หน้าที่ให้คำปรึกษาของพนักงานอัยการ
จากข้อเสนอแนะในการปรับปรุงแก้ไขพระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ. 2553 โดยให้เหตุผลและแก้ไขอำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการ เพื่อจะให้สามารถรักษาผลประโยชน์ของแผ่นดินให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ดังนี้
หลักการและเหตุผล
เนื่องจากที่ผ่านมามีข่าวปรากฏอยู่ว่าการทำสัญญาระหว่างคู่สัญญาของรัฐกับรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐนั้น รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐมักตกเป็นฝ่ายเสียเปรียบคู่สัญญาเป็นเหตุให้กิดความเสียหายแก่รัฐเป็นจำนวนมาก สาเหตุส่วนใหญ่เกิดจากการร่างสัญญาและการตรวจร่างสัญญาไม่รัดกุม เปิดช่องให้คู่สัญญาของรัฐเป็นฝ่ายได้เปรียบ ซึ่งเรื่องนี้เจ้าหน้าที่ของรัฐมีหน้าที่ตรวจร่างสัญญา คือ พนักงานอัยการ ซึ่งมีหน้าที่เป็นทนายของแผ่นดิน ดูแลความถูกต้องและความได้เปรียบเสียเปรียบของสัญญา แต่การตรวจร่างสัญญาหรือเอกสารทางกฎหมายบางครั้ง ทำให้รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐตกเป็นฝ่ายเสียเปรียบ ทั้งๆ ที่เรื่องนี้เป็นวิชาชีพของพนักงานอัยการในอันที่จะต้องใช้ความรู้ความสามารถเพื่อรักษาผลประโยชน์ของรัฐในการตรวจร่างสัญญาให้รัดกุม จึงเห็นควรกำหนดหน้าที่เพิ่มเติม โดยให้พนักงานอัยการที่ให้คำปรึกษา และตรวจร่างสัญญาหรือเอกสารทางกฎหมาย จะต้องตรวจร่างสัญญาด้วยความรัดกุมรอบคอบโดยปราศจากข้อความที่จะทำให้รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐเป็นฝ่ายได้เปรียบ ทั้งนี้ ให้ระบุชื่อ นามสกุล ตำแหน่งของพนักงานอัยการผู้รับผิดชอบในการตรวจร่างสัญญาหรือเอกสารทางกฎหมาย เพื่อเป็นหลักประกันว่าการทำสัญญาของรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐ จะไม่เสียเปรียบในการฟ้องคดี
ข้อเสนอการปฏิรูป
เสนอให้ปรับปรุงแก้ไข มาตรา 23(2) แห่งพระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ. 2553
มาตรา 23 สำนักงานอัยการสูงสุด นอกจากมีอำนาจและหน้าที่เกี่ยวกับงานธุรการและงานวิชาการ เพื่อสนับสนุนและอำนวยความสะดวกให้แก่พนักงานอัยการแล้ว ให้มีอำนาจหน้ที่ดังต่อไปนี้
(2)ให้คำปรึกษา และตรวจร่างสัญญาหรือเอกสารทางกฎหมายให้เป็นไปตามหลักนิติธรรมให้แก่รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐด้วย
{เดิม(2)ให้คำปรึกษา และตรวจร่างสัญญาหรือเอกสารทางกฎหมายให้แก่รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐ}
จากข้อเสนอดังกล่าว ผมคิดว่าผู้ที่เสนอให้แก้ไขข้อความดังกล่าว น่าจะยังเข้าใจคลาดเคลื่อนในภารกิจของพนักงานอัยการ ซึ่งหน้าที่ของพนักงานอัยการเกี่ยวกับการดำเนินคดีอาญา อันเป็นการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนให้ได้รับความคุ้มครองทางกฎหมายอย่างเที่ยงธรรม ไม่ว่าจะเป็นผู้กล่าวหา ผู้ต้องหา และพยาน การสั่งคดีอาญาของพนักงานอัยการจึงต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม ยิ่งกว่าหลักนิติรัฐ เช่น