กระจายอำนาจ...คำตอบสุดท้ายของการแก้วิกฤติน้ำ

ในช่วง 2-3 เดือนที่ผ่านมา ประเด็นข่าวร้อนแรงที่ยึดพื้นที่สื่อได้มากที่สุดคงจะหนีไม่พ้นข่าวความเดือดร้อนของชาวนา อันเนื่องมาจากปัญหาฝนแล้งและน้ำชลประทานมีไม่เพียงพอ วิกฤติฝนแล้งที่เกิดขึ้นในช่วงต้นฤดูฝน เกิดจากปรากฏการณ์เอลนินโญ่ บริเวณแนวเส้นศูนย์สูตรของมหาสมุทรแปซิฟิก ข้อมูลของกรมชลประทานและกรมอุตนิยมวิทยาพบว่า ในช่วงต้นฤดูฝนปีนี้ (พฤษภาคม-มิถุนายน 2558) ปริมาณน้ำฝนเฉลี่ยในเขตภาคเหนือและภาคกลางมีปริมาณน้อยที่สุดในรอบ 44 ปี นอกจากนี้ ปริมาณน้ำที่ไหลลงเขื่อนภูมิพลและเขื่อนสิริกิติ์ ช่วงพฤษภาคม-มิถุนายน มีปริมาณน้อยต่อเนื่องกันถึง 3 ปี ตั้งแต่ปี 2556-2558

เนื่องจากพื้นที่ปลูกข้าวในช่วงต้นฤดูฝนส่วนใหญ่อยู่ในเขตชลประทานของ 22 จังหวัดในภาคเหนือตอนล่างและภาคกลาง (ประมาณ 6 ล้านไร่ จากพื้นที่ปลูกข้าวทั่วประเทศ 8.3 ล้านไร่) ความเสียหายส่วนใหญ่ (1.42 ล้านไร่) จึงอยู่ในในภาคกลาง เพราะนอกจากปัญหาฝนแล้งแล้ว ปริมาณน้ำในเขื่อนใหญ่ 4 แห่ง (เขื่อนภูมิพล เขื่อนสิริกิติ์ เขื่อนแควน้อยบำรุงแดน และเขื่อนป่าสักชลสิทธิ์) ก็อยู่ในระดับต่ำถึงขั้นวิกฤติ สาเหตุที่ความเสียหายกระจุกตัวในภาคกลาง เพราะการตัดสินใจลงมือเพาะปลูกของเกษตรกรภาคกลางจะไม่รอให้ฝนตกเหมือนในภาคตะวันออกเฉียงเหนือที่เป็นเขตนาน้ำฝน เพราะเกษตรกรภาคกลางสามารถพึ่งพาชลประทานได้ แต่โชคร้ายที่ปีนี้มีทั้งปัญหาฝนแล้งและปัญหาน้ำในเขื่อนมีไม่เพียงพอ

ผลกระทบจากน้ำแล้ง ไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะในกลุ่มเกษตรกรบริเวณภาคเหนือตอนล่างและภาคกลางเท่านั้น แต่ลุกลามสู่ภาคอุปโภคบริโภคในพื้นที่กรุงเทพมหานครและปริมณฑล โดยการผลิตน้ำประปาในพื้นที่ดังกล่าวประสบกับปัญหาน้ำเค็มรุก เนื่องจากปริมาณน้ำจืดที่ปล่อยมาไล่น้ำเค็มมีไม่เพียงพอ และในบางพื้นที่ไม่มีน้ำสำหรับผลิตน้ำประปา ต้องประกาศงดจ่ายน้ำ อย่างไรก็ตาม วิกฤติน้ำแล้งที่เกิดขึ้นในครั้งนี้เป็นเพียงการส่ง “สัญญาณเตือน” เพื่อบอกกับทุกฝ่ายว่า หากทุกฝ่ายยังเพิกเฉย สภาพการณ์ในอนาคตและความเสียหายที่จะเกิดขึ้นอาจเลวร้ายกว่านี้เป็นเท่าทวีคูณ เนื่องจากในอนาคต สภาพภูมิอากาศจะยิ่งมีความแปรปรวนสูง จำนวนวันที่ฝนตกติดต่อกันจะลดลง แต่จะมีฝนตกหนักมากขึ้น  อุณหภูมิเฉลี่ยมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น วิกฤติน้ำแล้งและน้ำท่วมจะเกิดบ่อยครั้งขึ้น ทั้งยังมีระดับความรุนแรงมากขึ้นด้วย

