กมธ.ยกร่างรธน.เผยองค์กรแบบสสส.ไทยพีบีเอส เข้าแถวรอในสนช.อีกเพียบ

ดร.จรัส สุวรรณมาลา แจงกมธ.ยกร่างรธน. เล็งทบทวนภาษี  Earmarked tax ขนาดไหนจึงพอดี รับฟังความเห็น จะห้ามเด็ดขาด  หรือนำไปเขียนไว้ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ กฎหมายลูก ชี้ขณะนี้มีหลายๆ ทางเลือก รวมถึงโยกไปไว้ใน Earmarked budget ในระบบงบประมาณ

วันที่ 9 สิงหาคม สมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย ร่วมกับ สถาบันอิศรา มูลนิธิพัฒนาสื่อมวลชนแห่งประเทศไทย จัดเวทีราชดำเนินเสวนา หัวข้อ ภาษีบาป ผลกระทบ สสส.-ไทยพีบีเอส ? ณ ห้องอิศรา อมันตกุล ชั้น 3สมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย ผู้ร่วมเสวนา ประกอบด้วยนางสาววิไล  ตันตินันท์ธนา ที่ปรึกษาด้านยุทธศาสตร์ ภาษีสรรพสามิต  ทพ.กฤษดา เรืองอารีย์รัชต์  ผู้จัดการสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ศาสตราจารย์ดร.จรัส สุวรรณมาลา คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ดร.สมเกียรติ  ตั้งกิจวานิชย์ ประธาน สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) และนายสมชัย สุวรรณบรรณ ผู้อำนวยการ องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย

แจงแนวคิดกมธ.ยกร่างรธน.

ศ.ดร.จรัส กล่าวถึงการคลังงบประมาณ เป็นหมวดหนึ่งในรัฐธรรมนูญ ตั้งแต่ปี 2550 แต่รัฐธรรมนูญ 2550 กฎหมายการเงินการคลังรัฐบาลไม่ยอมออก เพราะจะถูกจำกัดการใช้เครื่องมือทางการคลังเพื่อดำเนินนโยบายประชานิยม แม้แต่กฎหมายตรวจสอบของสตง.ก็ไม่ออกมา เพราะรัฐบาลไม่อยากเอากระพรวนไปผูกคอแมว จึงเป็นแมวขโมยได้ตลอดเวลา

สำหรับการยกร่างรัฐธรรมนูญนั้น ศ.ดร.จรัส  กล่าวว่า คณะกรรมการธิการฯ ต้องการให้รัฐบาลในอนาคตดำเนินนโยบายการคลัง โดยให้รักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัด เพื่อไม่เหมือนกับประเทศกรีซ ที่ล้มละลายไปแล้ว สหรัฐฯ ขาดดุลงบประมาณ ญี่ปุ่นเป็นหนี้มหาศาล หรือแม้แต่ประเทศอังกฤษ เยอรมณี ฝรั่งเศส ที่ดูเหมือนรวย แต่กลับมีปัญหาเกือบแทบทุกประเทศ ดังนั้น ไทยประเทศเล็กๆ จะประมาท ปล่อยให้รัฐบาลดำเนินนโยบายโดยใช้เงินที่ไม่มีวินัยทางการเงินการคลังไม่ได้

“หากมองในแง่มุมนักการคลัง มองเห็นชัดว่า เรามีช่องโหว่ทางด้านกฎหมายที่เปิดโอกาสรัฐบาลในอนาคตดำเนินนโยบายประชานิยม กระทั่งขาดดุลทางการคลังอีกมากมาย ที่ทำไปแล้วช่วง 10 กว่าปีที่ผ่านมา ยังไม่ถึง 3-5 % ของช่องทางที่มีอยู่ ”  กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ กล่าว และว่า  วิธีการคือทำอย่างไรปิดช่องทางนี้ เราอยากให้รัฐบาลในอนาคตมีพฤติกรรมทุจริตคอร์รัปชั่น แสวงหาประโยชน์มิชอบให้น้อยลง รวมถึงการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้จ่ายภาครัฐด้วย

