ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา (Thai PBO)

หากร่าง พ.ร.บ. Thai PBO ผ่านเป็นกฏหมาย Thai PBO จะเป็นหน่วยงานที่ช่วยสร้างวินัยการคลังภายใต้ระบอบประชาธิปไตย ไม่มีความซ้ำซ้อนกับหน่วยงานรัฐอื่น มีความคุ้มค่า หากทำหน้าที่ได้ดีแล้วจะสามารถช่วยประหยัดการใช้เงินแผ่นดินได้มาก

หลังจากสภาปฏิรูปแห่งชาติให้ความเห็นขอบร่างพระราชบัญญัติสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา หรือที่ผู้เขียนจะขอเรียกเพื่อความสะดวกว่า Thai PBO ก็ได้ส่งต่อให้รัฐบาลพิจารณาเนื่องจากเป็นร่าง พ.ร.บ. ที่เกี่ยวข้องกับการเงิน ปัจจุบันอยู่ระหว่างรวบรวมความเห็นจากหน่วยงานต่าง ๆ เพื่อเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาว่าจะส่งต่อให้กับสภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาต่อว่าจะผ่านออกมาเป็นกฏหมายและทำการจัดตั้งสถาบันฯ Thai PBO นี้หรือไม่

หลายท่านอาจยังไม่คุ้นเคยว่า Thai PBO คืออะไร ผมจึงขออธิบายคร่าว ๆ ก่อน จากนั้นจะขออนุญาตกล่าวถึงหลายประเด็นที่ยังมีความเข้าใจคลาดเคลื่อนเกี่ยวกับ Thai PBO

การจัดตั้งหน่วยงานลักษณะ PBO เป็นแนวทางที่ประเทศต่างๆ ทั่วโลกให้ความสนใจมากขึ้น เพื่อแก้ปัญหาความไม่เท่าเทียมกันในทางปฏิบัติของอำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติในการกำหนดว่าเงินแผ่นดิน (ทั้งเงินในงบประมาณและนอกงบประมาณ) ควรใช้จ่ายในเรื่องใดจึงจะก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติทั้งในระยะสั้นและระยะยาว ที่เป็นเช่นนั้นเพราะฝ่ายบริหารหรือรัฐบาลสามาถเข้าถึงข้อมูลและได้รับการสนับสนุนด้านการวิเคราะห์ผลกระทบทางการคลังมากกว่าฝ่ายนิติบัญญัติ ทำให้ฝ่ายหลังไม่สามารถทำหน้าที่กำกับและตรวจสอบการใช้เงินของฝ่ายแรกได้อย่างที่ควรเป็นในระบบประชาธิปไตยที่แท้

กรณีของไทยเองก็มีปัญหาการมีอิทธิพลของฝ่ายบริหารเหนือฝ่ายนิติบัญญัติในหลายแง่มุมจนก่อให้เกิดความไม่เชื่อมั่นของประชาชนกลุ่มหนึ่งต่อการทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติและของนักการเมืองโดยรวม นำไปสู่การเผชิญหน้าระหว่างประชาชนอันนำมาสู่การยึดอำนาจของทหารในที่สุด

ปัญหานี้สามารถบรรเทาลงได้ด้วยการจัดตั้ง PBO ไม่มากก็น้อย เพราะสมาชิกรัฐสภาทั้งที่สังกัดพรรครัฐบาลหรือไม่สังกัดพรรครัฐบาลล้วนสามารถใช้ประโยชน์จากบทวิเคราะห์ของ PBO ช่วยให้สามารถทำงานในรัฐสภาได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น เพิ่มความเชื่อมั่นต่อระบบรัฐสภาและระบอบประชาธิปไตยโดยรวม

ร่าง พรบ. Thai PBO ถูกออกแบบมาเพื่อให้ทำหน้าที่ PBO ตามหลักสากล กล่าวคือมีความเป็นอิสระอย่างรับผิดชอบ (independence with accountability) มีความเป็นกลางทางการเมืองไม่ฝักใฝ่พรรคหรือกลุ่มการเมืองใด มีความน่าเชื่อถือและลุ่มลึกทางวิชาการ และได้มีการปรับให้เข้ากับบริบทสังคมการเมืองไทยโดยคำนึงถึงความสมดุลของอำนาจและความรับผิดชอบของฝ่ายการเมืองในรัฐสภาและฝ่ายตรวจสอบนอกรัฐสภา ผ่านองค์ประกอบ/คุณสมบัติ/การสรรหาของคณะกรรมการสถาบันและคณะกรรมการวิชาการ

ในส่วนความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนนั้น ประการแรกเข้าใจว่าการทำงานของ Thai PBO ซ้ำซ้อนกับหน่วยงานอื่นที่มีอยู่แล้ว เช่น สำนักงบประมาณ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ซึ่งไม่จริง เพราะทั้งสองหน่วยงานอยู่ภายใต้ฝ่ายบริหาร ในขณะที่ Thai PBO ถูกออกแบบให้รับผิดชอบต่อฝ่ายนิติบัญญัติ