รัฐบาลได้ดำเนินการแก้ไขปัญหาน้ำชลประทานไม่เพียงพอมาอย่างต่อเนื่อง เช่น การประกาศขอความร่วมมือให้เกษตรกรลดพื้นที่ปลูกข้าวในฤดูแล้งที่ผ่านมา และหลังจากระดับน้ำในเขื่อนหลัก 4 เขื่อน (เขื่อนภูมิพล เขื่อนสิริกิติ์ เขื่อนแควน้อยบำรุงแดน และเขื่อนป่าสักชลสิทธิ์) ลดต่ำผิดปกติ ก็มีการขอความร่วมมือให้เกษตรกรงดสูบน้ำ เพื่อสำรองไว้เพื่อการอุปโภคบริโภคก่อน นอกจากนี้ยังประกาศการปรับลดการระบายน้ำใน 4 เขื่อนหลัก  และเมื่อวันที่ 23 กรกฎาคม 2558 รัฐบาลได้จัดการประชุมคณะกรรมการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (กนช.) ขึ้นครั้งแรกหลังจากที่ได้แต่งตั้งใหม่ สาระสำคัญของการประชุมคือการกำหนดแนวทางการแก้ไขปัญหาทรัพยากรน้ำอย่างยั่งยืน โดยได้มีการกำหนดแผนเร่งด่วนในการบรรเทาความเดือดร้อนของเกษตรกรที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤติน้ำแล้ง เช่น จัดงบประมาณจ้างงาน ขุดบ่อบาดาล ฯลฯ และมีการวางยุทธศาสตร์การจัดการทรัพยากรน้ำทั้งระบบ ในช่วงระยะเวลา 10 ปี

เป็นเรื่องน่ายินดีที่รัฐบาลตอบสนองทันท่วงทีต่อวิกฤติฝนแล้ง และไม่ละเลยการแก้ปัญหาในระยะยาวที่มุ่งเน้นการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำทั้งระบบอย่างยั่งยืน ข้อเสนอเพิ่มเติมที่ผู้เขียนอยากให้รัฐบาลดำเนินการสำหรับการแก้ปัญหา ในระยะเร่งด่วน คือ รัฐบาลควรเร่งการจ่ายเงินชดเชยตามมูลค่าความเสียหายที่แท้จริง โดยใช้ข้อมูลจากภาพถ่ายดาวเทียมของ GISTDA ในการคำนวณความเสียหาย “เป็นรายตำบล” จากนั้นให้สภาตำบลบริหารการชดเชยตามวงเงินและหลักเกณฑ์ที่รัฐบาลกำหนด ส่วนในระยะกลาง รัฐบาลควรเร่งปรับปรุงปัญหาประสิทธิผลการบำรุงรักษาคูคลองของทั้งหน่วยงานราชการส่วนกลางและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งการปรับโครงสร้างระบบชลประทานให้ใช้ประโยชน์ทั้งในยามแล้งและรับมือกับน้ำท่วมได้ควบคู่กัน

แต่ประเด็นที่สำคัญที่สุด คือ การเร่งปฏิรูปการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำทั้งระบบ โดยการกระจายอำนาจการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำแบบบูรณาการในระดับพื้นที่ เพื่อความเป็นธรรมและความยั่งยืนในการใช้น้ำ

ทำไมต้องกระจายอำนาจ? การแก้ปัญหาเรื่องน้ำแล้งเกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจอย่างไร?...