ศ.ดร.จรัส กล่าวถึงหลักการทางภาษี มี 2 ประเภท 1. ภาษีทั่วไป ที่เก็บและนำไปใช้ในกิจกรรมบริการสาธารณะของรัฐ เก็บจากคนทั่วไป  เข้าเป็นรายได้ของแผ่นดิน โดยรัฐบาลไม่ได้บอกเอาไปทำอะไร 2.ภาษีมีวัตถุประสงค์เฉพาะ เก็บแล้วมีวัตถุประสงค์ชัดเจนนำไปทำอะไร ซึ่งหน้าตามีหลายแบบ ที่รู้จัก คือการออกภาษี Earmarked tax หรือ surcharge Tax  ส่วนมากให้รัฐจัดเก็บภาษีเพิ่ม เช่น ภาษีสรรพสามิต

“Earmarked tax  ตามหลักการที่ถูกต้องเก็บตามหลักผลประโยชน์ เก็บจากประชาชนกลุ่มหนึ่งที่ได้ประโยชน์จากกิจกรรมนั้น และนำเงินนั้นใช้คืนกับประชาชนผู้เสียภาษีรับประโยชน์โดยตรง หากเก็บภาษีเพิ่ม และใช้กิจการโดยทั่วไปไม่ได้เรียก Earmarked tax  แต่จะเรียก surcharge Tax เช่น สรรพสามิตเก็บภาษีให้ท้องถิ่น เป็นต้น”

สำหรับ Earmarked tax ของกองทุนสสส.เพื่อให้ไปดำเนินกิจกรรมส่งเสริมสุขภาพ กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ กล่าวว่า เป็นลักษณะ Earmarked tax ที่ถูกต้อง แต่สำหรับสถานทีโทรทัศน์ ไทยพีบีเอส ยังไม่ใช่การออกแบบ Earmarked tax ที่ดีนัก จะให้ถูกของไทยพีบีเอส ต้องนำรายได้จากการให้สัมปทานสื่อเชิงพาณิชย์ มาให้กับไทยพีบีเอส ซึ่งจะตรงมากกว่า การเก็บจากภาษีบาปที่ไกลไป รวมถึงกองทุนกีฬาฯ ที่กำลังจะเกิดขึ้น ยิ่งไปไกลกันใหญ่ ไม่ได้เก็บภาษีจากกิจการที่เกี่ยวกับการให้บริการด้านการกีฬาเลย

ศ.ดร.จรัส  กล่าวอีกว่า ในอนาคตจะมีการเสนอให้จัด Earmarked tax เกิดขึ้นอีก เพื่อไปทำกองทุนต่างๆ มากมาย  Earmarked tax มีข้อดี คือ จูงใจให้คนยินยอมเสียภาษีมากขึ้น เพราะเงินที่จัดเก็บได้จะนำไปใช้กับคนกลุ่มนั้นๆ นี่คือช่องทางช่วยพัฒนาฐานภาษีให้รัฐบาลในอนาคต โดยคนจะยอมรับมากกว่าการเก็บภาษีทั่วไป

“แต่หากใช้ Earmarked tax  ผิด นำภาษีไปใช้กับคนอีกกลุ่ม ก็จะทำให้กลไกเบี้ยว  ทำให้ระบบการคลังภาครัฐหลุดจากวงจร   อีกชนิดหนึ่งเป็น Earmarked budget ในระบบงบประมาณ คือการกำหนดให้รัฐบาลจัดสรรเงินอุดหนุนให้กองทุนเป็นการเฉพาะ ตัวเลขตายตัว ล็อคไว้เลยว่า กองทุนได้เงินจากก้อนนี้ จะตัดหรือลดไม่ได้”

กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ กล่าวถึงปัญหา Earmarked tax  รวมถึง earmarked budget  คือ เมื่อมีหนึ่งกองทุนหนึ่ง หรือกิจกรรม หนึ่งภาษี จะไม่หยุดแค่หนึ่ง คนจะเห็นช่องทางที่จะทำแบบเดียวกันนี้เพื่อเอาเงินภาษีมาใช้กับกองทุนของตัวเอง  ทำให้กองทุนนั้นได้เงินไม่ต้องผ่านกระบวนการงบประมาณ แม้จะมีหลักประกันความเป็นอิสระ แต่การได้เงินทันทีทำให้มีปัญหา เช่นในสหรัฐฯ  มีปัญหากับ Earmarked tax โดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ทำงบไว้เป็นช่องทางที่นักการเมืองใช้ในการทำนโยบายประชานิยม สร้างกระเป๋าย่อยๆ ขึ้นมาจากกระเป๋าใหญ่ๆ ผลก็คือระบบการคลังสหรัฐฯ สั่นคลอน

