นโยบายสาธารณะกับความเป็นธรรมในสังคม

"ถ้าขึ้นภาษี VAT จาก 7เป็น10  คุยกันไหมว่า เงินที่ขึ้นนั้นจะเอาไปใช้ในเรื่องอะไร เช่น ใช้ในเรื่องคนจน"

เมื่อเร็วๆ นี้ นายสมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) กล่าวถึง นโยบายสาธารณะและความเป็นธรรมในสังคม ในการประชุมวิชาการสถาบันพระปกเกล้าครั้งที่ 17 ณ  ศูนย์ประชุมสหประชาชาติ ถนนราชดําเนินนอก กรุงเทพมหานคร

นายสมชัย จิตสุชน กล่าวโดยทำความใจเรื่องของ Rules of Law กับ Rules by Law ความแตกต่างระหว่างสองคำนี้คือ

คำแรก Rules by Law คือ มีกฎหมายขึ้นมาฉบับหนึ่งและจะต้องปกครองด้วยกฎหมายนั้นทุกคนจะต้องปฏิบัติตามกำหมายนั้น กฎหมายจะต้องบังคับใช้อย่างเท่าเทียมกัน

ในความเห็นส่วนตัวมองว่า เมืองไทยจะต้องนำคอนเซ็ปต์ของ Rules of Law เข้าไปในกระบวนการให้ได้มาซึ่งกฎหมายด้วย ไม่ใช่ว่ามีกฎหมายแล้ว บังคับใช้เลย ทุกคนต้องปฏิบัติตาม เพราะหากกฎหมายไม่ดีก็ไม่มีความจำเป็นต้องเคารพ ซึ่งสิ่งนี้แหละที่ต้องไปแก้คือ การมี Rules of Law เข้ามา นั้นคือการมีส่วนร่วม

ถามว่าแล้วกระบวนการมีส่วนร่วมให้ได้มาซึ่งกฎหมายนั้น มีปัญหาหรือไม่อย่างไรในสังคมไทย การมีส่วนร่วมในนโยบายสาธารณะในทางเศรษฐศาสตร์นั้นมีปัญหาอย่างไร

ปัญหาหลัก ๆ คือความเลื่อมล้ำ แน่นอนเมื่อมีความเลื่อมล้ำ มักจะนำมาซึ่งความไม่เป็นธรรม แต่นั้นคือไม่ใช่ตรรกะตายตัว ความเลื่อมล้ำ หากเราตีความแบบชาวบ้านคือ การที่คนเราไม่เท่ากัน ซึ่งจะมีคำถามตามมาว่า จำเป็นหรือไม่ที่คนเราต้องเท่ากัน ซึ่งแน่นอนคำตอบคือไม่จำเป็นต้องเท่ากัน แต่ก็ขึ้นอยู่กับว่ามองในมุมไหนด้วย เช่นหากมองในเชิงเศรษฐศาสตร์จะบอกว่า คนจะเท่ากันต้องมีรายได้เท่ากัน ซึ่งนั้นเป็นไปไม่ได้อยู่เเล้ว แต่ความเท่าเทียมของมนุษย์ทุกคนที่พึ่งต้องมีนั้นคือ ความเท่าเทียมกันในเรื่องของโอกาส สิ่งนี้ต่างหากที่เราต้องนำมามองกันต่อไปว่า ในสังคมของเรานั้นมีความเป็นธรรมในเรื่องนี้หรือไม่ อย่างไร 

จากที่มีการศึกษาเรื่องความเลื่อมล้ำมา ความจริงอันน่าตกใจอย่างหนึ่งนั่นคือ สังคมไทยมีความเลื่อมล้ำค่อนข้างสูง ซึ่งที่น่าตกใจยิ่งกว่าคือ ความเลื่อมล้ำในสังคมไทยติด1 ใน20 ของโลก ซึ่งสูงมาก

ตัวเลขสำคัญที่บ่งบอกว่าความเลื่อมล้ำในไทยนั้น ไม่ใช่ความเลื่อมล้ำแบบปกติ เพราะอัตราความเลื่อมล้ำนี้ มีตัวแปรสำคัญคือ ความไม่เท่ากันในสังคม

