การจัดตั้งหน่วยงานจัดเก็บภาษีกึ่งอิสระในไทย? ดีจริงหรือขายฝัน

รู้จัก SARA

เมื่อวันที่ 26 สิงหาคมที่ผ่านมา สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) มีการจัดงานสัมมนาประจำปีในหัวข้อนวัตกรรมการคลังการเงินเพื่อการปฏิรูปประเทศไทย โดยมีการชี้ให้เห็นถึงปัญหาเรื่องการจัดเก็บภาษีโดยเฉพาะอย่างยิ่งการบริหารจัดเก็บภาษี โดยได้มีการเสนอให้จัดตั้ง "หน่วยงานจัดเก็บภาษีกึ่งอิสระ" หรือ Semi-autonomous Revenue Agency (SARA) ขึ้นให้ทำหน้าที่แทนกรมสรรพากร กรมศุลกากร และกรมสรรพามิต โดยมีรายละเอียดสำคัญดังนี้

•ในช่วงประมาณ 20 ที่ผ่านมา มีกระแสการจัดตั้ง SARA ในหลายประเทศทั่วโลก ซึ่ง SARA ก็คือหน่วยงานหรือองค์กรกึ่งอิสระที่จะมีอำนาจและหน้าที่ในการจัดเก็บภาษีทดแทนหน่วยงานเดิมที่มีอยู่แล้วของกระทรวงการคลัง มีหน้าที่ในการจัดเก็บภาษีประเภทต่างๆ แต่การบริหารจัดการมีลักษณะคล้ายคลึงบริษัทมากขึ้น มีความคล่องตัวและยืดหยุ่น ไม่มีกฎระเบียบที่เพิ่มต้นทุน และไม่มีแรงจูงใจในการคอร์รัปชั่น (ใช้แรงจูงใจแบบบริษัทเข้ามาบริหารจัดการภาษี)

•สาเหตุของการจัดตั้ง SARA ก็เนื่องมาจากปัญหาที่หลายประเทศมักพบเจอคือเรื่องของการจัดเก็บภาษีได้ต่ำกว่าเป้าที่ต้องการ มี Tax Gap (ความแตกต่างระหว่างภาษีที่เก็บได้จริงกับภาษีที่ควรจะเรียกเก็บได้) สูง ปัญหาการหนีภาษีและคอร์รัปชั่น รวมถึงต้นทุนในการปฏิบัติตามภาษี ซึ่งนำไปสู่แนวคิดที่ว่าการปฏิรูปหรือปรับเปลี่ยนโครงสร้างภายในองค์กรของรัฐบาลไม่ได้มีผลในการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการการจัดเก็บภาษีอย่างชัดเจนและยั่งยืน

•มีแนวคิดที่ว่าอุปสรรคสำคัญของการปฏิรูปภาษีคือการที่หน่วยงานด้านงบประมาณยังคงเป็นส่วนหนึ่งของบริการภาครัฐ เกิดเป็นวงจรความล้มเหลวโดยเริ่มต้นมาจากเงินเดือนของข้าราชการหรือผู้ทำงานในหน่วยงบประมาณค่อนข้างต่ำ ไม่ดึงดูดคนมีความสามารถเข้ามาทำงาน ไม่ได้ทำงานด้วยใจ และนำไปสู่การไม่มีประสิทธิภาพในการทำงานและเสี่ยงต่อปัญหาคอร์รัปชั่น

•มีความหลากหลายของรูปแบบองค์กร แต่โดยหลักการแล้ว SARA จะต้องอยู่เหนืออำนาจควบคุม/แทรกแซงของรัฐ มีกลไกในการระดมทุนด้วยตัวเอง และมีคณะกรรมการบริหาร

•ประเทศที่มีการจัดตั้ง SARA ส่วนมากเป็นประเทศกำลังพัฒนาในทวีปละตินอเมริกา (เช่น โบลิเวีย อาร์เจนตินา โคลัมเบีย และกัวเตมาลา เป็นต้น) ทวีปแอฟริกา (เช่น กานา แอฟริกาใต้ มาลาวี เป็นต้น) และทวีปเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (มาเลเซียและสิงคโปร์) รวมถึงสหราชอาณาจักรและแคนาดา