หลักการคานอำนาจระหว่างสองฝ่ายที่กล่าวถึงข้างต้นจึงชัดเจนว่าไม่ซ้ำซ้อน สำหรับหน่วยงานอื่นเช่นสำนักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน แม้จะเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2550 แต่ทำหน้าที่ต่างกัน โดย สตง. ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้เงินงบประมาณของหน่วยงานรัฐว่าเป็นไปอย่างถูกต้องตามระเบียบ มีความโปร่งใส คุ้มค่า และปลอดการคอร์รัปชั่นหรือไม่ ส่วน PBO ทำให้หน้าที่วิเคราะห์การใช้งบประมาณและนโยบายรัฐบาลว่ามีผลทางการคลังอย่างไร เช่นผลต่อรายได้ รายจ่าย หนี้สาธารณะ ผลต่อเศรษฐกิจ ความยากจน การกระจายรายได้

ความเข้าใจคลาดเคลื่อนต่อมาคือ Thai PBO จะทำให้หน่วยราชการมีภาระมากขึ้นจากการถูกตรวจสอบของ Thai PBO ซึ่งไม่จริงเสมอไป เพราะ Thai PBO ไม่มีหน้าที่ตรวจสอบการทำงานของหน่วยงานรัฐ ไม่ว่าจะเป็นการดำเนินการ การใช้งบประมาณ หน้าที่เหล่านั้นเป็นของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินและหน่วยงานอื่น PBO เพียงนำข้อมูลระดับมหภาคหรือของนโยบายที่สำคัญและมีผลกระทบทางการคลังสูงมาทำการวิเคราะห์เท่านั้น ในทางตรงข้าม หาก Thai PBO ทำหน้าที่ได้ดีในการช่วยสมาชิกรัฐสภาในการวิเคราะห์งบประมาณอย่างเป็นระบบและตามหลักวิชาแล้ว การซักถามหรือขอข้อมูลของสมาชิกรัฐสภาจากหน่วยงานของรัฐน่าจะเป็นไปอย่างตรงประเด็นมากขึ้น

อาจมีข้อทักท้วงว่าการตั้งหน่วยงานใหม่เช่น Thai PBO เป็นภาระต่องบประมาณ ในความเป็นจริงภาระต่องบประมาณไม่มากเลย คืออยู๋ระหว่างปีละ 100-200 ล้านบาทเท่านั้น ซี่งหากเทียบกับการประหยัดงบประมาณหากผลการวิเคราะห์ของ PBO นำไปสู่การทำนโยบายภาครัฐที่เหมาะสมขึ้น ตรงกับความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริงมากขึ้นแล้วน่าจะคุ้มค่ามาก เพราะอาจประหยัดงบประมาณได้ระดับหลายพันล้านถึงระดับแสนล้านบาทก็เป็นได้

ส่วนที่ร่าง พรบ. เสนอให้ Thai PBO มีกองทุนของตนเองนั้น ก็เป็นไปหลักการสร้างความเป็นอิสระทางงบประมาณซึ่ง IMF ระบุว่าเป็นปัจจัยสำคัญต่อการทำงานของหน่วยงานแบบนี้ อย่างไรก็ตาม ร่าง พ.ร.บ. ได้เสนอให้มีความสมดุลระหว่างความอิสระทางงบประมาณที่ IMF กล่าวถึง และการให้ PBO ยังต้องมีความรับผิดชอบ (Accountability) ต่อรัฐบาลและสภาที่มาจากการคัดเลือกของประชาชนผ่านการของบประมาณเป็นรายปี

ข้อทักท้วงอีกประการคือ ทำไม Thai PBO ต้องอยู่นอกระบบราชการของรัฐสภาด้วย มีเหตุผลสองประการ ประการแรกคือเป็นการรักษาความเป็นอิสระทางวิชาการและการบริหารของสถาบัน PBO มิให้ใกล้ชิดนักการเมืองมากเกินไป ประการสองคือเพื่อดึงดูดบุคคลากรมีคุณภาพสูงและมีใจรักความเป็นอิสระ เนื่องจากการวิเคราะห์ของ PBO ต้องมีความแม่นยำ คุณภาพสูง รวมทั้งมีความเป็นกลางทางการเมือง การอยู่ภายใต้ระบบราชการอาจทำให้รับสมัครบุคคลการลักษณะดังกล่าวได้ยาก

กล่าวโดยสรุป Thai PBO ทำหน้าที่ส่งเสริมระบบประชาธิปไตยให้ดีขึ้น ไม่ซ้ำซ้อนกับหน่วยงานที่มีอยู่แล้ว ไม่ได้สร้างภาระจากการไปตรวจสอบการทำงานของหน่วยงานรัฐอื่น ไม่เป็นภาระต่องบประมาณมาก ในขณะที่หากทำหน้าที่ได้ดีแล้วจะสามารถช่วยประหยัดเงินแผ่นดินได้มาก

หมายเหตุ - ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัย ด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย