ฉบับเต็ม! กฤษฎีกาตีความ มท.-แบงก์ไม่ยอม“สายลับดีเอสไอ”ปลอมบัตร ปชช.-เปิดบัญชี?
“…ปรากฏว่า การออกบัตรประจำตัวประชาชนโดยใช้ชื่อแฝงนั้น กรมการปกครองเคยออกให้แก่เจ้าหน้าที่ดีเอสไอมาก่อนแล้ว แต่ได้ยกเลิกไปเมื่อมีการจัดทำบัตรประจำตัวประชาชนแบเอนกประสงค์ เนื่องจากเกิดความไม่แน่ใจว่าหากกระทำการดังกล่าวแล้วจะได้รับความคุ้มครองตามกฎหมาย แม้มาตรา 27 วรรคสองแห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าว…”
กลายเป็นประเด็นร้อนขึ้นมาทันที !
ภายหลังกรมสอบสวนคดีพิเศษทำหนังสือซักถามถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ให้วินิจฉัย กรณีขอส่งเจ้าหน้าที่ดีเอสไอไปเปิดบัญชีธนาคารโดยใช้ชื่อแฝง และขอให้กระทรวงมหาดไทยออกบัตรประจำตัวประชาชนปลอม เพื่อประโยชน์ในการสืบสวนคดี
แต่ทั้งธนาคารและกระทรวงมหาดไทย ไม่ยินยอม เนื่องจากอาจขัดต่อข้อกฎหมายได้
ท้ายสุดกฤษฎีกาตีความอย่างไร “สายลับดีเอสไอ” จะได้เปิดบัญชีแฝง-บัตรประชาชนปลอมหรือไม่ ?
สำนักข่าวอิศรา www.isranews.org นำคำวินิจฉัยของกฤษฎีกากรณีดังกล่าวฉบับเต็มมานำเสนอ ดังนี้
กรมสอบสวนคดีพิเศษ มีหนังสือ ยธ 0802/119 ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า ดีเอสไอขอหารือปัญหาการดำเนินการตามมาตรา 27 แห่ง พ.ร.บ.การสอบสวนคดีพิเศษ พ.ศ.2547 โดยมีข้อเท็จจริง ดังนี้
1.สำนักคดีอาญาพิเศษ ดีเอสไอ ร่วมกับสำนักงานคณะกรรมการการคุ้มครองผู้บริโภค สำนักนายกรัฐมนตรี และกลุ่มงานป้องกันและปราบปรามเงินนอกระบบ กระทรวงการคลัง ได้ดำเนินการสืบสวนสอบสวนการกระทำความผิด กรณีนิติบุคคลรายหนึ่งมีพฤติการณ์ประกอบธุรกิจที่เข้าข่ายเป็นความผิดตาม พ.ร.ก.การกู้ยืมเงินที่เป็นการฉ้อโกงประชาชน พ.ศ.2527
ในการประชุมร่วมกันของทั้งสามหน่วยงาน ที่ประชุมมีมติให้ส่งเจ้าหน้าที่ไปเปิดบัญชีเงินฝากธนาคารโดยใช้ชื่อแฝง พร้อมใช้วิธีการแฝงตัวตามมาตรา 27 แห่ง พ.ร.บ.การสอบสวนคดีพิเศษฯ เพื่อสมัครเป็นสมาชิกและหาหลักฐานมาประกอบด้านการสืบสวนสอบสวน แต่ปรากฏว่าเจ้าหน้าที่ไม่สามารถดำเนินการตามมติที่ประชุมได้ เนื่องจากธนาคารไม่ยินยอมให้เปิดบัญชีโดยใช้ชื่อแฝง
2.สำนักคดีอาญาพิเศษ ได้ประชุมร่วมกับผู้แทนสมาคมธนาคารไทย ผู้แทนธนาคารพาณิชย์ และผู้แทนธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) เพื่อหารือแนวทางหรือวิธีการที่จะนำมาตรา 27 แห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าว มาใช้ในการสืบสวนสอบสวน
ที่ประชุมมีความเห็นในเบื้องต้นว่า ธนาคารยินดีให้การสนับสนุนการปฏิบัติงานตามมาตรา 27 ดังกล่าว แต่มีข้อติดขัดบางประการ เนื่องจากมีประกาศธนาคารแห่งประเทศไทย ที่ สนส. 77/2551 เรื่อง การกำหนดให้สถาบันการเงินปฏิบัติในเรื่องการรับฝากเงินหรือรับเงินจากประชาชน ที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 41 แห่ง พ.ร.บ.ธุรกิจสถาบันการเงิน พ.