“หากในอนาคตมีกระเป๋าย่อยๆ เกิดขึ้นจำนวนมากจะลดทอนความสามารถขีดความสามารถทางการคลังและทำให้รัฐบาลคุมเรื่องการใช้จ่ายเงินไม่ได้ เนื่องจากเงิน Earmarked tax ให้ไปแล้ว ปกติคืนไม่ได้ หน่วยงานที่ได้เงินไปจะจ่ายหมด แม้ปรากฎการณ์นี้ยังไม่เกิดขึ้นในเมืองไทย แต่ในต่างประเทศมีปัญหามาก และหากในอนาคตการเมืองไทยแบบประชานิยมอีก Earmarked tax ก็จะกลายเป็นช่องทางที่นักการเมืองใช้”

ยันกมธ.ยกร่างฯ ไม่ได้มีธงเลิก Earmarked tax  เด็ดขาด

ศ.ดร.จรัส   กล่าวถึงความเห็นเบื้องต้นของกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ จึงเห็นว่า   Earmarked tax ผ่านระบบงบประมาณ  หากเพิ่มขึ้นเมื่อโตแล้วจะคุมไม่อยู่ การพยายามหยุดจึงเป็นช่องทางหนึ่ง เมื่อเห็นว่าให้หยุด แต่คำถามคือว่า หากหยุด จะทำอย่างไรกับหน่วยงานที่ได้ Earmarked tax ไปแล้ว

“สสส. ไทยพีบีเอส ที่ผ่านมาทำงานดี ไม่ได้มีปัญหาเรื่องคอร์รัปชั่น แต่จะทำอย่างไรกับตรงนี้ ไปพร้อมๆ กับการ ป้องกันองค์กรที่จะเกิดขึ้นใหม่ ฉะนั้น 2-3 วันนี้ กรรมาธิการยกร่างฯ จะทบทวนเงินที่ให้กับ 2 หน่วยงานนี้ ต้องผ่าน Earmarked budget ผ่านระบบงบประมาณ แต่หลายคนก็กลัวนักการเมืองเข้าไปล้วง”

ศ.ดร.จรัส   กล่าวเพิ่มเติมอีกว่า  Earmarked มีทั้งที่ดีและไม่ดี ในอนาคตจะมีกองทุนสิ่งแวดล้อม ภาษีการศึกษา บำเหน็จบำนาญ หากเขียนปิด ต่อไปจะทำไม่ได้ คำถาม การไม่ปิดจะมีประโยชน์กว่าหรือไม่ ขณะนี้กรรมาธิการยกร่างไม่ได้มีโจทย์ หรือมีธง เราไม่ได้มีปัญหากับสสส. หรือไทยพีบีเอส แต่เรามีปัญหากับการใช้ Earmarked tax ในทางที่ไม่ชอบ

“กมธ.ยกร่าง คงต้องทบทวนร่างรธน มาตรา 190 วรรคสี่  ว่า  Earmarked tax ขนาดไหนจึงพอดี  ห้ามเด็ดขาดหรือไม่ ข้อดีข้อเสีย หากจะเอาออกจะเอาออกอย่างไร  หรือไปเขียนไว้ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ขณะที่กฎหมายลูกต้องคิดหนัก เพราะรัฐบาลแก้กฎหมายลูกเมื่อไหร่ก็ได้ ขณะนี้มีหลายๆ ทางเลือก   หากหยุดจริงๆ  ทางเลือกที่คิดว่าอาจไปทำ earmarked budget   จะใช่ร่วมกับองค์กรอิสระอื่นๆ ได้ด้วย"ศ.ดร.จรัส กล่าว และว่า  ปัจจุบันมีองค์กรที่จะเกิดใหม่ และจะมีการใช้เงินภาษี Earmarked tax  เข้าแถวรออยู่ที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) อยู่เป็นจำนวนมาก”