ภาพด้านล่างแสดง Timeline ของ SARA ในแต่ละทวีปทั่วโลก

สำหรับสิ่งที่เราอยากทราบก็คือว่าเกิดอะไรขึ้นบ้างหลังจากที่ได้มีการจัดตั้งหน่วยงาน (กึ่ง) อิสระนี้ ตัวชี้วัดที่มักพิจารณาคือ Tax ratio (ร้อยละของภาษีต่อ GDP) และดัชนีประสิทธิภาพในการดำเนินงาน ในทีนี้จะยกมา 4 ประเทศ พบข้อสังเกตดังนี้

1.เปรู มีการจัดตั้งหน่วยงานชื่อว่า Superintendencia National de Administracion Tributaria (SUNAT) ในปี 1988 ภายหลังการจัดตั้ง SUNAT พบว่า Tax ratio และดัชนีประสิทธิภาพการดำเนินงานเพิ่มข้นอย่างมากระหว่างปี 1988-1997 และมาลดลงในช่วงหลังปี 2001 นอกจากนี้ จำนวนผู้เสียภาษียังเพิ่มขึ้นกว่าเท่าตัวเมื่อเทียบก่อนและหลังการจัดตั้ง SUNAT

2.แทนซาเนีย มีการจัดตั้ง Tanzania Revenue Authority (TRA) ขึ้นในปี 1996 มีคณะกรรมการบริหาร โดยมีประธานที่ถูกแต่งตั้งโดยรัฐบาล อย่างไรก็ตาม ภายหลังการจัดตั้ง TRA พบว่าแทนซาเนียมีผลลัพธ์ของตัวชี้วัดที่น่าผิดหวัง โดย Tax ratio ลดลง

3.กัวเตมาลา โดยใช้ชื่อว่า Superintendencia de Administracion Tributaria (SAT) ตั้งขึ้นในปี 1999 ภายหลังการจัดตั้งพบว่า Tax ratio เพิ่มขึ้นทีละน้อยอย่างต่อเนื่อง แต่ดัชนีวัดประสิทธิภาพยังคงผันผวน จึงสรุปได้ว่าผลลัพธ์ของกัวเตมาลาอยู่ในระดับปานกลาง

4.เอกวาดอร์ จัดตั้ง Servicio de Rentus Internas (SRI) ในปี 1997 หลังการจัดตั้งของเอกวาดอร์นับว่าดีมาก Tax ratio และดัชนีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้นอย่างชัดเจน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง Tax ratio ในภาษีมูลค่าเพิ่มมีการเพิ่มขึ้นกว่า 2 เท่า ดังนั้น SRI ของเอกวาดอร์จึงค่อนข้างประสบความสำเร็จ

ในปี 2003 ได้มีความพยายามที่จะวัดผลกระทบจากการจัดตั้ง SARA ที่มีต่อความพยายามในการจัดเก็บภาษี (Tax effort) ซึ่งเป็นสัดส่วนของภาษีต่อ GDP โดยพบว่า SARA ให้ผลที่ดีและไม่ดี โดยพบว่า Tax effort เพิ่มขึ้นในกานา อูกันดา เคนย่า และโบลิเวีย ขณะที่ลดลงในอาร์เจนตินา โคลัมเบีย เม็กซิโก เวเนซูเอลา ขณะที่มาเลเซียไม่พบการเปลี่ยนแปลงมากนัก โดยสรุปว่าการลดลงในสัดส่วนภาษีต่อ GDP ในเปรู เวเนซูเอลา และเม็กซิโกเกิดขึ้นพร้อมๆ กับการเสื่อมลงของลักษณะการเป็นอิสระ ในประเทศเหล่านี้ สอดคล้องกับ Taliercio ที่ประเมินประสบการณ์ของ SARA ในโบลิเวีย เม็กซิโก เปรู และเวเนซุเอลา โดยสรุปว่าลักษณะของ SARA ในประเทศเหล่านี้มีความยั่งยืนในตัวองค์กรน้อยกว่าที่คาดเอาไว้