"อย่างตอนผมไปสิงคโปร์ ผมนั่งแท็กซี่คันหนึ่ง ซึ่งเมื่อผมพูดเรื่องความเลื่อมล้ำในสังคม คนขับแท็กซี่ทุกคนมักจะบ่นเรื่องนี้ให้ฟังว่า มีคนรวย ๆ เยอะแยะ ทำงานได้เงินเยอะกว่าเขาหลายสิบเท่า เมื่อผมลองถามเขาว่า โอเคเขารวยกว่าคุณ แต่คุณรู้สึกไหมว่า มันมีความไม่ชอบธรรมในสังคมหรือไม่ คนขับแท็กซี่ก็บอกว่า จริง ๆ มันก็ไม่แย่ขนาดนั้น เพราะคนที่รวย เขารวยเพราะหน้าที่การงาน ระดับการทำงาน ความขยันของเขา ซึ่งก็แฟร์ ๆ

กลับกันหากเราลองถามแท็กซี่บ้านเรา เราจะได้ยินคำตอบอีกแบบ เขามักจะบอกว่า มันมีคนรวยในสังคมที่รวยด้วยความไม่ชอบธรรม รวยจากการคอรัปชั่น เป็นต้น ซึ่งเสียงบ่นที่เรามักได้ยินนั้น สะท้อนให้เห็นว่า นโยบายสาธารณะทางเศรษฐกิจของไทยนั้นมีปัญหา"

ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง  ทีดีอาร์ไอ กล่าวถึงกระบวนการมีส่วนร่วมนั่นดูเป็นคำสวยงาม อย่างที่เราทราบคือ การมีส่วนร่วมได้นั้น สิ่งแรกคือทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงได้ก่อน และต่อมาคือมีส่วนร่วมอย่างจริงใจ ไม่ใช่มีส่วนร่วมโดยที่ตัวเองก็ไม่ได้รู้เรื่องอะไรเลย ไม่รู้ว่าเรื่องที่กำลังคุยกันคืออะไร นอกจากฉันอยากได้อย่างนั้น อย่างนี้ ฉะนั้นกระบวนการมีส่วนร่วมจึงไม่ได้หมายถึงแค่การนำคนเยอะ ๆ เข้ามาร่วมทำประชามติอย่างเดียว แต่คนที่เข้ามาต้องมีสำนึกที่กว้างออกไปจากตัวเองด้วย จึงจะถือว่าการมีส่วนร่วมนั้นมีประสิทธิภาพ

พร้อมกับยกตัวอย่างเช่นเรื่อง ภาษีมูลค่าเพิ่ม เป็นเรื่องที่นักเคลื่อนไหว เอ็นจีโอมักจะลุกขึ้นมาคัดค้านทุกครั้ง คิดว่านี้เป็นหนึ่งในการแสดงความเห็นแบบรู้ไม่จริง รู้ไม่ครบ คือภาษีรัฐนั้นที่โดนคัดค้านมาตลอดคือ ภาษีที่เป็นภาระของคนจน สมมติว่าต้องซื้อน้ำแก้วหนึ่งในราคาเท่ากันไม่ว่ารวยหรือจน ในแง่เม็ดเงินไม่กี่บาท กี่สตางค์จะเท่ากัน และเมื่อลองเอามาหารกับรายได้ ก็เห็นว่าคนจนนั้นต้องเสียภาษีจากส่วนนี้มากกว่าแน่นอน อย่างตัวอย่างในภาพนี้ 

ตัวเลขที่ยกตัวอย่างคือ ตัวเลขกราฟสีขาว ภาระของภาษีมูลค่าเพิ่มต่อรายได้ (ซ้ายสุดคือจนไปขวาสุดคือรวย) เมื่อลองดูในกราฟจะเห็นได้เลยว่า เป็นจริงอย่างที่หลายคนพูดนั้นคือ คนจนจะต้องจ่ายภาษีมูลค่าเพิ่มสูงกว่าคนรวย

แต่ประเด็นก็คือว่า ตัวเลขที่นำมาใช้วัดในแท่งสีขาวนั้นผิด ผิดในแง่ที่ว่า รายได้ที่นำมานั้นมาจากการสำรวจรายได้ครั้งคราว ซึ่งในแง่ของเศรษฐศาสตร์การสำรวจรายได้แบบครั้งคราวไม่ใช่ตัววัดฐานะที่แท้จริง เพราะว่ารายได้คนผันผวนมาก รายได้บางปีอาจดี บางปีอาจไม่ดี เพราะฉะนั้นหากจับฐานรายได้ปีที่ดี อาจมีตัวเลขแบบหนึ่ง แต่หากเป็นปีที่ไม่ดี ตัวเลขจะเป็นอีกแบบหนึ่ง

