ครบ 100 ปี สถาปนา สตง. ‘ดร.บวรศักดิ์’ แนะวิธีเสริมเขี้ยวเล็บระบบตรวจเงินเเผ่นดิน

"...เอ็นจีโอชอบเรียกร้องให้คนอื่นมีธรรมาภิบาล คราวนี้อาจต้องเปิดเผยว่ามีรายได้เท่าไหร่ นำมาจากแหล่งใด ผู้บริหารได้รับเงินเดือนเท่าไหร่ และเสียภาษีหรือไม่ เพราะจะโปร่งใสกันแล้วก็ต้องโปร่งใสกันทั้งประเทศ ถ้าเสริมจุดนี้ได้จะทำให้ระบบการตรวจเงินแผ่นดินมีประสิทธิภาพ..."

หมายเหตุ:ศ.กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ อดีตประธานคณะกรรมาธิการ (กมธ.)ยกร่างรัฐธรรมนูญ และอดีตรองประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) กล่าวในเวทีเสวนาวิชาการ เรื่อง ‘100 ปี สตง. ประชาชนได้อะไร’ เนื่องในโอกาสครบรอบวันสถาปนาสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) 100 ปี ณ ห้องแกรนด์บอลรูม ชั้น 4 โรงแรมเซ็นทรา ศูนย์ราชการและคอนเวนชันเซ็นเตอร์ ถ.แจ้งวัฒนะ

โดยบางช่วงบางตอน ‘ศ.กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์’ กล่าวชมเชย สตง.ทำงานได้มาตรฐานระดับสากล ผลงานหลายเรื่องปรากฏชัดว่าก่อให้เกิดผลขึ้นอย่างจริงจัง ดังเช่น โครงการรับจำนำข้าว โดยผู้ว่าฯ สตง.ได้ทำหนังสือเตือนคณะรัฐมนตรี (ครม.) ขณะนั้น จำนวน 3 ฉบับ ซึ่งจะกลายเป็นฐานสำคัญในการดำเนินคดีอาญาต่อไป อันแสดงให้เห็นว่า สตง.ได้ทำหน้าที่แทนแผ่นดินแล้ว

อย่างไรก็ตาม สำหรับก้าวต่อไปในการทำให้ สตง.เกิดความเข้มแข็ง มีประสิทธิภาพ และพัฒนาการเป็นที่ยอมรับของประชาชนมากขึ้น อดีต ปธ.กมธ.ยกร่างฯ ชี้แนะ 2 แนวทาง มีรายละเอียด คือ

1.ด้านองค์กร คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.) และผู้ว่าฯ สตง. ต้องมีความสัมพันธ์เข้าใจอย่างชัดเจน โดยเฉพาะ คตง.ต้องให้เกียรติผู้ว่าฯ สตง. ซึ่งเป็นองค์กรแยกจากคณะกรรมการ โดยทำงานร่วมกันอย่างฝาแฝดอิน-จัน ส่วนผู้ว่าฯ สตง.ก็ต้องเคารพ คตง.ด้วย

เนื่องจากบางยุคผู้ว่าฯ สตง.ใหญ่กว่า คตง. ดังนั้นต้องจัดความสัมพันธ์ให้เกิดดุลที่ดี เป็นฝาแฝดอิน-จัน คอยทำงานตรวจสอบซึ่งกันและกัน ภายใต้ความร่วมมือกัน

เขากล่าวต่อว่า นอกจากนี้ ควรแยกศาลวินัยการเงินการคลัง สตง.ออกมาจาก คตง. เนื่องจากก่อนการร่างรัฐธรรมนูญมี 2 ระบบ ได้แก่ ระบบถอดถอน และระบบดำเนินคดีอาญา

ระบบถอดถอนให้สำหรับนักการเมืองและผู้บริหารระดับสูง ซึ่งเป็นเรื่องทางการเมือง และหากมาจากสภาที่มาจากการเลือกตั้ง ไม่เคยมีการถอดถอนได้ ยกเว้นสมัยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.)