ทั้งนี้ ได้มีการเสนอแนะขั้นตอนในการจัดตั้ง SARA ซึ่งต้องเริ่มจากการจัดทำโครงการศึกษาความเป็นไปได้ในการจัดตั้งหน่วยงานกึ่งอิสระในการเก็บภาษี ขึ้นมา หากผลการศึกษาพบว่าการจัดตั้ง SARA มีความเป็นไปได้และให้ประโยชน์แก่ประเทศ ก็จะต้องมีการออกแบบ SARA โดยประเด็นที่ต้องพิจารณาคือบทบาท สิทธิ และอำนาจของ SARA รวมถึงโครงสร้างการบริหาร (อำนาจในการบริหารจัดการพนักงาน) การจัดหาเงินทุนของหน่วยงานว่าเงินทุนในการบริหารจัดการจะถูกจัดสรรมาจากเงินในส่วนไหนและเท่าไหร่ และระบบบัญชี หลังจากออกแบบ SARA เป็นที่เรียบร้อยจะต้องมีการออกกฎหมายเพื่อให้อำนาจ SARA รวมถึงกำหนดบทบาท สิทธิ และอำนาจที่มี สำหรับคณะกรรมการบริหารจะต้องประกอบด้วยบุคลากรจากฝากรัฐบาล เอกชน และนักวิชาการ รวมถึงต้องมีตัวแทนจากหน่วยงานต่อต้านการคอร์รัปชั่นหรือกระทรวงยุติธรรมเพื่อเพิ่มความน่าเชื่อถือและความโปร่งใสขององค์กร

นัยยะประเทศไทย

หากภาครัฐจะจัดตั้ง SARA จะต้องตอบคำถามดังนี้ต่อไป

•SARA แบบไทยจะมีความอิสระมากน้อยแค่ไหน มีการสำรวจพบว่าโมเดลของเปรู เคนย่า และแคนาดาค่อนข้างจะมีอิสระมากกว่าเมื่อเทียบกับโมเดลของเม็กซิโกและแอฟริกาใต้ ซึ่งความเป็นอิสระนี้ขึ้นอยู่กับว่าคณะกรรมการบริหารของ SARA จะมีสัดส่วนของภาคการเมือง เอกชน และนักวิชาการเป็นเท่าไหร่ บุคลากรจากกระทรวงต่างๆ มีมากน้อยเพียงใด และตัว SARA มีอำนาจในการบริหารตนเองมากแค่ไหน สามารถจัดจ้างพนักงาน พิจารณาเงินเดือน โบนัสอย่างอิสระหรือไม่

•SARA แบบไทยจะเข้ามาเก็บภาษีแบบครบวงจร คือดูทั้งภาษีภายใน (ภาษีเงินได้ ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีสรรพามิต) และภาษีภายนอก (ภาษีนำเข้า ภาษีส่งออก) หรือมีอำนาจหน้าที่เฉพาะภาษีอย่างใดอย่างหนึ่ง หากเป็นในลักษณะของครบวงจร ต้องศึกษาศักยภาพและความเชื่อมโยงของภาษีแต่ละประเภท

•สามารถเริ่มโครงการศึกษาความเป็นไปได้ในการก่อตั้ง SARA ได้เมื่อไหร่ โดยการศึกษาจะต้องครอบคลุมถึงระเบียบวิธีทางกฎหมายและทางปฏิบัติในการจัดตั้งว่าสอดคล้องและเหมาะสมกับไทยหรือไม่ ต้องมีการปรับเปลี่ยนกฎหมายฉบับเดิมมาตรใดเพื่อรองรับกับการจัดตั้ง SARA หรือไม่ รวมถึงความคิดเห็นของผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง (บุคลากรจากกรมสรรพากร กรมศุลกากร และกรมสรรพามิต)

สำหรับกรณี SARA ผู้เขียนมีข้อคิดเห็นว่า SARA ไม่ใช่สิ่งสำคัญอันดับแรก (Priority) ที่กระทรวงการคลังหรือรัฐบาลควรให้ความสำคัญ มีรายละเอียดดังนี้

•บ่อยครั้งที่มักได้ยินข่าวการจัดเก็บภาษีพลาดเป้า ส่วนใหญ่ก็เพราะคนพึ่งพิงภาษีมูลค่าเพิ่มซึ่งขึ้นอยู่กับสภาวะเศรษฐกิจของประเทศ หากเศรษฐกิจฝืดเคือง ดัชนีผู้บริโภคและผู้ผลิตต่ำ ผู้คนไม่จับจ่ายใช้สอย แน่นอนว่ารัฐบาลจะไม่สามารถเก็บภาษีได้ตามเป้า สิ่งจำเป็นเร่งด่วนคือการปฏิรูปโครงสร้างภาษีของไทยให้รายได้รัฐบาลมีการพึ่งพิงภาษีที่มาจากเงินได้บุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคลมากที่สุด เพื่อลดความไม่แน่นอน (Volatility) ของรายได้รัฐบาล