เสนอ Earmarked tax ห้ามใช้หน่วยงานราชการ 

ด้านดร.สมเกียรติ  กล่าวถึงองค์กรอย่าง สสส. และไทยพีบีเอส ต้องการความเป็นอิสระ เข้าเกณฑ์การใช้เงินภาษี  Earmark tax  ซึ่งรวมกันไม่เกิน 6 พันล้านบาท คิดแล้วไม่ถึง 1% ของงบประมาณประเทศ จึงไม่อยู่ในขั้นสร้างปัญหาวินัยการคลัง  ขณะที่กองทุนกีฬา และกองทุนเศรษฐกิจดิจิตอลที่กำลังเกิดใหม่ ไม่ต้องการความเป็นอิสระ เพราะมีโครงสร้างการบริหารในระบบราชการ  ดังนั้น จำเป็นแค่ไหน ต้องมีรายได้จาก Earmarked tax    

“กองทุนที่มีอยู่ปัจจุบันมีเฉพาะ ไทยพีบีเอส ที่มีเพดานกำกับไว้ 1.5% ของภาษีสรรพสามิต แต่ต้องไม่เกิน 2 พันล้านบาท ส่วนกองทุนอื่นจะพบว่า ไม่มีเพดานกำกับไว้ ขณะที่ กสทช.ค่าธรรมเนียมใบอนุญาติกำหนดเพดานไว้ 2% ซึ่งก็สูงเกินไป อาจปรับลดลงได้ ”  

ประธานทีดีอาร์ไอ กล่าวถึงการตรวจสอบและประเมินผล สำหรับ สสส. และไทยพีบีเอส ซึ่งสตง. คอยตรวจสอบ และมีกลไกการประเมินผลชัดเจนในกฎหมาย จึงไม่น่าห่วง แต่กองทุนกีฬา และกองทุนเศรษฐกิจดิจิตอล ไม่มีกลไกการประเมินผล จึงน่าห่วงกว่ามาก

“ผมเห็นด้วยกับหลักการของกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ที่ควรให้มีบทบัญญัติควบคุม Earmarked tax   ไว้ เพื่อเป็น กรอบไม่ให้มีการตั้งกองทุนไม่เหมาะสมในอนาคต แต่ดูจากร่างรัฐธรรมนูญที่ปรากฎตามสื่อนั้น ยังถือว่า มีปัญหา ห้ามมากเกินไปและห้ามไม่ครบ ที่ห้ามมากเกินไป คือ ห้ามจัดเก็บภาษี Earmarked tax เด็ดขาด  อีกทั้งยังไม่รัดกุมพอ ในร่างรัฐธรรมนูญไปใช้คำว่า ภาษีอากร บางตัวไม่ใช่ภาษีอากร แต่คือ ค่าธรรมเนียม จึงยังไม่ถูก”

ทั้งนี้ ดร.สมเกียรติ ยังมีข้อเสนอ 5 ประการให้กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญแก้ไข 1. เพิ่มข้อจำกัดในการออกกฎหมายภาษี Earmarked tax เป็นค่าธรรมเนียมเฉพาะด้วย 2.ให้ออกกฎหมายเก็บภาษี Earmarked tax ทำได้เฉพาะกรณีหน่วงานจำเป็นต้องการความเป็นอิสระ ห้ามใช้หน่วยงานราชการ 3.กำหนดให้การจัดตั้งหน่วยงานที่มีรายได้จาก ภาษี Earmarked tax ไม่ใช่จัดตั้งได้ง่ายเหมือนหน่วยงานทั่วไป เช่น อาจต้องใช้เสียงเกินกึ่งหนึ่งตามปกติของรัฐสภา เพื่อสร้างหลักประกันว่า การออกกฎหมายลักษณะดังกล่าวทำได้ยาก ยกเว้นสังคมเห็นพ้องต้องกันว่าจำเป็นต้องทำ 4.ควรจำกัดวัตถุประสงค์การใช้เงิน จำกัดเพดานรายได้ และสามารถปรับได้ตามอัตราเงินเฟ้อ และ5. มีกลไกตรวจสอบประเมินผล อย่างน้อยมาตรฐานต้องไม่ต่ำกว่า สสส. ไทยพีบีเอส

“เชื่อว่า หากปฏิบัติได้ตามนี้ จะไม่เกิดกองทุน Earmarked tax มากมาย จนเป็นปัญหาในอนาคต และไม่ตัดโอกาสประเทศในการเลือกใช้เครื่องมือทางการคลังในการพัฒนาประเทศด้านต่างๆ ”  