ส่วนระบบดำเนินคดีอาญา ผมได้รับการสอนเหมือนนักศึกษากฎหมายทั้งหลายว่า คดีอาญาต้องพิสูจน์จนปราศจากข้อสงสัยว่าจำเลยทำผิดจริง ถ้าสงสัยให้ยกประโยชน์ให้จำเลย ฉะนั้นคดีอาญาจึงต้องมีหลักฐานมัดอย่างแน่นหนา

“ไม่แปลกใจ! อัยการบางคดีไม่ฟ้อง เพราะไม่แน่ใจว่าหลักฐานเพียงพอ ดังนั้นการดำเนินคดีอาญาได้ต้องมีใบเสร็จ จึงฝากไปยังผู้ว่าฯ สตง. กรณีมีความพยายามให้ สตง.ดำเนินคดีอาญาได้” ศ.กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ ระบุ

ก่อนแสดงความกังวลว่า หากนักบัญชีตรวจบัญชีนึกสงสัยทุจริตแล้วดำเนินคดีอาญา ศาลคงยกฟ้องถึง 90% เพราะหลักฐานทางบัญชีไม่เพียงพอ จำเป็นต้องมีพยานบุคคล พยานเอกสาร พยานอื่น ๆ ที่ศาลจะเชื่อถือได้ด้วย

ทั้งนี้ คดีโครงการรับจำนำข้าวเป็นตัวอย่าง เขาอธิบายว่า หากให้สภาที่มาจากการเลือกตั้งถอดถอนคงยาก ดังนั้นควรให้คณะกรรมการวินัยงบประมาณของ คตง. ออกจากกฎหมาย มาตั้งเป็น ‘วินัยการเงินการคลังงบประมาณ’ แทน โดยให้อยู่ในศาลปกครอง

หากผู้ว่าฯ สตง. และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เห็นว่า ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือข้าราชการระดับสูงใช้เงินแผ่นดินหรือใช้งบประมาณแผ่นดินจะนำไปสู่ความเสียหาย ซึ่งวิญญูชนมองเป็นความเสียหายร้ายแรงสามารถฟ้องศาลดังกล่าว โดยให้ศาลระงับยับยั้งการใช้จ่ายเงิน หรือเรียกเงินคืนจากผู้สร้างความเสียหายแก่แผ่นดิน ซึ่งเชื่อมั่นจะช่วยอุดช่องว่างได้

อดีต ปธ.กมธ.ยกร่างฯ ยังเสนอแนะว่า ควรจัดตั้ง ‘คณะกรรมาธิการการตรวจเงินและทรัพย์ของแผ่นดิน’ ซึ่งเดิมตั้งใจจะเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่กลัวว่าจะถูกกล่าวหารุงรัง โดยทุกวันนี้สภาของไทยมีเฉพาะคณะกรรมการติดตามการใช้งบประมาณ ซึ่งทำหน้าที่ไม่มีประสิทธิภาพ ทั้งที่คณะกรรมการรับรายงานจาก สตง.แล้วต้องนำรายงานนั้นมาติดตามต่อ แต่ความจริงกลับไม่มี ยกเว้น นำรายงาน สตง.เข้าสภาเพื่ออภิปรายในที่ประชุมใหญ่เท่านั้น

2.ด้านปฏิบัติ ในอดีตผู้เขียนกฎหมายขาดความเข้าใจในการเขียนกฎหมาย เช่นเดียวกับคณะรัฐมนตรี(ครม.) ก็ไม่มีความเข้าใจ ดังเช่นการให้ผู้แทนหรือผู้ว่าฯ สตง. เป็นกรรมการชำระบัญชี เมื่อมีการยุบหน่วยงาน การให้ผู้ตรวจสอบไปนั่งผู้จะถูกตรวจสอบ เป็นการขัดกันในบทบาท เพราะฉะนั้นจะเชิญ สตง.มาดูการจัดซื้อจัดจ้างไม่ได้ จำเป็นต้องเขียนไว้ในกฎหมายว่า สตง.ทำไม่ได้

ศ.กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ วิพากษ์ต่อว่า ปัจจุบันระบบการตรวจสอบภายในของหน่วยงานราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ไม่มีความสัมพันธ์กับ สตง. ดังนั้นเขียนกฎหมายได้หรือไม่ว่า ผู้ตรวจสอบภายในต้องทำหน้าที่เป็นหูเป็นตาให้หัวหน้าหน่วยงาน ไม่ให้การบริหารเกิดทุจริต

“พูดง่าย ๆ คือ หน่วยตรวจสอบภายในของหน่วยงานราชการหรือรัฐวิสาหกิจ เป็นแขนขาของอธิบดีและปลัด เท่านั้นยังไม่เพียงพอ จะต้องเขียนกฎหมายด้วยว่า ผู้ตรวจสอบภายในต้องเป็นแขนขาของ สตง.ด้วย ทั้งนี้ สตง.ต้องไม่ครอบเสียทีเดียว เพราะต้องเป็นเครื่องมือให้ผู้บริหารด้วย”