ในทางเศรษฐศาสตร์ตัวเลขที่แม่นกว่าจะใช้ในส่วนของรายจ่าย (แท่งสีแดง) เพราะรายจ่ายจะขึ้นกับสถานะทางการเงินของแต่กลุ่ม กลุ่มคนที่เห็นว่าเงินได้น้อยจะมีการประเมินแล้วว่าควรใช้จ่ายเท่าไร ต่างกันกับคนรวยที่รายจ่ายจะเพิ่มขึ้นตามปัจจัยรายได้

ซึ่งแน่นอนว่า เมื่อลองเอาภาระของภาษีมูลค่าเพิ่มมาหารจะพบว่า คนรวยจะต้องแบกรับภาษีมูลค่าเพิ่มตรงนี้มากกว่า แล้วเมื่อลองเอาเอาตัวเลขตรงนั้นมากำหนดดูว่าภาระภาษีนั้นกระจายตัวหรือไม่ ในตัวของเม็ดเงิน ที่ไม่ใช่คิดในเรื่องเปอร์เซ็น

จากการสำรวจเมื่อปี 2014 ภาษีรัฐเอามาทั้งหมด ลองดูว่า หากกระจายตัวกับคนสิบคน จากจนไปรวย (ซ้ายไปขวาในกราฟ) ซึ่งก็พบว่า คนรวยที่สุดนั้นรับภาระภาษีไปมากที่สุด ส่วนทางซ้ายสุดคือคนจนก็จะน้อยที่สุด

แล้วคำถามคือ หากต้องขึ้น ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) จาก 7 เป็น 8 หรือ 10  ภาระก็ยังตกไปที่คนรวย ในส่วนคนจนก็มีเพิ่ม แต่ยังน้อยมาก

พูดอย่างนี้ อาจมีคนค้านมาว่า ขึ้นไม่มากก็จริง ก็คนมันจนน่ะ จะรับภาระไหวหรือ ตรงนี้ผมมองว่าเป็นการคิดไม่ครบ ไม่ใช่ไม่ถูกน่ะ แต่ยังไม่ครบด้าน เพราะอย่างลืมว่า หน้าที่ของนโยบายการคลังมี 2 เรื่อง คือ เก็บภาษีของเราและนำเอามาใช้จ่าย ถ้าต้องคิดให้ครบ หากเราอยากจะมีส่วนร่วม ในการกำหนดนโยบายสาธารณะทางด้านการคลังว่าด้วยการขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) สิ่งหนึ่งที่ควรมีส่วนร่วมคือ ถ้าขึ้นภาษี VAT จาก 7เป็น10  คุยกันไหมว่า เงินที่ขึ้นนั้นจะเอาไปใช้ในเรื่องอะไร เช่น ใช้ในเรื่องคนจน อย่างนั้นเมื่อขึ้นจาก 7เป็น10 ภาษีที่เก็บเพิ่มจากคนรวยเหล่านั้น จะสามารถนำเอามาช่วยคนจนได้มากขึ้น

แต่สังคมเราสูญเสียโอกาสนี้ไป เพราะเราค้านโดยไม่ได้มองทั้งหมด ทั้งๆ ที่เราสามารถได้ประโยชน์จากส่วนนี้เป็นอย่างมาก การค้านในแต่ละครั้ง คนที่ได้ประโยชน์จริงๆ กลับไม่ใช่คนจน แต่เป็นคนรวยที่ได้ประโยชน์ไป ดังนั้นการมีส่วนร่วม ก็อยากให้คิดแบบรอบด้าน  

ที่นี้ปัญหาอย่างหนึ่งของไทยกับการใช้จ่ายภาษีในรูปของสวัสดิการน้อยมากเมื่อเทียบกับประทศอื่นในโลกหรือในเอเชียเองก็ตาม ถามว่าแล้วทำไมรัฐถึงไม่ใช้จ่ายเพื่อการนี้ เพราะนี้เป็นการใช้จ่ายเพื่อคนจนด้วย ซึ่งต้นตอปัญหาอยู่ที่โครงสร้างอำนาจของสังคมไทย ย้อนกลับไปเรื่องเดิมนั้นคือการมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายนั่นเอง