•ด้วยสภาวะเศรษฐกิจฝืดเคืองในปัจจุบัน ควรมีการปรับปรุงโครงสร้างภาษีให้ส่งเสริมการบริโภค การออม และการลงทุนในเอกชนมากยิ่งขึ้น ดังนั้น สำหรับภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา เสนอให้มีการลดจำนวนขั้น (Bracket/ threshold) ให้น้อยลง เช่น จากปัจจุบันที่มี 7 ขั้น (ที่มีการปฏิรูปเมื่อปี 2556) อาจลดให้เหลือ 3-4 ขั้น ในปัจจุบัน อัตราภาษี (Marginal tax rate) อยู่ระหว่าง 5%-35% การปฏิรูปภาษีอีกครั้งโดยขยายฐานของรายได้ที่ไม่ต้องเสียภาษี ปัจจุบันไม่เกิน 150,000 บาทต่อขยับเป็น 200,000 บาทเพื่อกลุ่มคนจนหรือเกือบจนไม่ต้องเสียภาษี และสามารถนำรายได้ไปบริโภคให้เกิดการหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจต่อไป นอกจากนั้น การลดอัตราภาษียังเป็นแรงจูงใจในการทำงาน (Work incentive) ของกลุ่มคนรายได้ต่ำ-ปานกลาง เนื่องจากสามารถทำงานเพิ่มขึ้นได้อย่างอิสระโดยไม่ต้องกังวลว่าจะต้องเสียภาษีเพิ่ม ขณะที่อัตราภาษีฐานบนสุดอาจศึกษาเพิ่มเติมว่าจะเก็บในอัตราที่สูงขึ้น (ตามแนวคิดการเก็บภาษีคนรวย) หรือต่ำลง (โดยเชื่อว่ากลุ่มคนรวยจะนำรายได้ไปออมและลงทุน สนับสนุนการจ้างงาน เทคโนโลยี รวมถึงพฤติกรรมที่นำไปสู่การเพิ่มผลิตภาพในอนาคต) และเพื่อแก้ปัญหาการหนีภาษี การลดอัตราภาษียังช่วยลดประโยชน์ของการหนีภาษี

•ชะลอการขึ้น VAT เพราะลดกำลังซื้อและทำให้ประชาชนไม่กล้าใช้จ่ายเงินในกระเป๋า

•ระบบราชการไทยยังไม่พร้อมกับ SARA แม้ว่าในปัจจุบันจะมีแนวคิดเรื่องควบรวมกระทรวงเศรษฐกิจทั้งหลายมาไว้อยู่ในกระทรวงเดียว แต่ก็ได้รับการต่อต้านอย่างมากจากข้าราชการรวมถึงเจ้าหน้าที่ประจำกระทรวง ซึ่งล้วนแล้วเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์และเป็นเรื่องทางการเมือง สิ่งที่ควรทำคือควรมีการศึกษาอย่างจริงจัง ชี้ชัดออกมาให้เห็นว่าการควบรวมกระทรวงหรือกรม หรือแม้แต่การจัดตั้งหน่วยงานใหม่ขึ้นมา ใครคือผู้ได้ประโยชน์และเสียประโยชน์ สวัสดิการสังคมในภาพรวมดีขึ้นหรือแย่ลงหรือไม่อย่างไร

ขึ้นชื่อว่าการเปลี่ยนแปลง (Change) ทุกคนย่อมกลัว คนส่วนมากไม่ค่อยชอบเท่าไหร่ก็หมายถึงจะต้องออกจากจุดที่ตัวเองคุ้นชิน ดีขึ้นหรือแย่ลง ไม่มีใครกล้าฟันธง แม้ว่าการเปลี่ยนแปลงบางประเภทจะควบคุมไม่ได้ แต่บ่อยครั้งก็พบว่าเราเองนี่แหละที่เป็นคนกำหนดทิศทาง ขนาด และความเร็วของการเปลี่ยนแปลง การพิจารณาให้รอบด้านของ SARA จะช่วยสนับสนุนการใช้ประโยชน์แนวคิดดังกล่าวได้เป็นอย่างดี โดยไม่ละเลยผลกระทบที่ (อาจ) เกิดขึ้นภายหลังการจัดตั้งองค์กร (กึ่ง) อิสระดังกล่าว

ขอบคุณภาพประกอบจาก : https://sites.google.com/site/cdba55020627/home/brikar-prachachn/kar-cad-keb-phasi