข่าย การเชื่อมโยงระหว่างองค์กรชุมชน ระหว่างองค์กรชุมชนกับประชาสังคม ในตำบล อำเภอ จังหวัด ลุ่มน้ำ เพื่อสร้างพลังเปลี่ยนแปลงนโยบายร่วมกัน ช่วยเหลือกันและกันในช่วงวิกฤติ พื้นที่ที่สี่คือพื้นที่ทางอากาศผ่านสื่อต่างๆ เพื่อเปลี่ยนจิตสำนึกความเคยชินของสังคมว่าต่อแต่นี้ไปเรื่องภัยพิบัติชุมชนจะเป็นพระเอกจัดการ ไม่ใช่เป็นผู้ร้องขอเสริมบารมีผู้บริจาค ดังที่ปรากฏอยู่ในสื่อทั่วไป

กองทุนภัยพิบัติ ขบวนองค์กรชุมชนมีการจัดการกองทุนในเรื่องต่างๆมายาวนาน เช่น กลุ่มออมทรัพย์ กองทุนหมู่บ้าน กองทุนเมล็ดพันธุ์ ต้องเริ่มปรับประสบการณ์นี้มาใช้กับการจัดการกองทุนภัยพิบัติ ตั้งกองทุนระดับตำบล จังหวัด ภาค ประเทศ ตามความเหมาะสม หรือจะขยายกองทุนสวัสดิการชุมชนที่เก็บเงินวันละบาทมาเป็นกองทุนเพื่อภัยพิบัติ เพราะภัยพิบัติจะยังมาอีกแน่นอนและมาบ่อยๆ กองทุนนี้คือรูปแบบหนึ่งของการพึ่งตนเองทางการเงินของชุมชน รวมถึงกองทุนที่ไม่ใช่เงินในรูปแบบอื่นๆเช่น กองทุนเมล็ดพันธุ์ กองทุนข้าว กองทุนอาหาร ฯลฯ ตามสภาพความพร้อมของแต่ละชุมชน

คณะกรรมการ การบริหารจัดการภัยพิบัติชุมชนจำต้องมีโครงสร้างองค์กรที่มีส่วนร่วมจากหลายฝ่ายเป็นเครื่องมือขับเคลื่อน คณะกรรมการอาจมีทั้งระดับตำบล อำเภอ จังหวัดหรือแม้แต่ภาค โดยบทบาทที่แตกต่างกันไป คณะกรรมการมีบทบาททั้งในระยะเตรียมตัว เผชิญหน้าและฟื้นฟู ทำงานได้ตลอดปีไม่ใช่เฉพาะช่วงภัยมา เช่น สะสมกองทุน สะสมอาหาร ย้ายชุมชน ตัดถนนใหม่ คณะกรรมการประชาชนระดับจังหวัด ภาคหรือลุ่มน้ำจะมีบทบาทสำคัญในการผลักดันนโยบายสาธารณะเกี่ยวกับการจัดการภัยพิบัติและการเชื่อมโยงเครือข่าย ในขณะที่คณะกรรมการระดับชุมชนเน้นที่งานปฏิบัติการสู้ภัยเป็นหลัก

ข้อมูล เมื่อเกิดภับพิบัติทุกฝ่ายจะถามหาข้อมูลและข้อมูลจะมีค่ามากเพราะสามารถแปลงเป็นเงินทองและข้าวของบริจาคได้จำนวนมาก องค์กรชุมชนและเจ้าของปัญหาจะต้องช่วยกันจัดทำข้อมูลเอง เพื่อความถูกต้องครบถ้วนทันเวลา เจ้าของปัญหาจะรู้ข้อมูลและแนวทางการแก้ไขดีที่สุดและต้องใช้ข้อมูลเพื่อสร้างจิตสำนึกคนในชุมชนให้เห็นว่าความเสียหายความทุกข์ที่มาจากภัยพิบัติมากมายขนาดไหน ควรจะวางแผนจัดการชุมชนอย่างไร

โดยทั่วไปข้อมูลภัยพิบัติจะมี 2 ก้อนใหญ่ คือข้อมูลความเสียหายทั่วไปและข้อมูลเฉพาะเพื่อการฟื้นฟูและผลักดันนโยบาย อย่าเสียเวลากับข้อมูลก้อนแรกมากเกินไป ให้ลงทุนกับข้อมูลประเภทที่สองให้มาก เพราะเป็นข้อมูลที่นำไปสู่การปฏิบัติการ เช่น ข้อมูลความเสียหายและความต้องการการซ่อมแซมของบ้านรายหลัง ข้อมูลพื้นที่เสียหายเพื่อสนับสนุนข้อเสนอให้ปรับเปลี่ยนรอบการผลิตทางการเกษตรของชุมชน ข้อมูลเกี่ยวกับเด็ก คนพิการ คนป่วยก็จำเป็นสำหรับเตรียมตัวอพยพยก่อนน้ำมาถึงหน้าบ้าน

การสื่อสาร เป็นองค์ประกอบสำคัญมากของงานภัยพิบัติ การสื่อสารที่ดีทันท่วงทีถูกต้องสามารถช่วยคนจำนวนมากได้ ไม่ใช่แค่รายงานตัวเลขจากหน่วยงานมาสู่ชุมชน แต่หมายถึงการสร้างเครือข่ายการสื่อสารระหว่างคนที่เกี่ยวข้อง เช่น เครือข่ายเตือนภัยระหว่างคนต้นน้ำกับปลายน้ำ การแจ้งเตือนภัยคนในชุมชน ระดมความช่วยเหลือจากพื้นที่อื่นๆ หอกระจายข่าวในหมู่บ้าน ระดับตำบล/อำเภอต้องใช้วิทยุชุมชน ระดับจังหวัดต้องใช้วิทยุกระจายเสียงปกติที่ควรเปลี่ยนมาทำงานภัยพิบัติอย่างทันท่วงที ต้องวางแผน กำหนดวาระของชุมชนเพื่อชี้นำสังคมในสื่อสาธารณะเป็นช่วงๆ
…………………
     สิ่งที่ต้องดำเนินการครอบคลุมใน 4 มิติคือ การจัดการในพื้นที่ทั้งระยะรับมือ เผชิญหน้าและฟื้นฟู  การเชื่อมโยงเครือข่าย การผลักดันนโยบายจัดการภัยพิบัติ และการจัดการสื่อสารสาธารณะ องค์ประกอบสำคัญคือแผนการจัดการ คณะกรรมการ ระบบข้อมูล การสื่อสาร และกองทุนจัดการภัยพิบัติในทุกระดับ .