สำหรับแนวคิด Earmarked budget   ในระบบงบประมาณ ดร.สมเกียรติ กล่าวด้วยว่า ปัจจุบันยังไม่เคยถูกถกเถียงกัน  จึงหวั่นว่ากลไกนี้ยังไม่ลงตัว สังคมไทยยังไม่ตกผลึก จึงไม่ควรนำมาใช้

 รัฐบาลปกติเกิดองค์กรอย่างสสส.ยาก

ด้านทพ.กฤษดา กล่าวถึงการเกิดขึ้นขององค์กรแบบ สสส. เป็นหน่วยงานเดียวที่เกิดในรัฐบาลปกติ 4 รัฐบาล ใช้เวลา 10 ปีในการผลักดัน ส่วนสถานีไทยพีบีเอส และกองทุนกีฬาฯ เกิดในรัฐบาลพิเศษ ฉะนั้นยืนยันได้ว่า องค์กรลักษณะแบบนี้เกิดยาก ที่มีการระบุว่า จ่อเกิดขึ้นอีกจำนวนมากนั้น หากสนช.อนุมัติ ฟันธงได้เลยว่า หากเป็นรัฐบาลปกติเกิดไม่ได้แน่

“ ประเทศไทยตั้งแต่มีสสส.มาสามารถทำให้คนสูบบุหรี่ลดลง 1.2 ล้านคน ข้อมูลจากสำนักงานสถิติแห่งชาติ  และสสส.เป็นตัวเร่งให้รัฐบาลเก็บภาษีได้เพิ่มขึ้น จากการขึ้นภาษีได้เกือบชนเพดาน เช่น ปี 2546 เก็บภาษีได้ 3 หมื่นล้านบาท ปี 2556 รัฐบาลเก็บภาษีจากบุหรี่ได้กว่า 6.7 หมื่นล้านบาท ขณะที่การเก็บภาษีจากสุรา ก็สามารถเก็บได้เป็นแสนล้านบาท อนาคตก็ยังขึ้นภาษีได้อีก เป็นต้น ” ผู้จัดการ สสส. กล่าว และว่า สสส.ต้องการงบประมาณที่เพียงพอในการทำงาน และไม่ถูกแทรกแซง การที่รัฐธรรมนูญเขียนใส่แบบมาตรา 190 วรรคสี่ ที่ปรากฎในสื่อ จึงถือว่า อันตรายเกินไป

ขณะที่นายสมชัย กล่าวถึงการทำงานของสถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอส ซึ่งเป็นสื่อสาธารณะที่มีความเป็นอิสระ หากในอนาคตถูกควบคุมโดยกฎหมายที่ทำให้ฝ่ายการเมืองเข้ามาล้วงลูกได้นั้น จะส่งผลกระทบต่อการทำงาน ไม่มีพื้นที่ให้กับภาคประชาชนอย่างแท้จริง พร้อมกันนี้ยังยืนยันถึงความโปร่งใส การดำเนินงานที่สามารถตรวจสอบได้  

สุดท้ายนางสาววิไล  ปฏิเสธที่จะแสดงความเห็นการเก็บภาษี Earmarked tax ดีหรือไม่ดี  แต่เห็นว่า การเก็บภาษีสรรพสามิต  Earmarked tax โดยเฉพาะสุรา และยาสูบ นั้น องค์การอนามัยโลกยืนยันว่า มาตรการทางภาษีเป็นมาตรการสำหรับทำให้การบริโภคสุรา ยาสูบลดลงได้  การจัดเก็บภาษีสรรพสามิต ภาระภาษีจะถูกบวกเข้าไปกับราคาสินค้า ทำให้สินค้ามีราคาสูงขึ้น ฉะนั้น เวลาราคาสินค้าเพิ่มขึ้น คนบริโภคสินค้าลดลงก็จริง  แต่การเก็บภาษีที่สูงจะเกิดการลักลอบหนีภาษี ทำให้กรมสรรพสามิตต้องมีมาตรการป้องกัน ปราบปราม และปรับเทียบเทียบค่อยข้างสูง เร่งรัดการควบคุมเครื่องหมายแสดงภาษี และประสิทธิภาพการเก็บภาษี