ศ.2551 กำหนดแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการทำธุรกรรมทางการเงินของสถาบันทางการเงินไว้อย่างชัดเจนในข้อ 5.2 ว่า ในการเปิดบัญชีเงินฝากหรือการรับเงินจากประชาชน สถาบันการเงินต้องจัดให้ลูกค้าแจ้งข้อมูลเกี่ยวกับตนเองอย่างละเอียดในแบบรายการที่สถาบันการเงินกำหนดขึ้น พร้อมลงรายมือชื่อสำหรับลูกค้าที่เป็นบุคคลธรรมดา ข้อ 5.3.1 กำหนดว่า เอกสารที่ต้องมีอย่างน้อยต้องเป็นเอกสารที่ระบุเลขที่บัตรประจำตัวประชาชนของบุคคลนั้นด้วย ประกอบกับในข้อ 5.5 กำหนดว่า สถาบันการเงินจะให้ลูกค้าปกปิดชื่อจริงใช้ชื่อแฝง หรือใช้ชื่อปลอมมิได้ จึงเกิดปัญหาการไม่มีเลขที่บัตรประจำตัวประชาชนแฝงที่จะใช้ในการเปิดบัญชี กรมสอบสวนคดีพิเศษต้องประสานงานกับกรมการปกครอง
นอกจากนี้ยังมีปัญหาข้อกฎหมายว่า การจัดทำเอกสารหรือหลักฐานใดของเจ้าหน้าที่ธนาคาร ที่ขัดต่อมาตรา 41 ดังกล่าว เนื่องจากเป็นการเปิดบัญชีโดยใช้ชื่อแฝงโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 27 แห่ง พ.ร.บ.การสอบสวนคดีพิเศษฯ จะถือว่าเป็นการกระทำโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่
3.กรมสอบสวนคดีพิเศษได้มีหนังสือที่ ยธ 0808/ว3436 ถึงธนาคารพาณิชย์จำนวนหกแห่ง ขอให้เปิดบัญชีเงินฝากธนาคารให้นายธรัช สุทธิสมบูรณ์ เจ้าหน้าที่ดีเอสไอในชื่อ นายพงศ์ภักดิ์ ศิลาทองคำ เพื่อประโยชน์ในการสืบสวนสอบสวนตามมาตรา 27 แห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าว
ธนาคารพาณิชย์ทั้งหกแห่งได้มีหนังสือแจ้งว่า ธนาคารยินดีจะให้ความร่วมมือกับดีเอสไอ แต่เนื่องจากธนาคารอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของ ธปท. จึงต้องปฏิบัติตามประกาศ ธปท. ที่ สนส. 77/2551 นอกจากนี้ธนาคารต้องปฏิบัติตามประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง วิธีการแสดงตนของลูกค้าสถาบันการเงินฯ ที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 20 แห่ง พ.ร.บ.ป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ.2542 ที่บัญญัติให้สถาบันการเงินต้องทำความรู้จักลูกค้า การตรวจสอบเพื่อทราบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับลูกค้า โดยต้องจัดให้ลูกค้าซึ่งเป็นบุคคลธรรมดาอย่างน้อยต้องแสดงข้อมูลและหลักฐาน เช่น ชื่อและนามสกุล บัตรประจำตัวประชาชน
ดังนั้น ธนาคารจึงไม่สามารถดำเนินการตามที่ดีเอสไอขอความร่วมมือได้ เนื่องจากไม่สามารถดำเนินการใด ๆ ที่เป็นการฝ่าฝืนประกาศ ธปท. และระเบียบดังกล่าวได้
4.ดีเอสไอ ได้มีหนังสือที่ ยธ 08080/2843 ถึงกรมการปกครอง ขอให้จัดทำบัตรประจำตัวประชาชนอำพรางสถานะที่แท้จริงให้กับนายธรัช สุทธิสมบูรณ์ เจ้าหน้าที่ดีเอสไอ ในชื่อ “นายพงศ์ภักดิ์ ศิลาทองคำ” เพื่อนำไปใช้เปิดบัญชีเงินฝากธนาคาร และสมัครเป็นสมาชิกของนิติบุคคลที่ต้องสงสัย