ทั้งนี้ ผู้ตรวจสอบภายในต้องเข้าใจว่า สิ่งเหล่านี้ คือ ระบบภูมิคุ้มกันของไทย แต่ยังมีหัวหน้าหน่วยงานบางคนไม่เข้าใจ เมื่อถูกตรวจสอบภายในจะโกรธ ซึ่งเป็นความคิดที่ผิด เพราะหากภูมิคุ้มกันล้มเหลวก็เป็นโรคเอดส์ตาย ดังนั้น หน่วยตรวจสอบภายในของหน่วยงานรัฐทั้งหมดจึงเปรียบดังภูมิคุ้มกันให้ผู้บริหารใช้ได้ แต่เมื่อใดเป็นแขนขาของ สตง. ก็ต้องทำให้

ส่วนข้อร้องเรียนการตรวจสอบของ สตง. ของท้องถิ่น เขาแสดงความเห็นว่า สตง.ไม่ศึกษารัฐธรรมนูญและกฎหมายระบุว่า ท้องถิ่นมีหน้าที่ทะนุบำรุงศิลปวัฒนธรรม แต่ข้าราชการของ สตง.มักถามหาระเบียบทุกครั้งเมื่อเข้าตรวจสอบ หากไม่พบก็จะเรียกเงินคืน ท้องถิ่นจัดงานซื้อสังฆทานและผ้าไตรถวายพระกลับถูกเรียกเงินคืน เพราะไม่มีระเบียบ

อดีต ปธ.กมธ.ยกร่างฯ กล่าวว่า ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จึงเขียนว่า การตรวจเงินแผ่นดินต้องทำตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และระเบียบ ข้อบังคับ นั่นแสดงว่า สตง.จะศึกษาเฉพาะระเบียบไม่ได้ แต่ต้องศึกษากฎหมายควบคู่ด้วย หากพบกฎหมายให้อำนาจก็สามารถทำได้

อีกข้อเสนอหนึ่ง เรื่องที่ส่งจาก คตง. หรือ สตง. ควรได้รับการจัด Fast Track จะให้ต่อคิวเหมือนคนธรรมดาไม่ได้ เพราะอย่างน้อยที่สุด หลักฐานหรือพยานที่ผ่านการตรวจสอบจากหน่วยงานข้างต้นดีกว่าบุคคลธรรมดาร้องเรียน โดยให้เขียนไว้ในกฎหมาย มิเช่นนั้นจะไม่กล้าทำ

นอกจากนี้ต้องร่วมมือกับสื่อมวลชน เชื่อมโยงการรับข้อมูลมาตรวจสอบ ขณะเดียวกันต้องส่งข้อมูลตรวจสอบแล้วนำเสนอไปสู่สื่อมวลชนด้วย

ประการสุดท้าย ศ.กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ ระบุถึงการนำเงินแผ่นดินไปใช้ขององค์กรพัฒนาเอกชน (เอ็นจีโอ)ว่า วันนี้หลักธรรมาภิบาลบังคับใช้กับภาครัฐ และภาคธุรกิจ แต่ความจริงต้องนำมาใช้กับองค์กรข้างต้นที่รับเงินแผ่นดินด้วย ในร่างรัฐธรรมนูญเขียนไว้ว่า ประชาชนมีสิทธิตรวจสอบในส่วนที่รับเงินแผ่นดิน

ทั้งนี้ มีมูลนิธิ บริษัท มากมาย ที่รับเงินแผ่นดิน ฉะนั้นต้องติดตาม ซึ่งเอ็นจีโอไม่ชอบเท่าไหร่ และมักบอกว่า ไม่ได้เกี่ยวข้อง ไม่ใช่หน่วยงานของรัฐ แต่ท่านรับเงินแผ่นดิน ฉะนั้นนำไปใช้อย่างไรต้องตรวจสอบได้

ท้ายที่สุด เอ็นจีโอชอบเรียกร้องให้คนอื่นมีธรรมาภิบาล คราวนี้อาจต้องเปิดเผยว่ามีรายได้เท่าไหร่ นำมาจากแหล่งใด ผู้บริหารได้รับเงินเดือนเท่าไหร่ และเสียภาษีหรือไม่ เพราะจะโปร่งใสกันแล้วก็ต้องโปร่งใสกันทั้งประเทศ ถ้าเสริมจุดนี้ได้จะทำให้ระบบการตรวจเงินแผ่นดินมีประสิทธิภาพ

“ปัจจุบัน สตง.ปฏิบัติได้มาตรฐานสากลอยู่แล้ว แต่หากเราเสริมเขี้ยวเล็บเข้าไปอีก เชื่อว่าจะเป็นองค์กรตัวอย่างในระดับโลก” เขากล่าวทิ้งท้าย .