กรณีที่กฎหมายออกมาให้ริบทรัพย์ที่ใช้กระทำความผิดเสียทั้งสิ้น ข้อบัญญัตินี้เป็นหลักนิติรัฐ แต่โดยหลักนิติธรรมแล้ว ทรัพย์สินที่ใช้กระทำความผิดจะต้องริบ แต่ถ้าทรัพย์นั้นเป็นของผู้อื่นและเจ้าของทรัพย์ไม่ได้รู้เห็นเป็นใจ พนักงานอัยการก็มีอำนาจไม่สั่งริบของกลางได้ตามหลักนิติธรรมที่ถูกบัญญัติไว้ในกฎหมายอาญา และศาลย่อมมีคำพิพากษาไม่ริบทรัพย์ได้เช่นกัน มิได้กระทำผิดหลักนิติรัฐเพราะหลักนิติรัฐขัดหลักนิติธรรมหลักนิติธรรมย่อมอยู่เหนือหลักนิติรัฐ
สำหรับการรักษาผลประโยชน์ของรัฐ จะตั้งอยู่บนความเสมอภาคของคู่สัญญา เว้นแต่เป็นหลักแห่งความมั่นคงและคุ้มค่าของรัฐ เช่น ค่าปรับในการผิดสัญญามิได้อยู่ตามหลักกฎหมายแพ่งแต่ตั้งอยู่ในหลักกฎหมายปกครอง ค่าปรับจึงถูกกำหนดสูงกว่าปกติ เพราะหากให้เป็นไปตามหลักกฎหมายแพ่งการพัฒนารัฐย่อมไม่สัมฤทธิ์ผล และเสียโอกาสในการพัฒนาที่ไม่อาจย้อนอดีตได้ แต่โดยหลักทั่วไปในการทำสัญญา พนักงานอัยการเป็นเพียงที่ปรึกษาและตรวจร่างสัญญา ตามที่หน่วยงานของรัฐแจ้งความประสงค์และต้องการให้ตรวจดูสัญญามิให้ขัดต่อกฎหมาย ระเบียบ และมติคณะรัฐมนตรี อันเป็นการพิจารณาตามหลักนิติรัฐ ส่วนการตกลงหลักการในรายละเอียด ของสัญญานั้นเป็นข้อตกลงระหว่างคู่สัญญา ซึ่งเป็นความพึ่งพอใจของทั้งสองฝ่าย รัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐ อาจเสียเปรียบบางส่วนและได้เปรียบบางส่วน อันเป็นเรื่องของธุรกิจ พนักงานอัยการเป็นเพียงที่ปรึกษามิใช่ผู้รับผิดชอบโครงการจึงมิอาจก้าวล่วงได้ แต่อย่างไรตามกรณีที่พนักงานอัยการเห็นว่าร่างสัญญาดังกล่าว ควรจะได้การแก้ไขให้เหมาะสมยิ่งขึ้น ในทางปฏิบัติ พนักงานอัยการก็จะต้องเป็นข้อสังเกตหรือข้อแนะนำให้รัฐบาลและหน่วยราชการนั้นๆ ทราบ แต่รัฐบาลหรือหน่วยราชการจะนำไปปฏิบัติหรือไม่ก็ได้เพราะรัฐบาลและหน่วยราชการนั้นๆ เป็นผู้บริหารโครง ซึ่งหากนำข้อแนะนำของพนักงานอัยการไปต่อรองกับคู่สัญญาและคู่สัญญายินยอมข้อเสนอแนะนั้นๆ ก็จะได้รับการปฏิบัติ ส่วนข้อแนะนำใดหากคู่สัญญาไม่ยินยอมหรือไม่เห็นด้วย รัฐบาลหรือหน่วยงานนั้นก็จะต้องไปทบทวนว่าการไม่ยอมแก้ไขตามที่พนักงานอัยการแนะนำ หากไม่ทำสัญญาด้วยอันไหนจะได้หรือเสียประโยชน์มากกว่ากัน จึงเป็นหน้าที่ของผู้รับผิดชอบโครงการโดยแท้ มิใช่ความรับชอบของพนักงานอัยการซึ่งเป็นเพียงที่ปรึกษาเท่านั้น
ข้าพเจ้าจึงไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขกฎหมาดังกล่าว แต่อย่างไรก็ตามหากประชาชนต้องการให้ความเห็นของพนักงานอัยการมีผลบังคับใช้ไม่ว่ากรณีใด (อันอาจขัดหลักนิติธรรม ที่ฝ่ายบริหารย่อมมีอำนาจอิสระในการบริหารงาน แลรัฐบาลก็รับผิดชอบต่อรัฐสภาและประชาชน โดยรัฐสภาย่อมซักฟอก หือประชาชนไม่เลือกรัฐบาล) ก็ควรจะแก้ไข ดังนี้
(2)ให้คำปรึกษา และตรวจร่างสัญญาหรือเอกสารทางกฎหมายให้เป็นไปตามหลักนิติรัฐให้แก่รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐ ทั้งให้รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐต้องปฏิบัติตามคำแนะนำหรือข้อชี้แนะของอัยการ
สมชาย เก้านพรัตน์
24 กรกฎาคม 2558