กรมการปกครองมีหนังสือที่ มท 0309.2/29322 แจ้งว่า ปัจจุบันเป็นการทำบัตรประชาชนแบบอเนกประสงค์ด้วยระบบคอมพิวเตอร์ ซึ่งผู้ถือบัตรต้องมีรายการชื่อตัว ชื่อสกุล วันเดือนปีเกิด รูปถ่าย ที่อยู่ตามทะเบียนบ้านในขณะที่ยื่นคำขอ และเลขประจำตัวประชาชนพิมพ์ในบัตร โดยพนักงานเจ้าหน้าที่จะต้องพิมพ์ลายนิ้วมือ กำหนดเลขหมายคำขอเลขที่อนุญาตให้ทำบัตร และรูปถ่ายผู้ขอทำบัตร นำไปจัดเก็บไว้ในฐานข้อมูลทะเบียนบัตรด้วยระบบคอมพิวเตอร์บนแถบบันทึกข้อมูลซึ่งเป็นข้อมูลทางทะเบียน เพื่อประโยชน์ในการตรวจสอบพิสูจน์ตัวผู้ถือบัตรผ่านเครื่องอ่านบัตร ซึ่งขณะนี้กรมการปกครองได้อนุญาตให้หน่วยงานทั้งภาครัฐและเอกชนนำเครื่องอ่านบัตรดังกล่าวไปใช้งานเป็นจำนวนมาก เพื่ออำนวยความสะดวกแก่ประชาชน
ดังนั้นหากมีการนำบัตรประจำตัวประชาชนที่ปลอมแปลงไปใช้หรืออ้างแสดง จะทำให้ตรวจสอบพบได้โดยง่ายว่าเป็นบัตรปลอม จึงเห็นว่าการออกบัตรเพื่ออำพรางสถานะบุคคลจะทำให้เกิดปัญหาในทางกฎหมาย
5.กรมสอบสวนคดีพิเศษได้เสนอปัญหาและอุปสรรคในการดำเนินการตามมาตรา 27 แห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าว ต่อ กคพ. ในการประชุมครั้งที่ 4/2554 ที่ประชุมมีมติให้ดีเอสไอประชุมหารือระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องที่มีกฎหมายในลักษณะเดียวกันที่ให้มีการจัดทำเอกสารหรือหลักฐานใดเพื่ออำพรางสถานะที่แท้จริงได้ เพื่อหารือแนวทางปฏิบัติให้เป็นไปในแนวทางเดียวกัน
ดีเอสไอได้ประชุมร่วมกับสำนักงานป้องกันและปราบปรามยาเสพติด (ปปส.) และกรมคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ ที่ประชุมมีความเห็นตรงกันว่า มาตรา 27 แห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าว มีบทบัญญัติที่ชัดเจนให้อธิบดีหรือผู้ที่ได้รับมอบหมายมีอำนาจให้บุคคลใดจัดทำเอกสารหรือหลักฐานใดเพื่อประโยชน์ในการสืบสวนสอบสวนคดีพิเศษ และมีบทคุ้มครองเจ้าหน้าที่ผู้ดำเนินการดังกล่าว จึงเห็นควรให้ดีเอสไอนำเรื่องเสนอต่อ กคพ. เพื่อมีมติเห็นชอบให้ดีเอสไอมีหนังสือแจ้งหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการจัดทำเอกสารหรือหลักฐานใดเพื่อประโยชน์ในการสืบสวนสอบสวนคดีพิเศษตามมาตรา 27 ดังกล่าว
6.ดีเอสไอ ได้นำเรื่องเสนอต่อ กคพ. ในที่ประชุมครั้งที่ 2/2555 เพื่อขอความเห็นชอบในการดำเนินการตามมาตรา 27 แห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าว ที่ประชุมมีมติให้ดีเอสไอประชุมร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการจัดทำเอกสารหรือหลักฐานใดเพื่อประโยชน์ในการสืบสวนสอบสวนคดีพิเศษ
ดีเอสไอได้ประชุมร่วมกับกระทรวงการคลัง กรมการปกครอง กรมพัฒนาธุรกิจการค้า กรมการขนส่งทางบก ธปท. และสมาคมธนาคารไทย ผลการประชุมสรุปได้ว่า หน่วยงานที่เกี่ยวข้องที่ต้องอยู่ภายใต้บังคับกฎหมายเฉพาะ หรืออนุบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะในเรื่องนั้น มีการใช้และตีความกฎหมายเฉพาะ และบทบัญญัติมาตรา 27 แห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าว ที่แตกต่างกัน ที่ประชุมจึงได้เสนอให้ กคพ. หารือกับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎ๊กาเพื่อให้ข้อยุติและเป็นแนวทางต่อไป