ปัญหาน้ำแล้งที่เกิดขึ้นในปี 2558 นอกจากสาเหตุทางธรรมชาติที่กล่าวไปแล้วข้างต้น ยังเกิดจากการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำที่ผิดพลาด 2 ประการ คือ 1) ความกลัวน้ำท่วมของรัฐบาล ทำให้รัฐบาลปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์การบริหารน้ำในเขื่อนและเร่งระบายน้ำจากเขื่อนขนาดใหญ่ตั้งแต่ต้นปี 2555 มากเกินควร 2) นโยบายรับจำนำข้าวทุกเม็ดของรัฐบาลสร้างแรงจูงใจให้เกษตรกรเพิ่มพื้นที่การปลูกข้าวนาปรัง ปัจจัยข้างต้นทำให้ปริมาณความต้องการใช้น้ำมีมากขึ้น ส่งผลให้ปริมาณน้ำในเขื่อนต่ำกว่าเกณฑ์ขั้นต่ำ (lower rule curve) ในบางเดือน และในช่วงต้นฤดูฝนปริมาณน้ำในเขื่อนอยู่ในระดับต่ำสุดในรอบ 44 ปี ติดต่อกัน 3 ปี

นับวัน การขาดแคลนในลุ่มเจ้าพระยาจะรุนแรงขึ้น เพราะขณะที่น้ำผิวดินมีจำนวนจำกัด ความต้องการใช้น้ำเพื่อกิจกรรมต่างๆกลับมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น ด้วยเหตุผลดังกล่าว การแก้ไขปัญหาขาดแคลนน้ำ จึงต้องหันมาวิเคราะห์จุดอ่อนของระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำที่ผ่านมา...การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ โดยเฉพาะในลุ่มน้ำเจ้าพระยามีลักษณะที่เรียกว่า “มือใครยาวสาวได้สาวเอา” ผู้ที่อยู่ในพื้นที่ต้นน้ำหรือภาคอุตสาหกรรมจะอยู่ในฐานะที่ได้เปรียบ ยามที่กรมชลประทานประกาศว่าน้ำชลประทานไม่เพียงพอ เกษตรกรสามารถวิ่งเต้นกับนักการเมืองได้ ทำให้เกษตรกรไม่เชื่อประกาศดังกล่าว  และรัฐไม่สามารถควบคุมหรือตรวจจับการลักน้ำได้อย่างมีประสิทธิภาพ ระบบเช่นนี้ผลิตซ้ำซึ่งความไม่เป็นธรรม ส่งผลให้เกิดความขัดแย้งระหว่างผู้ใช้น้ำด้วยกันเอง และระหว่างผู้ใช้น้ำกับรัฐ ระบบการแบ่งสรรทรัพยากรน้ำข้างต้นเป็นผลจากการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำแบบรวมศูนย์การจัดการโดยรัฐไทย (centralization) ทำให้ประสิทธิภาพการใช้น้ำชลประทานของประเทศไทยต่ำกว่าประเทศพัฒนาแล้ว เกษตรกรเกือบทั้งหมดยังใช้น้ำฟุ่มเฟือย เพราะมองว่าน้ำที่ได้รับนั้นกรมชลประทาน “ประทาน” ให้ฟรี นอกจากนี้ ภาระการบำรุงรักษาคูคลองส่วนใหญ่ยังเป็นของรัฐ ซึ่งในท้ายที่สุดก็คือภาระของผู้เสียภาษีทั้งประเทศ

รัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจึงจำเป็นต้องปรับวิธีคิดและวิถีปฏิบัติในเรื่องการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ จากการรวมศูนย์การบริหารจัดการทั้งในภาวะปกติและภาวะวิกฤติ เปลี่ยนเป็นการบริหารจัดการที่รวมศูนย์เฉพาะในช่วงที่เกิดภาวะวิกฤติ ขณะที่ในภาวะปกติควรที่จะกระจายอำนาจการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำเหมือนในประเทศที่มีระบบการจัดการน้ำที่ดีมีธรรมาภิบาล โดยต้องเริ่มจากการสร้างความเข้มแข็งให้เกิดขึ้นในกลุ่มผู้ใช้น้ำทุกประเภท จากนั้นจะต้องพยายามผลักดันให้กลุ่มผู้ใช้น้ำรวมตัวกันเป็นคณะกรรมการลุ่มน้ำ และในระยะยาวกลุ่มผู้ใช้น้ำควรเป็นผู้บริหารจัดการน้ำด้วยตนเอง โดยมีหน่วยงานรัฐให้ความช่วยเหลือด้านเทคนิคและด้านวิชาการ การวิจัยของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ที่สำรวจความคิดเห็นและสัมภาษณ์เกษตรกรที่เป็นสมาชิกกลุ่มผู้ใช้น้ำกว่า 100 กลุ่มพบว่า เกษตรกรผู้ใช้น้ำส่วนใหญ่มีความคิดเห็นว่า การกระจายอำนาจการจัดสรรน้ำในยามปกติ โดยการตั้งกลุ่มผู้ใช้น้ำเพื่อบริหารจัดการน้ำชลประทานในพื้นที่ของตนเองนั้น ทำให้เกิดผลดี คือ 1) ลดความขัดแย้งระหว่างกลุ่มผู้ใช้น้ำประเภทต่างๆ (เกษตรกรรม,อุตสาหกรรม,ประปา) และลดความขัดแย้งระหว่างผู้ที่อยู่ต้นน้ำและปลายน้ำ  2) ผู้ใช้น้ำได้รับน้ำสม่ำเสมอมากขึ้น 3) ผู้ใช้น้ำรู้สึกหวงแหนน้ำ ทำให้ใช้น้ำอย่างประหยัดมากขึ้น ในช่วงที่ฝนตกก็จะแจ้งไปยังกรมชลประทานให้ปิดประตูระบายน้ำ ในช่วงแล้ง ก็มีการตกลงกันภายในกลุ่มว่าจะชะลอการปลูกหรือไม่ปลูก โดยไม่เรียกร้องค่าเสียหาย ผลในด้านดีเหล่านี้จะส่งผลให้ประเทศไทยใช้น้ำชลประทานได้อย่างมีประสิทธิภาพสูงสุดและเป็นธรรม

กลุ่มผู้ใช้น้ำเหล่านี้เป็นกลุ่มที่กรมชลประทานก่อตั้งขึ้น แต่ขณะเดียวกัน กรมทรัพยากรน้ำได้อาศัยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีจัดตั้งคณะกรรมการลุ่มน้ำขึ้น 25 ชุด ตั้งแต่ต้นทศวรรษ 2540 แต่จนบัดนี้ก็ปรากฏว่าคณะกรรมการลุ่มน้ำไม่มีบทบาทใดๆ เหตุผลสำคัญเพราะกลุ่มผู้ใช้น้ำที่กรมชลประทานก่อตั้ง หรือกลุ่มเหมืองฝายที่ราษฎรในภาคเหนือก่อตั้งขึ้น ไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับคณะกรรมการลุ่มน้ำ แม้กลุ่มผู้ใช้น้ำจะทำงานได้อย่างมีประสิทธิผล แต่ก็เป็นกลุ่มที่ไม่มีกฎหมายรองรับและไม่มีงบประมาณสนับสนุน ยิ่งกว่านั้น ยังไม่เคยมีการทำงานร่วมกันระหว่างกลุ่มผู้ใช้น้ำที่อยู่คนละจังหวัด แต่ใช้ลุ่มน้ำเดียวกัน การไม่มีความร่วมมือระหว่างกลุ่มผู้ใช้น้ำระหว่างจังหวัดคือข้อต่อสำคัญที่ขาดหายไประหว่างกลุ่มผู้ใช้น้ำที่เป็นฐานรากกับคณะกรรมการลุ่มน้ำที่เป็นองค์กรระดับชาติ

ร่างกฎหมายทรัพยากรน้ำแห่งชาติจึงควรสร้างกลไกสนับสนุนให้กลุ่มผู้ใช้น้ำในจังหวัดต่างๆที่อยู่บนลุ่มน้ำเดียวกันให้ร่วมมือกันแก้ปัญหาการจัดการน้ำ ทั้งปัญหาน้ำแล้ง น้ำท่วมและน้ำเสีย รวมทั้งให้คณะกรรมการลุ่มน้ำมีอำนาจทางกฎหมายและสามารถระดมทุนเพื่อใช้ในการจัดการน้ำได้ด้วยตนเอง