ดีเอสไอพิจารณาแล้วเห็นว่า ปัญหาการดำเนินการตามมาตรา 27 แห่ง พ.ร.บ.การสอบสวนคดีพิเศษฯ เป็นปัญหาข้อกฎหมายที่สำคัญ และเพื่อให้การดำเนินการตามมาตรา 27 เป็นไปด้วยความถูกต้อง มีความชัดเจน และเป็นแนวทางปฏิบัติต่อไป จึงขอหารือคณะกรรมการกฤษฎีกา ดังนี้
1.อธิบดีดีเอสไอหรือผู้ได้รับมอบหมายอาศัยอำนาจตามมาตรา 27 แห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าว ให้สถาบันการเงินหรือธนาคารพาณิชย์ที่อยู่ภายใต้บังคับ พ.ร.บ.ธุรกิจสถาบันการเงิน พ.ศ.2551 และ พ.ร.บ.ป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ.2542 เปิดบัญชีธนาคารโดยใช้ชื่อแฝงให้กับบุคคลที่ได้รับอนุมัติจากอธิบดีดีเอสไอหรือผู้ได้รับมอบหมายได้หรือไม่ และหากสถาบันการเงินหรือธนาคารพาณิชย์ หรือเจ้าหน้าที่ดังกล่าวเปิดบัญชีเงินฝากธนาคารโดยใช้ชื่อแฝงให้กับบุคคลที่ได้รับอนุมัติจากอธิบดีหรือผู้ได้รับมอบหมายตามที่อธิบดีหรือผู้ได้รับมอบหมายดำเนินการแล้ว สถาบันการเงินหรือธนาคารพาณิชย์หรือเจ้าหน้าที่ดังกล่าว จะได้รับความคุ้มครองตามมาตรา 27 วรรคสอง ของ พ.ร.บ.ดังกล่าว หรือไม่
2.ดีเอสไอหรือผู้ได้ได้รับมอบหมายอาศัยอำนาจตามมาตรา 27 แห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าว ให้หน่วยงานของรัฐที่อยู่ภายใต้บังคับกฎหมายเฉพาะหรืออนุบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะในเรื่องนั้น เช่น กรมการปกครองอยู่ภายใต้บังคับ พ.ร.บ.บัตรประจำตัวประชาชนฯ เป็นต้น จัดทำข้อมูลอำพรางสถานะที่แท้จริงให้กับบุคคลที่ได้รับอนุมัติจากอธิบดีดีเอสไอหรือผู้ได้รับมอบหมายได้หรือไม่ และหากหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานดังกล่าวจัดทำข้อมูลอำพรางสถานะที่แท้จริงให้กับบุคคลที่ได้รับอนุมัติจากอธิบดีดีเอสไอหรือผู้ได้รับมอบหมายให้ดำเนินการแล้ว หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ดังกล่าวจะได้รับความคุ้มครองตามมาตรา 27 วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าว หรือไม่
คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 11) ได้พิจารณาข้อหารือของดีเอสไอ โดยมีผู้แทนกระทรวงมหาดไทย (กรมการปกครอง) ผู้แทนกระทรวงยุติธรรม (ดีเอสไอ) และผู้แทนธนาคารแห่งประเทศไทย เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว เห็นว่า พ.ร.บ.การสอบสวนคดีพิเศษฯ ได้จัดตั้งดีเอสไอขึ้นเพื่อรับผิดชอบดำเนินการเกี่ยวกับคดีอาญาบางประเภทที่กำหนดให้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของดีเอสไอ โดยการดำเนินการดังกล่าว กฎหมายได้ให้อำนาจอธิบดีหรือผู้ได้รับมอบหมายมีอำนาจให้บุคคลใดจัดทำเอกสารหรือหลักฐานใดขึ้นเพื่อประโยชน์ในการสืบสวนสอบสวนตามมาตรา 27 ของ พ.ร.บ.ดังกล่าว ทั้งนี้เพื่อให้การป้องกันและปราบปรามการกระทำผิดในคดีพิเศษมีประสิทธิภาพ
การที่อธิบดีดีเอสไอหรือผู้ได้รับมอบหมายขอให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเปิดบัญชีเงินฝากธนาคารโดยใช้ชื่อแฝงหรือจัดทำบัตรประจำตัวประชาชนโดยอำพรางสถานะที่แท้จริงให้กับเจ้าหน้าที่ดีเอสไอเพื่อสมัครเป็นสมาชิกนิติบุคคลที่ต้องสงสัยว่ากระทำความผิด จึงเป็นวิธีการที่กฎหมายฉบับนี้ให้อำนาจอธิบดีเป็นกรณีพิเศษ และเป็นการเฉพาะในการให้หน่วยงานหรือบุคคลใดจัดทำเอกสารหรือหลักฐานขึ้น เพื่อนำไปใช้ในการแสวงหาข้อเท็จจริงและรวบรวมพยานหลักฐาน ดังนั้นหน่วยงานหรือบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้จัดทำเอกสารหรือหลักฐานเพื่อนำไปใช้ประโยชน์ในการสืบสวนสอบสวนตามมาตรา 27 ดังกล่าว จึงมีอำนาจกระทำได้ เพราะเป็นการกระทำที่ไม่กระทบกระเทือนสิทธิของผู้ใด หากแต่เป็นเรื่องระหว่างหน่วยงานของรัฐที่จะต้องร่วมมือกัน
และเมื่อการกระทำดังกล่าวเป็นวิธีการพิเศษและเป็นกรณีเฉพาะที่กฎหมายให้อำนาจเพื่อใช้ในการสืบสวนสอบสวนคดีพิเศษ หน่วยงานหรือบุคคลที่กระทำการดังกล่าว จึงได้รับความคุ้มครองตามมาตรา 27 วรรคสอง ที่บัญญัติว่า การจัดทำเอกสารหรือหลักฐานใดเพื่อประโยชน์ในการสืบสวนสอบสวน ให้ถือว่าเป็นการกระทำโดยชอบ
อย่างไรก็ตาม จากการรับฟังคำชี้แจงของผู้แทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ไดข้อมูลเกี่ยวกับการปฏิบัติตามมาตรา 27 ของ พ.ร.บ.ดังกล่าว ว่า แต่ละหน่วยงานเห็นว่าประเด็นปัญหาสำคัญของเรื่องนี้อยู่ที่การออกบัตรประจำตัวประชาชน โดยการอำพรางสถานะที่แท้จริง ซึ่งหากสามารถกระทำได้ ปัญหาข้อหารือกรณีอื่นก็จะหมดไป
ทั้งปรากฏว่า การออกบัตรประจำตัวประชาชนโดยใช้ชื่อแฝงนั้น กรมการปกครองเคยออกให้แก่เจ้าหน้าที่ดีเอสไอมาก่อนแล้ว แต่ได้ยกเลิกไปเมื่อมีการจัดทำบัตรประจำตัวประชาชนแบเอนกประสงค์ เนื่องจากเกิดความไม่แน่ใจว่าหากกระทำการดังกล่าวแล้วจะได้รับความคุ้มครองตามกฎหมาย แม้มาตรา 27 วรรคสองแห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าว จะบัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่า การจัดทำเอกสารหรือหลักฐานใดเพื่อประโยชน์ในการสืบสวนสอบสวน ให้ถือว่าเป็นการกระทำโดยชอบก็ตาม
ในเรื่องนี้คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 11) เห็นว่า ดีเอสไออาจพิจารณาเสนอให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมซึ่งเป็นผู้รักษาการ พ.ร.บ.การสอบสวนคดีพิเศษฯ ประสานงานกับรัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมายฉบับต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการกระทำตามมาตรา 27 เช่น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ซึ่งเป็นผู้รักษาการกฎหมายว่าด้วยบัตรประจำตัวประชาชน หรือกฎหมายว่าด้วยทะเบียนราษฎร ในการแสวงหาแนวทางการปฏิบัติเรื่องนี้ร่วมกัน เพื่อให้ผู้มีหน้าที่ในการออกบัตรประจำตัวประชาชนมีความมั่นใจว่า การปฏิบัติตาม พ.ร.บ.นี้ จะต้องไม่รับผิดในทางใด ๆ ไม่ว่าทางวินัยทางปกครอง ทางแพ่ง หรืออาญา
อ่านประกอบ : สายลับดีเอสไอหมดท่า! ชงกฤษฎีกาตีความ มท.ไม่ปลอมบัตร ปชช.-เปิดบัญชีแฝง